于洪

社保改革首先要化解的是中期的財政風險，征繳體制改革帶來的對企業(yè)實際成本上升的影響則可以通過降低費率化解。在長期，建立以社會保險精算為基礎的多支柱機制，進行合理的代際負擔分配，是使社保可持續(xù)、避免財政無限兜底的有效辦法。

隨著人口老齡化程度日益加劇和經濟增速放緩，不可否認，社會保障制度在設計和運行層面還面臨一定的風險和挑戰(zhàn)，如若應對不當則會對中國經濟社會發(fā)展產生不利影響。從風險的角度來看，在未來一段時期社保所需要應對的挑戰(zhàn)中首先應當引起關注的無疑是財政風險。

財政風險日益顯現(xiàn)

財政風險首先是和社保的可持續(xù)支付能力相關。中國的人口老齡化進程經常被稱作“未富先老”，其實描述的是與人均富裕程度的提高相比較而言，老齡化以更快的速度到來。國家統(tǒng)計局數(shù)據顯示，2017年，中國60歲以上的老年人口約為2.41億人，占比已經達到17.3%，到了2035年，這一比例還將迅速增加，超過28%。這也使得我們在應對這一問題時，對加大政府支出的要求更加迫切。

這種與日俱增的社會保險給付壓力，在基本養(yǎng)老保險方面表現(xiàn)得尤為明顯。我們知道，社會保險主要由五大險種組成，即，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險和工傷保險，“五險”之中基本養(yǎng)老保險所占比重最大，涉及人數(shù)最多，也最為重要。以2017年的數(shù)據為例，五項社?；鸬目偸杖爰s為6.7萬億元，其中基本養(yǎng)老保險基金就占到近70%，而城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險則是重中之重，收入占比超過64%，約為4.3萬億元。

撫養(yǎng)比是一個可以直觀反映社保支出壓力的指標，即，領取養(yǎng)老金的人數(shù)與繳納養(yǎng)老金的人數(shù)之比。人社部最新數(shù)據顯示，以全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險來看，2017年的參保人數(shù)為3.53億人，其中在職參保人數(shù)為2.59億人，領取待遇的退休人員9460萬人，總撫養(yǎng)比約為2.7：1。在今后較長的一段時期，這一比例還將不斷升高。

人社部有關統(tǒng)計數(shù)據顯示，2017年職工基本養(yǎng)老保險基金總支出約為3.8萬億元，同比增長19.5%，而在2013年該項支出僅為1.84億元，這一數(shù)據翻番僅僅用了四年。近年來，基本養(yǎng)老保險基金支出增長之快可見一斑，而且這一趨勢還將持續(xù)下去。

從全國社會保險基金預算和政府預算數(shù)據可以看出，由此而產生的收支缺口實際上是由大量財政補貼來進行支撐，從而維持收支平衡。2017年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入為43310億元，其中，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金突破8000億元。財政補助資金較2013年增長165%；占基金總收入比例超過18%，較2013年增加超過5個百分點?；攫B(yǎng)老保險財政補貼規(guī)模2017年已經突破8000億元，相當于財政總支出的4%，而在2013年，該項支出在總支出中的占比僅為2.2%，相比而言增幅明顯。日益增長的財政補貼一方面直接影響到社會制度未來的財務可持續(xù)性；另一方面對政府財政的負擔能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

可以預見的是，這一缺口將伴隨著人口老齡化的進一步加深而不斷擴大。當然，延遲退休政策落地會使得這一狀況有所改善，生育政策調整也將在更長的時期發(fā)揮有益的作用。但這種影響及其效果均需要很長時期才能顯現(xiàn)并進行評估。

另一方面，國務院《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》于2015年出臺之后，各地都開始全面推行機關事業(yè)單位與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度并軌。雖然制度的實施加快了全民社保的進度，促進了社會收入再分配的公平性，減少了社保制度的碎片化，但是在并軌過程中，從實際資金籌集的角度來看，這部分財政供養(yǎng)人口會出現(xiàn)類似“老人”、“中人”的空賬缺口，需要各地方財政想方設法予以化解，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

征繳體制改革是把“雙刃劍”

應當看到，目前，中國社保資金的管理體制尚不完善。社會保險資金的籌集原則上要求體現(xiàn)國家、企業(yè)、個人三方合理負擔。在實現(xiàn)統(tǒng)賬結合制度模式之后，企業(yè)和個人的繳費都以繳費基數(shù)乘以固定繳費比例的形式完成。社會保險收支平衡關系是建立在參與者權利與義務相稱的基礎上，政府各級財政實際承擔兜底責任。而由于中國現(xiàn)行財政體制的現(xiàn)狀，“財政兜底”容易被理解成主要由中央財政承擔。

而觀察中國近年來的實踐，社會保險基金統(tǒng)籌的層次仍然較低，除基本養(yǎng)老保險由省級統(tǒng)籌以外，多數(shù)都由市縣兩級統(tǒng)籌。在社會保險的實際運作中大致是中央出政策，而地方政府負責具體落實。以養(yǎng)老、醫(yī)療等基本社會保險為基礎的社保基金管理權和調劑權均在地方，中央難以調控，對某些地方虛報隱瞞、過度依賴轉移支付的做法缺乏有效制約。由于統(tǒng)籌的級次低，社會保險收支有結余時，地方擅自提高支付標準，多花錢，中央無法調劑；當?shù)胤缴鐣ｋU收支出現(xiàn)缺口時，又依賴中央補助，甚至有些缺口地區(qū)還與結余地區(qū)攀比待遇水平。

而自7月1日開始建立實施的養(yǎng)老保險基金中央調劑制度，旨在針對上述問題，促進地方政府對社保征管進行規(guī)范，為全國范圍內的基金統(tǒng)一調度使用打下基礎，也為各類企業(yè)和個人在地區(qū)間的流動創(chuàng)造更加公平的環(huán)境。

盡管《社會保險法》中明確提到，基本養(yǎng)老保險要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。根據這一內涵的基本要求，是要在全國范圍內實行統(tǒng)一的制度規(guī)定，統(tǒng)一調度使用基金、統(tǒng)一經辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)。然而從實際情況來看，要全方位實現(xiàn)上述要求還需要較長一段時間。

最近出臺的《國稅地稅征管體制改革方案》中明確，從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收。國地稅合一背景下的征管職責劃轉，無疑將會推動全國范圍內統(tǒng)一經辦管理的實現(xiàn)，不僅如此，稅務征管還將有利于在全國范圍內統(tǒng)一征收標準和執(zhí)法尺度，促進社保征管制度公平。

與此同時，市場主體的擔憂也隨之出現(xiàn)。從企業(yè)的反應來看，主要的擔憂體現(xiàn)在對成本和實際負擔會明顯上升，從而進一步壓縮利潤空間等方面，尤其是民營企業(yè)和小微企業(yè)，這種擔憂十分普遍。

實際上，出現(xiàn)這種擔憂，是和中國長期以來社保繳納不合規(guī)的現(xiàn)象相聯(lián)系的。由于中國社保統(tǒng)籌層次較低，各地政府和管理部門在實施過程中隨意性較大，使政策在執(zhí)行中出現(xiàn)各種不合理的現(xiàn)象。例如，部分參保企業(yè)為了降低用工成本，采用虛報瞞報人數(shù)等手段逃避繳納義務，或者與當?shù)厣绫９芾聿块T討價還價。而不少地方為了吸引投資，不僅執(zhí)行較低的繳費率檔次，而且主動按照下限核定繳費基數(shù)，甚至對企業(yè)瞞報、少報參保人數(shù)的行為視而不見。

由稅務部門實施征管，可以發(fā)揮稅務部門現(xiàn)有征管體制和隊伍的優(yōu)勢，實現(xiàn)稅費統(tǒng)征統(tǒng)查，從規(guī)范性和征收效率的角度來看，都會出現(xiàn)明顯的提升。實際上，在改革之前，廣東、浙江、內蒙古等地就已經開始了部分或全部社保費由稅務部門進行征管的實踐。例如，浙江從2015年起將新辦企業(yè)全部納入稅務社保征收范圍，繳費登記率在2016年達到95.6%，而10年之前大概只有半數(shù)企業(yè)能夠完成繳費登記。廣東省在2000年起開始實施相關改革以來，到2017年，社保費繳納收入年均增長20%，實際繳費人數(shù)增長近3倍。然而在大多數(shù)由社保經辦機構負責征管的地區(qū)中，不少地方的社保單位繳費登記戶數(shù)仍明顯低于稅務登記企業(yè)戶數(shù)，普遍存在漏繳少繳現(xiàn)象。由稅務機構征管之后，未合規(guī)進行繳納的企業(yè)顯然將會面臨成本上升的問題，如果不對改革的負面影響進行適當平衡，可能會影響經濟與社會穩(wěn)定，增加改革阻力。

針對在經濟增速放緩、經濟結構調整加快、國內外競爭加劇的背景下，因社保費嚴格合規(guī)征收而有可能出現(xiàn)的企業(yè)負擔加重問題，中央政府已經釋放出明確的政策信號。正如國家總理李克強在國務院常務會議上提到的，“在社保征收機構改革到位前，各地要一律保持現(xiàn)有征收政策不變，同時抓緊研究適當降低社保費率，確?？傮w上不增加企業(yè)負擔，以激發(fā)市場活力，引導社會預期向好?！?/p>

近年來，為了切實降低企業(yè)負擔，一些地區(qū)已經開始適當降低社保繳費率，但由于都是地區(qū)性實踐，降低幅度及影響力有限。此次以國地稅合并為背景的稅務機關全面征管，將會提高核定標準、繳費基數(shù)等制度要素的規(guī)范性和科學性，也會在很大程度上為降低繳費率的相關改革措施提供重要的時機和空間。

以社會保險精算為基礎的多支柱機制推動下一步改革

“十九大”報告中指出，要全面建成“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。

目前，中國社會保險繳費機制的設定缺乏缺乏科學合理的精算平衡基礎，無法及時根據經濟發(fā)展速度、居民收入水平和貨幣通脹變化進行調整，導致在改革的頂層設計中未能充分反映未來人口老齡化所帶來的代際收付不平衡、不同人口結構對社?；鹗罩胶獾挠绊懙纫蛩亍?/p>

隨著改革的逐漸深化，社會保障將進入新的發(fā)展階段，需要充分的制度保障和財力保障相配合，以實現(xiàn)全體社會成員合理分享改革發(fā)展成果的目標。社會保障制度的完善關系個人利益、社會穩(wěn)定和國家的長治久安，政策設計要綜合考慮人口年齡結構變化、勞動力市場流動性、代際分配等變量，有必要夯實長期精算的基礎，使之能夠反映未來經濟社會的變化情況。

如何進行合理的代際負擔分配，建立一個自身能夠精算平衡的制度，這一問題的回答不能僅僅依靠公共財政所謂的兜底責任。在這一點上，很多歐洲高福利國家已提供了經驗和教訓。從制度保障和財力保障上來看，需要多支柱機制合力而為。

首先，建立完善社會保險的精算機制，增強社會保險基金財務運行的可持續(xù)性。社會保險基金精算平衡是保障社會保險長期健康運行的基本原則。在財務運行機制上，應當能夠及時合理地反映人口變動、經濟發(fā)展等因素的長期變化，在大數(shù)據基礎上建立精算基礎模型，科學合理設定包括繳費率、替代率等各項制度參數(shù)，并每隔三至五年進行參數(shù)調整，確?；鹬虚L期精算平衡。要使參保者的繳費與收益密切掛鉤，實現(xiàn)激勵相容，調動其參保繳費的積極性。對于企業(yè)而言，應通過政策扶持、稅收減免等方法，鼓勵參保企業(yè)根據自身情況在基準費率上進行調節(jié)。同時，加快促進基本社會保險基金賬戶的統(tǒng)籌級次提升，進一步消除區(qū)域間轉換的政策壁壘。

其次，拓寬社?；鸬耐顿Y渠道，實現(xiàn)保值增值。針對中國社會保險基金投資渠道窄、面臨貶值風險的問題，應進一步推動建立市場化、多元化的社?；鹜顿Y運營機制，以增強社?；鹱陨淼脑煅δ?。事實上，全國社會保障基金自2000年起就在這一領域進行了十多年有益的探索，有很多經驗可以借鑒。在養(yǎng)老保險基金投資方面，要堅持將安全性原則放在首位，在操作過程中實施有效的風險防控機制，并進行有效的監(jiān)管。從防范風險的角度考慮，針對目前中國資本市場尚不完善、波動性較大的情況，可以考慮出臺一些針對養(yǎng)老保險基金的特殊政策，包括設立風險儲備金、建立最低收益保證制度等。

最后，要積極創(chuàng)造條件，構建多支柱機制。在當前經濟增速放緩的新常態(tài)下，如果缺乏強有力的資金基礎，不僅可能造成社會保障事業(yè)發(fā)展的停滯，可能還會影響原有社會保障的給付水平。應當大力推進企業(yè)年金等補充養(yǎng)老保險發(fā)展，積極為第二支柱和第三支柱的搭建創(chuàng)造有利條件。鼓勵商業(yè)保險在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等方面提高覆蓋率，合理引導個人構建包括各類商業(yè)補充保險在內的多支柱、多層次保障體系，在基本社會保險的基礎上進一步提升未來的保障水平和保障質量。鼓勵和引導社會力量和社會資本參與養(yǎng)老服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會福利等諸多保障型服務項目的提供。