任高飛 陳瑤瑤

摘要：農村公共品的有效供給不足是當前“三農”問題的重要制約因素。文章圍繞《后農業(yè)稅時代村級公共品供給機制研究》一書研究內容，介紹了農村稅費制度改革后農村公共品的供給制度變遷與供給模式，分析了農村公共品供給的影響因素，并從財稅治理視角提出創(chuàng)新農村公共品供給機制的改革建議。

關鍵詞：財稅治理；農村公共產品；供給模式；供給機制

公共產品供給的相對不足是當前農村經濟和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要制約因素。由彭長生編著的《后農業(yè)稅時代村級公共品供給機制研究》于2016年1月由中國科學技術大學出版社出版。該書基于安徽省401個村莊的調查，對“一事一議、籌資籌勞、財政獎補”等農村公共品供給模式進行了大量基層實踐考察，以安徽省84個“村村通”公路工程、村莊整治融資等為案例，對村級公共品供給的動力機制與影響因素進行了深度調查分析，研究案例具有標本意義，研究內容切合農村實際；主要章節(jié)遵循先文獻綜述、基本理論闡述，再案例、實證分析，最后結論啟示及政策性建議的寫作體例，針對農村稅費制度改革后農村公共品供給面臨的機制問題，從公共財政視角提出農村公共品供給機制的優(yōu)化和政策建議，對當前城鄉(xiāng)一體化建設尤其是農村社區(qū)建設具有重要的現(xiàn)實指導意義和政策參考價值。

一、農村稅費制度改革后農村公共品供給制度的變遷與供給模式分析

（一）農村稅費制度改革后農村公共品供給制度的變遷

從農村稅費制度改革視角，可將農村公共品供給制度的變遷劃分為稅費改革前和稅費改革后兩個階段，其中稅費改革前，又以實行家庭聯(lián)產承包責任制為分界點可劃分為前后兩個階段，每個階段農村公共品的供給方式和制度特征比較具體見表1，本文重點關注稅費制度改革后的農村公共品供給制度。

為進一步減輕農民負擔，規(guī)范農村稅費制度，推進新農村建設，我國自2000年開啟了具有劃時代意義的農村稅費制度改革，先后取消了鄉(xiāng)村統(tǒng)籌費、農村教育集資、村提留等收費，并在2006年徹底終結了具有2600年歷史的農業(yè)稅。經過近17年的農村稅費綜合改革和探索實踐，農民負擔明顯減輕，公共財政不斷向農村滲透，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定了堅實基礎。農村稅費改革沖擊了原有的縣鄉(xiāng)財政收支結構，稅費項目的取消致使基層政府公共投入資金來源減少，加之農村勞動力向城市大量流動，農村公共品供給不足問題日益凸現(xiàn)，農村公共品供給制度由“一事一議，籌資籌勞”逐漸向“一事一議，財政獎補”演變，“籌資籌勞”的農村公共品供給制度實施難度不斷加大。本文對當前“一事一議”制度困境產生的原因和出路進行了分析，對安徽省東至縣開展“一事一議，財政獎補”的實踐進行了調查研究，結果表明：與由村民自己“籌資籌勞”相比，“財政獎補”極大地提升了村干部和村民參與地方公共品供給的積極性，但在推進農民合作供給公共品方面作用有限。

（二）農村公共品供給主體變遷與模式分析

農村公共品應由誰來供給，目前學術界主要有三種觀點：市場化方式供給、非政府組織供給、政府供給。農村公共品如何有效供給，各地農村基于資源稟賦和經濟發(fā)展水平差異其供給模式不盡相同，但有一個基本理念：農村公共品投入應包括中央政府投入、地方政府投入、集體投入、各種基金扶持和社會捐助。在農村稅費改革后，政府作為農村公共品供給的主體，國家對“三農”的財政投入力度不斷加大，尤其是用于農村的基本建設支出大幅增加，增幅較快。1956～2006年每年國家用于農村的基本建設支出及變化趨勢見圖1。

在這60年期間，以1956年、1976年、1996年、2003年這四年為觀測點，國家用于農村的基本建設支出年環(huán)比增長率分別是138.70%、12.23%、28.65%、24.44%，而這四年的國家財政支出年環(huán)比增長率分別為13.62%、-1.79%、16.32%、11.78%，可以發(fā)現(xiàn)國家用于農村的基本建設支出年環(huán)比增長率均要高于財政支出年環(huán)比增長率。表2為2010～2015年全國公共財政支出及國家對農村“一事一議”補助和道路建設支出，其中國家財政對村級“一事一議”的補助和對農村道路建設支出無論是支出總額還是占同年財政支出比例，總體均呈增長趨勢，這兩項支出近五年平均增長率分別為15.2%和11.31%，均高于近五年GDP的平均增長率，這些數據充分表明國家逐漸作為農村公共品的供給主體發(fā)揮越來越重要的作用。

本文對農村公共品供給主體變遷進行了回顧，在農村公共品供給主體的變遷中，政府兩度退出又兩度介入，這體現(xiàn)了不同歷史時期政府對“三農”問題重要性認識的變化。本文以“村村通”道路工程為例，對集體經濟主導型、社區(qū)精英主導型、自愿捐助型、集體經濟和自愿捐助復合型等農村公共品合作供給模式進行了具體分析，統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，農村公路（路基）建設模式以集體經濟主導型為主，自愿捐助型比例最低。由于當前大多數農村集體經濟比較薄弱。因此，國家依托財稅治理介入農村公共品供給，激發(fā)民間的合作、捐助潛力，不僅必要而且迫切。

二、農村公共品供給的影響因素分析

（一）基于社區(qū)角度的農村公共品合作供給影響因素分析

在農村經濟快速發(fā)展、農民收入不斷提高、農民工大量由農村向城市流動和國家對農村投入不斷增加的背景下，如何推動農村社區(qū)公共品集體合作供給，逐漸富裕的農民合作意愿是否強烈，從社區(qū)角度，通過對安徽省6縣12鄉(xiāng)84個行政村的調查，用Logit和Tobit模型對上述問題進行了實證分析，在控制了項目因素后發(fā)現(xiàn)，村集體收入和村民收入是農村公共品合作供給的主要影響因素，社區(qū)特征異質性對集體合作結果影響較弱，而勞動力流動對集體合作行動沒有影響。從社區(qū)層面看，個體和集體的資源稟賦水平是決定集體合作成功與否的重要因素，從經驗數據否定了傳統(tǒng)理論和國內學術界對農村集體合作的悲觀預測，為理解農民在集體合作中提供公共品的行為和結果提供了新的解釋和研究視角。因此，解決農村公共品供給短缺的根本出路在于發(fā)展集體經濟，通過公共財政治理，推進農業(yè)結構調整，促進農村二、三產業(yè)發(fā)展，大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產業(yè)，增強鄉(xiāng)村經濟內在活力，以此帶動農民收入不斷增加。

（二）資源稟賦和社會偏好對農民合作供給的影響

“一事一議、財政獎補”政策是一種國家主導下的農村公共品投入機制，不僅提升了國家對農村財政資金投入的效率和效果，而且提高了村民參與集體行動的積極性。但由于我國農村地域廣闊且人口眾多，能獲得獎補的項目非常有限，即使在獲得“財政獎補”的項目中，也需要農民之間進行合作，自愿籌集資金來解決財政資金的不足問題。經濟生活中，個體差異不僅表現(xiàn)在偏好差異，還存在自身資源稟賦的差異，以安徽某農村“村村通”工程中集體合作捐助修路為案例，分析了資源稟賦和社會偏好對公共品合作供給的影響。農村稅費改革后，社區(qū)公共事務的國家強制力淡出，公共品供給中的相對公平偏好顯現(xiàn)出來，在公共品合作供給中，農民的一些社會偏好導致其成為“相機合作”者，這就要求村“兩委”等農村公共事務管理者在提供公共品時，要尊重村民的資源稟賦差異，通過村民普遍認可的社會規(guī)范引導合作供給行為；應采取適當的激勵手段，使農村中的致富能手、德高望重者成為各項公共事務的帶頭人；設計除基于自利假設的激勵相容合作機制外，還應激發(fā)村民的社會偏好，使更多利他主義行為出現(xiàn)。

三、財稅治理視角下農村公共品供給機制的創(chuàng)新

（一）建立基于PPM的公共品自愿供給機制

提供點機制（Provision Point Mechanim，簡稱PPM）是被西方學術界廣泛研究并成功應用的一種激勵機制。PPM主要有三項規(guī)則：一是提前設置一個公共品目標預算（PP）；二是如果所有捐助達不到這個PP，所有人的捐助將全部足額返還（MBG）；三是如果捐助之和超過PP，將按照每個人捐助占總捐助的比例返還（PR）。該書以“一事一議”方式進行農村公共品供給的制度安排為背景，將PPM自愿捐助機制引入到農村公共品供給的“籌資籌勞”實踐中，對PPM的有效性進行了檢驗，研究發(fā)現(xiàn)：與沒有任何合作規(guī)則的自發(fā)性捐助行動相比，PPM具有相對有效性，設置一個公共品供給的臨界成本（PP）對捐助具有顯著正面影響。在農村公共品自愿供給捐助中，增加規(guī)則設計可以提高集體合作成功概率。PP、MBR和PR規(guī)則為村“兩委”組織集體供給行動提供了策略依據，對改進“籌資籌勞”政策具有借鑒意義。

（二）構建公共財政框架下需求導向型的農村公共品精準供給決策機制

不同地區(qū)的農村基于地理環(huán)境、發(fā)展狀況和農民的偏好不同，對公共品的需求具有差異性。當前農民對農村公共品的供給選擇缺乏暢通的需求表達機制和有效的制度安排，公共品的供給項目和規(guī)模一般由政府直接決定，偏離農村實際和農民意愿的公共品供給導致供給效率的缺乏和有限資源的浪費。當前農村公共品供給的重點集中在生活垃圾處置、安全飲水工程、農田水利設施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安、勞務用工信息、農業(yè)科技培訓等方面，基層政府在公共品供給項目選擇時，應對農民的需求及其位序進行充分的走訪調查，不斷改進“一事一議”制度，建立基于農民需求導向的農村公共品供給決策機制，擴大農民的決策權利，推行公共項目公示制、聽證制，將農村公共品供給納入公共財政體系，構建符合公共財政框架的農村公共品精準供給模式。

（三）創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財政體制，構建農村公共品的長效供給機制

農村稅費改革以來，傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)財政收入結構發(fā)生了重大改變，與此同時，財權與事權的不對稱致使縣鄉(xiāng)財政支出缺口不斷加大，農村公共產品的供給缺乏財力保障；受農村公共品較強的外溢性和投資報酬率低的影響，社會資本難以大規(guī)模注入農村公共品供給項目，農村公共品供給渠道、模式較為單一。創(chuàng)新財政管理體制是解決縣鄉(xiāng)財力被過度汲取和基層財政困難的根本，在后“營改增”時代地方稅體系改革中，應加快構建基于保障地方財力的地方主體稅和省市縣分稅比例，合理劃分中央和地方政府在農村公共品供給中的責任，積極推進“省直管縣”財政管理體制改革，整合縣級涉農的專項轉移支付資金，提高資金使用效率和基層財政對農村公共品的供給能力。同時，綜合運用財政貼息、稅收優(yōu)惠等財稅政策，扶持農村公共領域尤其是基礎設施投資項目發(fā)展，通過政策紅利引導社會資本向農村公共項目聚集，促使農村公共品供給主體向多元化發(fā)展，建立以財促農、以稅惠農的農村公共品長效供給機制。

參考文獻：

[1]彭長生.后農業(yè)稅時代村級公共品供給機制研究[M].中國科學技術大學出版社，2016.

[2]余麗燕.“一事一議”農村公共產品供給分析——基于福建省的調查[J].農業(yè)經濟問題，2015（03）.

[3]國家統(tǒng)計局網站[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn.

[4]國家財政部網站[EB/OL]. http：//www.mof.gov.cn.

*基金項目：江西省社科規(guī)劃課題“生態(tài)產品供給側視域下精準生態(tài)補償的財稅政策研究”（16YJ10）。

（作者單位：九江學院）