孟高飛

我國(guó)的地方國(guó)家政權(quán)架構(gòu)由同級(jí)的黨委、政府、人大等組成,其中,黨委居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。地方各級(jí)法院以多種方式深度嵌入這種權(quán)力框架之中,扮演被領(lǐng)導(dǎo)、被監(jiān)督、被控制的角色。全面深化司法體制改革,確保依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán),要求“調(diào)整和改善司法與其他政治權(quán)力的關(guān)系”“確立司法在新型國(guó)家治理體系與結(jié)構(gòu)中的角色與地位”①顧培東:《司法改革中法學(xué)理論應(yīng)有所作為與擔(dān)當(dāng)》,載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年12月25日第003版。,因此,需要改變上述這種地方法院與其他國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系(以下簡(jiǎn)稱“審判外部關(guān)系”)。按照中央的決策和部署,這種審判外部關(guān)系需要在堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下,進(jìn)行法治化變革。

一、三棱錐形的審判外部關(guān)系

在地方國(guó)家治理體系與結(jié)構(gòu)中,地方法院是地方黨委總攬的地方全局之組成部分,是地方黨委協(xié)調(diào)的各方治理力量之一種。具體而言,地方法院與同級(jí)黨委存在實(shí)質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,主要通過(guò)黨委組織部、黨委政法委、法院黨組等途徑進(jìn)行①孟高飛:《論黨對(duì)地方法院組織領(lǐng)導(dǎo)的法治化變革》,載《學(xué)術(shù)交流》2017年第4期。。地方法院與同級(jí)政府存在隱形的制約關(guān)系,主要體現(xiàn)在對(duì)司法預(yù)算的控制等方面。地方法院與同級(jí)人大存在產(chǎn)生與監(jiān)督的關(guān)系,主要體現(xiàn)在對(duì)黨委提出的法院組成人員人選的任免、對(duì)政府提出的司法預(yù)算方案的審查與批準(zhǔn)、對(duì)法院年度工作報(bào)告的審議和法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查等方面。與此同時(shí),地方黨委又在同級(jí)人大、政府內(nèi)設(shè)立黨組作為二者內(nèi)部的“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”,在二者單位“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。②《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》第二條。兩個(gè)黨組的設(shè)立,進(jìn)一步發(fā)揮了黨委對(duì)地方法院的領(lǐng)導(dǎo)作用。概言之,地方黨委對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)途徑主要有兩種:一是直接領(lǐng)導(dǎo),通過(guò)黨委政法委、法院黨組等途徑進(jìn)行;二是間接領(lǐng)導(dǎo),通過(guò)人大、政府等途徑進(jìn)行。

粗略地看,地方法院與外部權(quán)力之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈三棱錐形。該三棱錐形由四個(gè)三角形組成,共有四個(gè)頂點(diǎn)、四個(gè)面。平放固定后,底部的三個(gè)頂點(diǎn)可分別比為人大(A)、政府(B)、法院(C),頂部的頂點(diǎn)可喻為黨委(D)。由ABC三個(gè)點(diǎn)組成底部的三角形,DAB、DBC、DAC的各三個(gè)點(diǎn)分別組成側(cè)面的三個(gè)三角形。在三棱錐形中,黨委(D)居于頂點(diǎn),起到核心、統(tǒng)率作用。在三個(gè)側(cè)面的三角形中,黨委(D)均為頂角,居于領(lǐng)導(dǎo)、中心位置。因此,“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題”③習(xí)近平:《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》(2014年10月20日),載《求是》2014年第21期。。

二、三棱錐形結(jié)構(gòu)的形成根源

比較法學(xué)者達(dá)瑪什卡教授在全面分析不同國(guó)家司法制度后指出,“雖然司法制度與經(jīng)濟(jì)組織方式之間的關(guān)聯(lián)在某些事例中體現(xiàn)得非常明顯,但是,在更多情況下,司法制度與意識(shí)形態(tài)和政治之間的關(guān)聯(lián)顯得更為直接,看起來(lái)也更為合理”①[美]米爾伊安·R.達(dá)瑪什卡:《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔》,鄭戈譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版,第11頁(yè)。。我國(guó)地方法院以多途徑、分層次、全方位的方式,深嵌于以地方黨委為核心的地方政權(quán)格局中。要理解這種審判外部關(guān)系的體制是如何形成,又是如何變遷的,需要回到我國(guó)政法體制和政黨制度是如何演變上來(lái)。我國(guó)的國(guó)家體制龐大復(fù)雜,但在根本上,是一種單向度的二元體制②侯猛:《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》,載《法學(xué)研究》2016年第6期。,此處的“二元”是指黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和國(guó)家政權(quán)體制,“單向度”是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)國(guó)家政權(quán)體制的逐漸嵌入。涉及法院外部關(guān)系的政法制度就是這種單向度的二元體制的構(gòu)成部分,制度的核心就是黨對(duì)政法工作、法院工作的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)此我們可從條塊關(guān)系、央地關(guān)系兩個(gè)層次進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

(一)條塊關(guān)系中的同級(jí)黨委負(fù)責(zé)制

“條條”與“塊塊”是完全中國(guó)式的概念,“條條”是指從中央到地方、業(yè)務(wù)上性質(zhì)相同的工作部門,如最高法院與各級(jí)地方法院之間的關(guān)系,“塊塊”是指同級(jí)的各個(gè)不同部門。稱之為“條條”“塊塊”,“蓋來(lái)自于一個(gè)知識(shí)隱喻:在對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行圖狀表示時(shí),相同工作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)以條型的樹(shù)狀圖表示,而所有的這些機(jī)構(gòu)又均置于一個(gè)地方行政區(qū)劃內(nèi),地方行政區(qū)劃在平面地圖中一塊一塊地標(biāo)繪,拼成一個(gè)更大的區(qū)劃,而每一級(jí)區(qū)劃都由該級(jí)地方黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”③劉忠:《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期。。在國(guó)家政權(quán)體制內(nèi)和黨的組織體制內(nèi),均存在“條”與“塊”的關(guān)系,此乃我國(guó)地方政治治理中的特殊政治形態(tài),最終形成的機(jī)制是“條塊結(jié)合,以塊為主”。塊塊是管理的根本,同級(jí)的各個(gè)機(jī)關(guān)均要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這種同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制并非建政之初形成的,而是在經(jīng)歷了向同級(jí)政府黨組還是向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)、向上級(jí)機(jī)關(guān)黨組還是向同級(jí)地方黨委負(fù)責(zé)的較長(zhǎng)時(shí)期的磨合后形成的。①侯猛:《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》,載《法學(xué)研究》2016年第6期。“這種塊塊優(yōu)先于條條的政策設(shè)計(jì)的一個(gè)支持在于地方黨委和受其領(lǐng)導(dǎo)的法院等機(jī)構(gòu)均在一個(gè)地域,對(duì)于不能為大敘事所通約的本地域的地方性知識(shí)和條條的命令在本地的受制約條件,有更切近的感知,因此,其政策治理比地處江湖之遠(yuǎn)的條條上級(jí)在本地的適用性更強(qiáng)?！雹趧⒅?《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期。這種以塊為主的地方治理政策是經(jīng)歷了革命、建設(shè)、改革等不同歷史時(shí)期的探索,而不斷修正、形成的。

下面以地方司法權(quán)管理歸屬的歷史變遷為例作些說(shuō)明。1949年的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第26條規(guī)定,“最高人民法院為全國(guó)最高審判機(jī)關(guān),并負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)各級(jí)審判機(jī)關(guān)的審判工作”,地方司法權(quán)由中央單重領(lǐng)導(dǎo),而1951年的《人民法院暫行組織條例》第10條明確,“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”,“各級(jí)人民法院(包括最高人民法院分院、分庭)為同級(jí)人民政府的組成部分,受同級(jí)人民政府委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”,地方司法權(quán)接受央地雙重領(lǐng)導(dǎo)。到了1954年,《人民法院組織法》第14條規(guī)定,“地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”,“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院監(jiān)督”,地方司法權(quán)改為地方單重領(lǐng)導(dǎo)(上級(jí)業(yè)務(wù)監(jiān)督)。1979年的《人民法院組織法》第16條基本沿襲了1954年《人民法院組織法》第14條的內(nèi)容,但在實(shí)際操作中,近些年逐漸加重了上級(jí)法院的話語(yǔ)權(quán)重,似有地方與上級(jí)法院雙重“領(lǐng)導(dǎo)”(地方為主)的趨勢(shì)。地方司法權(quán)經(jīng)歷了上述中央單重領(lǐng)導(dǎo)→央地雙重領(lǐng)導(dǎo)→地方單重領(lǐng)導(dǎo)(上級(jí)業(yè)務(wù)監(jiān)督)的變遷,最終形成央地雙重“領(lǐng)導(dǎo)”(地方為主)的司法權(quán)管理體制。這是“條塊結(jié)合,以塊為主”的地方黨委負(fù)責(zé)制在司法領(lǐng)域的映射和表現(xiàn)。這種地方黨委負(fù)責(zé)制的制度通道就是在法院內(nèi)由同級(jí)黨委批準(zhǔn)、設(shè)立黨組,作為法院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),法院黨組必須服從同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)央地關(guān)系中的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制

以上分析,僅解決了地方法院嵌入地方黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中,形成以塊塊管理為主的同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)制,還未解決地方黨委的意志如何集中統(tǒng)一于中共中央,即央地關(guān)系的問(wèn)題。由于在地方實(shí)行黨委一元化領(lǐng)導(dǎo),地方人大、政府等均須服從同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo),故央地關(guān)系的核心不在人大系統(tǒng)和政府系統(tǒng),而在“黨中央與地方黨委的關(guān)系”①?gòu)?qiáng)世功:《中國(guó)憲法中的不成文憲法——理解中國(guó)憲法的新視角》,載《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期。。央地關(guān)系“最終是黨內(nèi)關(guān)系,是中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和省、市、縣/區(qū)委員會(huì)的權(quán)力層級(jí)關(guān)系”②劉忠:《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期。。這種黨內(nèi)關(guān)系,采取的是分級(jí)歸口管理的方式,實(shí)現(xiàn)中央集中、統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。其中的“分級(jí)”,是將地方到中央劃分為多個(gè)級(jí)別,“歸口”是將各個(gè)國(guó)家的政權(quán)機(jī)關(guān)劃分為多個(gè)類別,分別對(duì)口黨的相應(yīng)職能部門,由后者進(jìn)行管理,如公檢法等構(gòu)成的“政法口”由黨委政法委進(jìn)行管理等。

仍以地方法院為例,在干部(“人”)的歸口管理上,其經(jīng)歷了由組織部還是政法工作部管理的爭(zhēng)議;在業(yè)務(wù)(“事”)的歸口管理上,其經(jīng)歷了從政法分黨組到政法小組管理的變化,最終形成組織部管“人”、政法委管“事”的歸口格局,最終歸于同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。③侯猛:《當(dāng)代中國(guó)政法體制的形成及意義》,載《法學(xué)研究》2016年第6期。按照民主集中制原則,下級(jí)要服從上級(jí)、全黨要服從中央,地方黨委對(duì)包括法院工作在內(nèi)的政法工作的歸口管理,要逐級(jí)向上級(jí)黨委報(bào)告,最終服從中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。如此以來(lái),我國(guó)語(yǔ)境下的央地關(guān)系,是通過(guò)黨內(nèi)的條條管理實(shí)現(xiàn)了地方上塊塊管理的任務(wù),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的對(duì)地方政治社會(huì)的整合與治理。從縣、市、省到中央,其劃分為四個(gè)層級(jí),就是四個(gè)上下相連的三棱錐形,該連結(jié)點(diǎn)就是下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央的民主集中制。此乃以同級(jí)黨委為核心的審判外部關(guān)系的制度根源。

三、審判外部關(guān)系的法治化轉(zhuǎn)向

從陜甘寧邊區(qū)時(shí)期算起,以黨委為核心的審判外部關(guān)系的制度設(shè)置,是經(jīng)過(guò)革命——建設(shè)——改革后,對(duì)司法制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)積累和教訓(xùn)汲取,在維護(hù)地方國(guó)家政權(quán)、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展中發(fā)揮了極其重要的作用。但時(shí)至今日,司法領(lǐng)域出現(xiàn)了一些問(wèn)題,“司法不公、司法公信力不高問(wèn)題十分突出”,“司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)”等①習(xí)近平:《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》(2014年10月20日),載《求是》2014年第21期。。因此,十八屆三中全會(huì)以來(lái),中央多次部署深化司法體制改革,確保人民法院依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。改革司法權(quán)力管理體制,繞不開(kāi)包含審判外部關(guān)系的政法體制。根據(jù)中央的部署,在推進(jìn)審判外部關(guān)系改革中必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),這是毋庸置疑的,也是本文相關(guān)論述展開(kāi)的前提和基礎(chǔ)。十八屆四中全會(huì)決定指出,“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”,習(xí)近平亦多次在關(guān)于法治工作的講話中強(qiáng)調(diào),“在堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)這樣的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自覺(jué),任何時(shí)候、任何情況下都不能有絲毫動(dòng)搖。我們既要堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖,又要加強(qiáng)和改善黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo),不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)政法的能力和水平”②習(xí)近平:《在中央政法工作會(huì)議上的講話》(2014年1月7日),載中共中央文獻(xiàn)研究室編:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第20頁(yè)。。那么,如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步改善審判外部關(guān)系,提升黨運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)法院工作的能力和水平?黨的領(lǐng)導(dǎo)的總原則是,“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”③習(xí)近平:《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》(2014年10月23日),載《求是》2015年第1期。。根據(jù)十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)的概括④即“三個(gè)統(tǒng)一”和“四個(gè)善于”,“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,把依法治國(guó)的基本方略同依法執(zhí)政的基本方式統(tǒng)一起來(lái),把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái),把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)的活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái),善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志,善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員,善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。,具體到審判外部關(guān)系領(lǐng)域,進(jìn)一步堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),就是要做到“兩善于一支持”,即善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志,變成成文的法律規(guī)定,作為人民法院行使審判權(quán)的依據(jù)來(lái)源;善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為人民法院的組成人員,確保法院組成人員服從黨的指揮;支持人民法院與其他機(jī)關(guān)依照憲法獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地展開(kāi)工作,確保人民法院依法獨(dú)立公正地行使審判職權(quán)。

堅(jiān)持并改善黨對(duì)審判外部關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮好“兩個(gè)善于”、堅(jiān)持好“一個(gè)支持”,應(yīng)當(dāng)以什么樣的方式或依托什么樣的手段進(jìn)行?這需要放在“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”框架中進(jìn)行思考?！敖ㄔO(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,有利于在全面深化改革的總體框架內(nèi)全面推進(jìn)依法治國(guó)的各項(xiàng)工作,有利于在法治軌道上不斷深化改革?！雹倭?xí)近平:《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》(2014年10月20日),載《求是》2014年第21期。學(xué)界對(duì)“國(guó)家治理”的內(nèi)涵有不同界定,但從根本上說(shuō),國(guó)家治理“就是人民當(dāng)家作主,通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì),執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)、行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)的制度安排和活動(dòng)過(guò)程”②李林:《依法治國(guó)與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化》,載《法學(xué)研究》2014年第5期。。國(guó)家治理包括國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力兩個(gè)方面,前者是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的制度體系,后者是運(yùn)用國(guó)家制度治理社會(huì)各方面事務(wù)的能力,兩者集中體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力。國(guó)家治理的現(xiàn)代化,是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的法治化、民主化、科學(xué)化和信息化,核心是國(guó)家治理的法治化。③胡建淼:《國(guó)家治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在法治化》,載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年7月14日第005版;陳金釗:《國(guó)家治理體系法治化及其意義——兼論法律方法的功能》,載《法律方法》2014年第1期。具體到本文的主題,改善黨對(duì)審判外部關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo),就是要使這種領(lǐng)導(dǎo)體系和領(lǐng)導(dǎo)能力現(xiàn)代化,核心是使之法治化。

四、審判外部關(guān)系轉(zhuǎn)向的落腳點(diǎn)

(一)對(duì)落腳點(diǎn)的選擇

以法治化方式堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),主要是做到“兩個(gè)善于”和“一個(gè)支持”。就前一個(gè)“善于”,黨的主張來(lái)源于黨對(duì)社情民意的歸納與表達(dá),來(lái)源于對(duì)社會(huì)治理需求和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的把握與總結(jié),并且可能已經(jīng)明確成為了黨執(zhí)政的路徑、方針、政策,但黨的主張并不能直接成為國(guó)家意志或國(guó)家法律,不能直接成為人民法院審判權(quán)的行使依據(jù)。建國(guó)后依政策治國(guó)、靠運(yùn)動(dòng)治國(guó),依政策辦案、依文件辦案的歷史教訓(xùn)殷鑒不遠(yuǎn)。改革開(kāi)放后,尤其是黨的十五大以來(lái),黨中央高度重視依法治國(guó),要求落實(shí)依法治國(guó)的基本方略,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,并且要求“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”,特別是提出“依法治國(guó),首先是依憲治國(guó);依法執(zhí)政,關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。因此,我們必須找到將黨的主張和政策變?yōu)閲?guó)家法律的途徑。這一途徑,就是立法的方式,通過(guò)科學(xué)民主的國(guó)家立法程序?qū)Ⅻh的意志國(guó)家化,成為國(guó)家的意志。對(duì)此,十八屆四中全會(huì)提出,要“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的,必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議,依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問(wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告”。以立法的方式表達(dá)黨的主張和意志,實(shí)現(xiàn)對(duì)審判工作的領(lǐng)導(dǎo),必然落腳于人大制度。

就推進(jìn)審判外部關(guān)系法治化變革中的后一個(gè)“善于”,按照黨管干部原則,要使黨組織推薦的干部人選成為審判機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。中國(guó)共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨,又是執(zhí)政黨,不僅抽象地行使國(guó)家權(quán)力,也具體地執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力?！包h具體地行使國(guó)家權(quán)力不是通過(guò)黨組織、黨員干部直接地向國(guó)家、社會(huì)和人民群眾發(fā)號(hào)施令,也不能使黨的決議和各級(jí)黨組織的紅頭文件成為全體人民直接的行動(dòng)依據(jù)。在依憲執(zhí)政和依憲治國(guó)的雙重要求下,黨管干部的原則主要體現(xiàn)在黨通過(guò)行使對(duì)干部的推薦機(jī)制,使黨的重要干部成為不同國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的公務(wù)人員,并通過(guò)黨的組織紀(jì)律監(jiān)督黨員干部的行為?！雹儋R海仁:《論中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治化》,載《河北法學(xué)》2016年第4期。黨推薦的干部要成為人民法院的組成人員,必須通過(guò)法定的程序,依據(jù)現(xiàn)行《憲法》《法官法》等②參見(jiàn)《憲法》第62、63、67、101條,《人民法院組織法》第35、36條,《法官法》第11條等。,該法定程序就是人大及其常委會(huì)的選舉和罷免程序、提請(qǐng)和任命程序。以法治的方式,將黨推薦的人選作為人民法院的組成人員,也將落腳于人大制度。

就推進(jìn)審判外部關(guān)系法治化變革中的“一個(gè)支持”,要求黨委支持審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)。人民法院作為行使審判權(quán)的國(guó)家法定機(jī)構(gòu),履行法定職權(quán)和法定任務(wù),必須以合法性為前提。憲法和法律凝結(jié)著黨和人民的意志,系黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的,黨也應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律,因?yàn)榇藭r(shí)執(zhí)行憲法和法律本身,就是貫徹黨和人民的意志。黨的執(zhí)政方式在司法領(lǐng)域的體現(xiàn),就是人民法院應(yīng)當(dāng)依照法律行使審判權(quán)。同時(shí),黨自身也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)?！拔覀凕h是執(zhí)政黨,能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,能不能正確領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法,對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重大作用?！雹倭?xí)近平:《在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》(2013年2月23日)。黨支持司法,就是支持審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán),“首先是指各級(jí)黨組織不干涉司法機(jī)關(guān)的工作,其次是指防止其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人干涉司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立工作”②賀海仁:《論中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治化》,載《河北法學(xué)》2016年第3期。。支持司法,除了通過(guò)黨委政法委等途徑外,亦可考慮通過(guò)人大及其常委會(huì)的途徑。

從上述三個(gè)層面來(lái)看,審判外部關(guān)系的法治化改造可以落腳于地方人大制度,換言之,可以在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上,借助人大這一法定的民主程序,完成對(duì)審判權(quán)行使的實(shí)質(zhì)與形式合法性的塑造。從根本上講,中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨,是人民意志和利益的代表,實(shí)際掌握著國(guó)家的“政治主權(quán)”,而經(jīng)由人大選舉所生的“法律主權(quán)”亦是人民意志和利益的代表,該兩種“主權(quán)者”的不同表現(xiàn)形式統(tǒng)一于黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。如此,人大通過(guò)法定程序,將黨的政治決定法律化,將黨的政治意志上升為國(guó)家意志。目前,黨的干部擔(dān)任地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人,人大代表及常委會(huì)委員中黨員占絕大多數(shù),黨有條件通過(guò)法定的民主程序貫徹自身的意志。③林鴻潮:《堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和建成法治政府:前提和目標(biāo)約束下的黨政關(guān)系》,載《社會(huì)主義研究》2015年第1期。并且,相關(guān)的重要事項(xiàng)向人大的推薦權(quán)掌握在地方黨委手中。如此設(shè)置,是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下,對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的規(guī)范化與現(xiàn)代化。那么,地方法院與地方的關(guān)系就可劃分為與同級(jí)人大的直接關(guān)系和經(jīng)由同級(jí)人大的間接關(guān)系。直接關(guān)系以人大對(duì)法院組成人員人選的任免、對(duì)司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審批、對(duì)法院工作報(bào)告等的審議為途徑,間接關(guān)系經(jīng)由人大實(shí)現(xiàn),將地方黨委對(duì)法院“人”的管理和地方政府對(duì)法院“財(cái)”的控制等通過(guò)人大這一民主程序進(jìn)行。

(二)所選落腳點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)

以法治化方式,調(diào)整地方法院與外部各主要權(quán)力之間的關(guān)系,落腳于人民代表大會(huì)制度,具有如下優(yōu)勢(shì)。

其一,符合現(xiàn)行憲法對(duì)地方人大制度的設(shè)置。雖然會(huì)對(duì)現(xiàn)有人大制度作些許調(diào)整,但仍將停留在現(xiàn)行憲法搭建的整體框架之內(nèi),不改變司法權(quán)力來(lái)源于地方民意代表機(jī)構(gòu)的歸屬,免去大幅度修憲帶來(lái)的制度沖突與秩序動(dòng)蕩。該思路認(rèn)為,現(xiàn)有人大制度設(shè)置蘊(yùn)含了人民主權(quán)和賦予地方一定自治權(quán)限的制憲理念,符合國(guó)土極其遼闊、地域地理文化差異顯著、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極度不平衡的當(dāng)前實(shí)際。該分析隱含了一個(gè)前提認(rèn)識(shí),即以人大制度為代表的政治法律上層建筑基本符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,與生產(chǎn)力發(fā)展、發(fā)達(dá)的狀況基本適應(yīng),仍然具有極大的生命力和極強(qiáng)的適應(yīng)性。經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)?shù)乃?民眾的權(quán)利觀念、民主意識(shí)、自主精神得到了極大的啟蒙、發(fā)展和覺(jué)醒,包括政治權(quán)利在內(nèi)的各類權(quán)利訴求必將快速增長(zhǎng)。介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的公共領(lǐng)域正悄然興起,成為多元社會(huì)參與國(guó)家生活的重要空間。①馬長(zhǎng)山:《當(dāng)下中國(guó)的公共領(lǐng)域重建與治理法治化變革》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第3期。而根據(jù)十八屆三中全會(huì)以來(lái)的決策部署,目前正在進(jìn)行著以“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”為核心的深度市場(chǎng)化改革,著眼于政經(jīng)關(guān)系的調(diào)整。②袁超:《司法中央化與經(jīng)濟(jì)性分權(quán)——規(guī)制地方政府間“共謀”關(guān)系的制度改革邏輯》,載《探索與爭(zhēng)鳴》2014年第4期。另外,中央政府向地方政府進(jìn)行行政性分權(quán),大量的行政管理權(quán)力逐漸下放至地方政府甚至基層政府。近四十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革實(shí)踐也已證明,賦權(quán)地方進(jìn)行探索、充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性,是進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的一條成功經(jīng)驗(yàn)。在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防止權(quán)力濫用的政治性改革領(lǐng)域,同樣需要調(diào)動(dòng)地方的積極性。激活地方人大的權(quán)利保障、權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng),讓人大成為地方權(quán)力的中心、成為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的舞臺(tái),將成為不久將來(lái)的改革選項(xiàng)。③季衛(wèi)東:《通往法治的道路:社會(huì)的多元化與權(quán)威體系》,法律出版社2014年版,第91～109頁(yè)。對(duì)審判外部關(guān)系的改革,應(yīng)當(dāng)以有利于加強(qiáng)而不是削弱、建設(shè)而不是損害人民代表大會(huì)制度為基本政治方向。④劉松山:《地方法院、檢察院人事權(quán)統(tǒng)一管理的兩個(gè)重大問(wèn)題》,載《法治研究》2014年第8期。

其二,契合黨的領(lǐng)導(dǎo)的完善趨向。十八屆四中全會(huì)決定指出,“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的,社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”。那么,如何依靠社會(huì)主義法治建設(shè)來(lái)堅(jiān)持和改善黨對(duì)依法治國(guó)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)?就是要求黨要依據(jù)憲法法律來(lái)治國(guó)理政,以憲法法律來(lái)規(guī)范黨委與人大、政府、法院等之間的關(guān)系。共產(chǎn)黨通過(guò)各級(jí)黨委行使對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),同時(shí),作為代表人民的代議機(jī)關(guān),人大又是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)而掌控著其他國(guó)家機(jī)關(guān)。因此,理順二者關(guān)系,是理順黨和人民及整個(gè)國(guó)家關(guān)系的基礎(chǔ)。根據(jù)黨的政治體制改革的經(jīng)典文獻(xiàn),理順二者關(guān)系的方向,就是要“把人大及其常委會(huì)建設(shè)成有權(quán)威的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”①蔣勁松:《論黨委與人大關(guān)系之理順》,載《法學(xué)》2013年第8期。。理順二者關(guān)系的方式就是法律化,“以法律規(guī)制黨委對(duì)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而黨委及其領(lǐng)導(dǎo)人要與人大方面一樣,嚴(yán)格遵守這些法律”②蔣勁松:《論黨委與人大關(guān)系之理順》,載《法學(xué)》2013年第8期。。黨不再直接向國(guó)家、社會(huì)和人民群眾發(fā)號(hào)施令,而是以間接的方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),并且使這種領(lǐng)導(dǎo)制度化、法律化。如此,從積極方面講,讓司法權(quán)獨(dú)立行使,能夠增大社會(huì)的信任,提升司法的權(quán)威性和公正性,維護(hù)基本的社會(huì)秩序和政治秩序;從消極方面講,能夠“在一定程度上切割社會(huì)矛盾與主導(dǎo)政治力量之間的聯(lián)系,避免社會(huì)矛盾中所潛含或蓄積的沖突和對(duì)抗直接指向主導(dǎo)政治力量,進(jìn)而形成對(duì)政權(quán)或執(zhí)政者的不滿和抱怨”③顧培東:《當(dāng)代中國(guó)司法生態(tài)及其改善》,載《法學(xué)研究》2016年第2期。。這不僅不會(huì)損害黨的領(lǐng)導(dǎo),還將利于黨的領(lǐng)導(dǎo)的鞏固與提升。這是未來(lái)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的方向,上述調(diào)整地方法院與外部各項(xiàng)權(quán)力之間關(guān)系的法治化思路契合這種黨的領(lǐng)導(dǎo)的完善趨向。

其三,避免司法權(quán)地方化改革“去除論”與“改良論”的弊端?！叭コ摗闭J(rèn)為,司法權(quán)系中央事權(quán),當(dāng)前司法領(lǐng)域存在地方保護(hù)的根源在于司法的地方化,故應(yīng)去除地方化,切斷地方法院與地方的聯(lián)系。筆者在另一篇文章中對(duì)“去除論”的立論偏差及危害后果作過(guò)剖析,此處不作贅述。④孟高飛:《司法權(quán)中央化改革的誤區(qū)及修正》,載《山東青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期?！案牧颊摗闭J(rèn)為,現(xiàn)有司法權(quán)地方化的設(shè)置有著法律和法理上的依據(jù),進(jìn)行適當(dāng)改良即可。就法律依據(jù)而言,《憲法》第2條、第3條、第101條、第104條、第123條、124條、第127條、第128條等系地方化的憲法依據(jù),該依據(jù)為《人民法院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等所細(xì)化。就法理依據(jù)而言,地方性是作為國(guó)家主權(quán)一部分的司法權(quán)在地理空間上的表達(dá),司法權(quán)地方化是法院地方性的實(shí)踐表達(dá),是法院地方性制度的功能運(yùn)用。⑤李小萍:《論法院的地方性》,載《法學(xué)評(píng)論》2013年第3期。司法權(quán)地方化與司法地方保護(hù)不存在必然關(guān)聯(lián),地方國(guó)家權(quán)力橫向制約的制度安排虛化,才是地方政府介入司法的深層次原因。以“司法垂直化”來(lái)抵御“司法地方化”的想法,未能理解“主權(quán)者的自我約束”的理念。①王怡:《憲政主義:觀念與制度的轉(zhuǎn)捩》,山東人民出版社2006年版,第340～341頁(yè)。改良論推出了一些改革措施,比如在案件管轄上,嘗試行政案件和重大商事案件的提級(jí)管轄、集中管轄、異地管轄等;在行政訴訟上,要求健全行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)訴、支持對(duì)行政案件的受理、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度;在公檢法關(guān)系上,要求優(yōu)化偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的配合與制約機(jī)制,推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革;在干預(yù)防范上,出臺(tái)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等制度;在司法責(zé)任上,要求建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制等。但是,改良論提供的上述舉措等,多是細(xì)枝末節(jié)式的修修補(bǔ)補(bǔ),是在技術(shù)層面的適度微調(diào)。并且,比如,行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴等創(chuàng)新舉措更多停留在宣傳層面,更多只是象征意義,對(duì)地方行政的約束、制衡作用較弱。而審判外部關(guān)系以法治化方式轉(zhuǎn)向以人大制度為落腳點(diǎn)之后,保留司法權(quán)地方化的制度設(shè)置,將免去“去除論”面臨的各種障礙和可能帶來(lái)的意外后果;將逐漸激活人大制度的監(jiān)督功能,約束并規(guī)范地方主要權(quán)力對(duì)審判權(quán)的干預(yù)和制衡,從而避免“改良論”的過(guò)于軟弱和無(wú)力。