李曉瑜

摘要推進(jìn)合憲性審查必須落實(shí)在制度上。文章依托對(duì)合憲性審查制度的內(nèi)涵、立法例及現(xiàn)實(shí)窘境的梳理，詳細(xì)闡明設(shè)立全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的必要性與可行性。

關(guān)鍵詞合憲性 審查 憲法 法律委員會(huì) 憲法監(jiān)督

一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化與否，是該國(guó)制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。作為治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特征和重要依托，是治國(guó)理政的基本方式。全面推進(jìn)依法治國(guó)，首要的是堅(jiān)持依憲治國(guó)。作為國(guó)家治理體系的最高表現(xiàn)形式和制度載體，憲法在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中居于“總章程”地位，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義合憲性審查機(jī)制，完善全國(guó)人大專門委員會(huì)設(shè)置，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，全面推進(jìn)合憲性審查工作的專業(yè)化、常態(tài)化，維護(hù)憲法權(quán)威，既是法治所需，又是民心所向。

一、合憲性審查的含義與國(guó)內(nèi)外立法例

合憲性審查，亦稱違憲審查，是指享有違憲審查權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)法定程序以特定的方式，對(duì)有違憲之虞的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國(guó)家機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行審查、裁決的憲政制度。合憲性審查作為憲法監(jiān)督手段之一，也被形象地稱之為憲法的“牙齒”。

自1804年美國(guó)聯(lián)邦最高法院在馬伯里訴麥迪遜案中首次確立違憲審查制以來(lái)，實(shí)施憲政的世界多國(guó)紛紛結(jié)合本國(guó)政治文化、法律傳統(tǒng)、憲政理念等建立了符合本國(guó)國(guó)情的憲法監(jiān)督制度。綜合來(lái)看有三種模式：一是以美國(guó)、日本為代表的司法機(jī)關(guān)審查模式，主要以普通法院為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)；一種是以德國(guó)、法國(guó)為代表的專門機(jī)關(guān)審查模式，主要以憲法法院或憲法委員會(huì)為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)；還有一種就是以中國(guó)、英國(guó)為代表。的立法機(jī)關(guān)審查模式，主要以最高權(quán)力機(jī)關(guān)為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。

我國(guó)早在1982年制定現(xiàn)行憲法時(shí)就曾考慮過(guò)設(shè)立專門的憲法委員會(huì)，以具體負(fù)責(zé)憲法實(shí)施、憲法解釋等職責(zé)，但基于多方面的因素該方案最終被擱置，而僅在《憲法》第62條、第67條概括地規(guī)定由全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。由于《憲法》條文的概括性和學(xué)理上憲法監(jiān)督主體的廣泛性，導(dǎo)致—段時(shí)間以來(lái)作為監(jiān)督核心手段的“合憲性審查”被憲法監(jiān)督一詞直接湮沒。實(shí)踐中由于全國(guó)人大及其常委會(huì)自身組織制度和工作特性，我國(guó)的合憲性審查也一度處于實(shí)質(zhì)上的“休眠”狀態(tài)。

依據(jù)《全國(guó)人大組織法》、《全國(guó)人大常委會(huì)組織規(guī)則》、《監(jiān)督法》和《立法法》的規(guī)定，我國(guó)的法律草案在表決之前需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)的“三審”，統(tǒng)一審議工作具體交由全國(guó)人大法律委員會(huì)負(fù)責(zé)，法律委員會(huì)有權(quán)提出獨(dú)立的修改建議。換言之，法律委員會(huì)在制定、修改法律過(guò)程中并不能取代全國(guó)人大常委會(huì)行使合憲性審查權(quán)，但在形式上合憲性審查經(jīng)由法律委員會(huì)來(lái)完成。。此外，《立法法》第88條、第89條還落實(shí)了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的備案機(jī)制及全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)上述法規(guī)的備案審查權(quán)，2005年修訂的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》也一定程度上完善了法工委法規(guī)備案審查室的合法性審查程序，但對(duì)于比法規(guī)位階更高的法律違憲如何進(jìn)行審查監(jiān)督，對(duì)于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和公職人員行為違憲如何進(jìn)行審查監(jiān)督等卻仍然立法空白。

二、設(shè)立專門合憲性審查機(jī)關(guān)的必要性

憲法的生命在于實(shí)施。合憲性審查是加強(qiáng)憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督的核心，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的—項(xiàng)關(guān)鍵制度，被盛譽(yù)為“立憲法治國(guó)大廈的拱頂石”。深讀黨的十九大報(bào)告原文不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“推進(jìn)合憲性審查工作”的表述，立足于“深化依法治國(guó)實(shí)踐”，落腳于“維護(hù)憲法權(quán)威”。遣詞“推進(jìn)”而非“建立”、“工作”而非“制度”，意在強(qiáng)調(diào)中國(guó)的合憲性審查并非空白而是待加強(qiáng)、并非要全新重構(gòu)而應(yīng)在現(xiàn)有制度資源基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化。

在我國(guó)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的合憲性審查權(quán)事實(shí)上一直是由法工委、各專門委員會(huì)及其他輔助機(jī)構(gòu)協(xié)同實(shí)施的，具體為法律委員會(huì)在統(tǒng)一審議法律草案時(shí)進(jìn)行事前合憲性控制，法工委對(duì)法律以下的其他法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件進(jìn)行被動(dòng)合憲性審查與合法性審查?？v覽能公開查詢到的三十余年來(lái)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》和2012年以來(lái)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)法工委的備案審查工作情況報(bào)告，五年來(lái)法工委共主動(dòng)審查研究了60件行政法規(guī)，128年司法解釋，同時(shí)還精選十個(gè)最具代表性的案例向社會(huì)公布，備案審查工作大幅進(jìn)展，常態(tài)化的、可覆蓋審查主要環(huán)節(jié)的備案審查規(guī)則體系基本完備，憲法實(shí)施推進(jìn)明顯。

但是，由于法律委員會(huì)和法工委法規(guī)備案審查室（相當(dāng)于司局級(jí)）在職級(jí)規(guī)格上的弱勢(shì)、動(dòng)力機(jī)制上的缺失、備案審查程序的不公開，以及長(zhǎng)久以來(lái)形成的國(guó)家機(jī)關(guān)之間“不唱對(duì)臺(tái)戲”的非對(duì)擾性共識(shí)，法律委員會(huì)的事前合憲性控制和法工委的備案審查基本上局限于以憲法文本為依據(jù)的字面審查，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)自己制定的法律的合憲性審查亦缺乏操作性。截至目前，全國(guó)人大常委會(huì)尚未主動(dòng)公開撤銷過(guò)任何違憲的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，《立法法》第99條第1款所規(guī)定的有權(quán)提出合憲性審查請(qǐng)求的各國(guó)家機(jī)關(guān)主體亦不曾行使過(guò)該權(quán)利，而第2款所規(guī)定的公民、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體等其他主體雖以平均每年800余件的數(shù)量向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，但也未曾見到關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)是否公開受理、審查或答復(fù)的公開報(bào)道，工作透明度差強(qiáng)人意。

質(zhì)言之，當(dāng)下我國(guó)的法律草案審議制度和規(guī)范性文件備案審查制度體系未能完全覆蓋全部的違憲情形，合憲性審查被倒置在合法性審查中，且常常被有意忽視；其運(yùn)行機(jī)制和程序建設(shè)尚存在一定缺陷，合憲性審查工作的制度化、系統(tǒng)化大打折扣。該情形極大影響我國(guó)憲法實(shí)施的效果和憲法權(quán)威的樹立，有必要依托執(zhí)政黨的強(qiáng)有力政治決斷，強(qiáng)化合憲性審查和憲法監(jiān)督，深化人大機(jī)構(gòu)改革和專門委員會(huì)設(shè)置，設(shè)立專門合憲性審查機(jī)關(guān)協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)集中、高效、統(tǒng)一行使合憲性審查權(quán)。

三、設(shè)立全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的可行性

如上所述，設(shè)立我國(guó)專門合憲性審查機(jī)關(guān)的構(gòu)想由來(lái)已久，隨著全面依法治國(guó)的深入和中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的推進(jìn)，設(shè)立適宜的專門審查機(jī)關(guān)時(shí)機(jī)已然成熟。至于應(yīng)該設(shè)立哪種類型的專門機(jī)關(guān)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣大法律人見仁見智?？傮w來(lái)看無(wú)外乎以下幾種方案：于全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)置一個(gè)單獨(dú)的、與法律委員會(huì)平行的憲法委員會(huì)；于全國(guó)人大常委會(huì)之外設(shè)置一個(gè)單獨(dú)的、與人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)；于全國(guó)人大之外設(shè)置一個(gè)單獨(dú)的、與全國(guó)人大平行的憲法法院或憲法委員會(huì)；于全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)置一個(gè)優(yōu)化整合后的憲法和法律委員會(huì)等等。

誠(chéng)然，設(shè)置專門的合憲性審查機(jī)關(guān)是牽一發(fā)動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)兼顧政治性、法理性的工作。，必須在堅(jiān)持中國(guó)國(guó)情、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)制度不發(fā)生冒進(jìn)型改革的前提下，縝密論證、精細(xì)設(shè)計(jì)，選擇一個(gè)成本最低、可行度最高的方案。與全國(guó)人大平行的憲法委員會(huì)方案顯然是在效仿法國(guó)的憲法委員會(huì)模式，不論是憲法法院還是憲法委員會(huì)，這種二元制方案與我國(guó)政體不相符合，缺少在中國(guó)生根的土壤。與全國(guó)人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)方案在學(xué)術(shù)界一度擁有很高的呼聲，其優(yōu)點(diǎn)在于能確保全國(guó)人大及其常委會(huì)一元制和憲法委員會(huì)的高規(guī)格，但卻難以解決全國(guó)人大常委會(huì)這一現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)關(guān)與新的憲法委員會(huì)之間的職能協(xié)調(diào)問(wèn)題。

黨的十九屆三中全會(huì)從戰(zhàn)略全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度對(duì)我國(guó)憲法監(jiān)督制度的優(yōu)化升級(jí)作出了重要部署—一將全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)，在原有職能基礎(chǔ)上增加合憲性審查等職責(zé)，充分發(fā)揮專門機(jī)關(guān)作用，加強(qiáng)憲法監(jiān)督，推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。總體而言，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的設(shè)立采取的是一種穩(wěn)步推進(jìn)的方案，在堅(jiān)持全國(guó)人大及其常委會(huì)享有最高立法權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)、維護(hù)全國(guó)人大常委會(huì)合憲性審查最終決議權(quán)的前提下，充分整合優(yōu)化法律草案統(tǒng)一審議過(guò)程中的合憲性審查和合法性審查機(jī)制，賦予專門委員會(huì)強(qiáng)有力的審查權(quán)，突出合憲性審查和憲法監(jiān)督職能，能夠很好地協(xié)調(diào)人大常委會(huì)和專門委員會(huì)的關(guān)系。