郭昌盛

一、問題的提出

自20世紀(jì)90年代以來,司法經(jīng)費不足尤其是法院經(jīng)費不足一直備受關(guān)注。為了解決司法經(jīng)費不足的問題,法學(xué)界尤其是研究司法制度的學(xué)者們不斷地提出解決司法經(jīng)費不足問題的方案,歷次司法改革也一直關(guān)注該問題的解決。然而,司法經(jīng)費不足的問題至今也未能得到有效的解決。十八屆三中全會決定“改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,保證國家法律統(tǒng)一正確實施”(以下簡稱“省級統(tǒng)管”),由此,關(guān)于司法預(yù)算獨立的探索重新進(jìn)入法學(xué)研究者的視野。與此前不同的是,關(guān)于司法預(yù)算獨立的建議不僅來自法理學(xué)界、憲法學(xué)界、各級法院,還有來自財稅法學(xué)界的聲音。但是,無論是研究司法制度的法理學(xué)、憲法學(xué)學(xué)者或各級法院法官,還是研究預(yù)算法的財稅法學(xué)者,都認(rèn)為司法預(yù)算獨立是十八大以來司法改革的重要方向。由此產(chǎn)生的問題就是:司法預(yù)算是什么?包括哪些內(nèi)容?司法預(yù)算所要追求的獨立應(yīng)該處于什么水平或者達(dá)到什么程度?司法預(yù)算獨立要解決什么問題?司法預(yù)算獨立所要解決的問題和司法預(yù)算的實際功能是否匹配?所謂的司法預(yù)算在現(xiàn)行法律制度框架下是如何進(jìn)行的?只有將這一系列問題解釋清楚,才能真正解決司法預(yù)算獨立的合理性與合法性問題。

二、司法預(yù)算本身定位含糊不清

要推行司法預(yù)算的獨立,首先要解決司法預(yù)算是什么的問題。司法預(yù)算、司法經(jīng)費、政法經(jīng)費之間是什么關(guān)系?司法預(yù)算是否僅僅是指法院的預(yù)算,包不包括公安機(jī)關(guān)、檢察院的預(yù)算?司法預(yù)算是否僅僅是司法和預(yù)算的簡單相加?為此,我們有必要從司法預(yù)算本身的定位來明確其內(nèi)涵和外延,解決司法預(yù)算定位中存在的邏輯混亂問題。

(一)司法預(yù)算從何而來

縱觀我國《預(yù)算法》,其中沒有一處提到過“司法預(yù)算”,即使是“政府預(yù)算”,也僅僅只有兩處提到。同樣,司法預(yù)算至今沒有在我國法律、法規(guī)甚至規(guī)范性文件中找到出處。因此,“司法預(yù)算”的說法至今僅僅體現(xiàn)在研究者的相關(guān)學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)中。與之相關(guān)的一個概念是“公安司法經(jīng)費”,這一說法早在20世紀(jì)50年代就已經(jīng)出現(xiàn)①胡宗謙:《經(jīng)費撥款中的幾個問題》,載《財政》1958年第2期。,這一概念與后來官方文件中提到的政法經(jīng)費是一致的。20世紀(jì)90年代末,“司法預(yù)算獨立”的說法開始出現(xiàn)①蔣惠嶺:《司法權(quán)力地方化之利弊與改革》,載《人民司法》1998年第2期;蔡彥敏:《獨立審判探源及其現(xiàn)實分析——尋求實現(xiàn)立法與現(xiàn)實的契合》,載《法學(xué)評論》1999年第2期;馬俊駒、聶德宗:《當(dāng)前我國司法制度存在的問題與改進(jìn)對策》,載《法學(xué)評論》1998年第6期。,遺憾的是,當(dāng)時司法預(yù)算獨立的提出者并沒有就什么是司法預(yù)算給出明確的定義。但是,從當(dāng)時學(xué)者們提出司法預(yù)算獨立的語境來看,司法預(yù)算僅僅是指法院的經(jīng)費,其獨立的目的是解決司法權(quán)力地方化帶來的種種弊端②唐烈英、汪衛(wèi)琴:《影響司法獨立的相關(guān)因素》,載《西南民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2001年第4期;賀衛(wèi)方、蕭瀚:《中國司法傳統(tǒng)與今日司法改革》,載《中西法律傳統(tǒng)》2001年第1期;劉會生:《人民法院管理體制改革的幾點思考》,載《法學(xué)研究》2002年第3期。。

然而,這一從產(chǎn)生時起就模糊不清的概念卻被越來越多的研究者使用,以致于研究司法制度的學(xué)者幾乎將司法經(jīng)費等同于司法預(yù)算。有學(xué)者在論證司法預(yù)算獨立的合理性和必要性時,對司法預(yù)算進(jìn)行了語義分析,認(rèn)為司法預(yù)算是指司法機(jī)關(guān)在預(yù)算年度內(nèi)的財政收支計劃③朱大旗、李帥:《法治視野下的司法預(yù)算模式建構(gòu)》,載《中國社會科學(xué)》2016年第10期。。但是,這一定義仍然未能揭示司法預(yù)算的實質(zhì)內(nèi)涵,僅僅是將司法機(jī)關(guān)和預(yù)算的一般定義進(jìn)行簡單相加而得出司法預(yù)算的定義。由于學(xué)界對司法的含義存在廣義說和狹義說之分④廣義說參見范愉主編:《司法制度概論》,中國人民大學(xué)出版社2004年版,第2頁;狹義說參見武建敏:《司法理論與司法模式》,華夏出版社2006年版,第1頁。,相應(yīng)地,司法機(jī)關(guān)、司法預(yù)算也就不可避免地存在廣義和狹義的區(qū)別。有趣的是,幾乎所有研究司法預(yù)算的學(xué)者都將其定義為法院在預(yù)算年度內(nèi)的財政資金收支計劃⑤顧培東:《中國司法改革的宏觀思考》,載《法學(xué)研究》2000年第3期;張洪松:《司法預(yù)算中的府院關(guān)系:模式評估與路徑選擇》,載《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第1期;周偉、田開友:《司法預(yù)算獨立的實質(zhì)、困境及出路》,載《經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展》2016年第2期;王春芳:《建立司法獨立預(yù)算制度的構(gòu)想》,載《財稅與會計》2000年第8期。。

盡管學(xué)者們試圖去解釋司法預(yù)算的實質(zhì)內(nèi)涵,但卻陷入了司法預(yù)算與司法經(jīng)費糾纏不清的困境。另外,在官方的文件里出現(xiàn)頻次較多的還有“政法經(jīng)費”⑥中共中央政治局《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》(中發(fā)[2008]19號);中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費保障工作的意見》(廳字 [2009]32號);財政部《政法經(jīng)費分類保障辦法(試行)》等。。根據(jù)官方的表述,政法經(jīng)費不僅包括了“法院的經(jīng)費及其法官工資”,還包括“檢察院的經(jīng)費及其檢察官工資”,以及在一定程度上包括了司法局、公安機(jī)關(guān)的部分經(jīng)費。根據(jù)使用方向,官方將政法經(jīng)費劃分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費四大類。十八屆三中全會決定提出的“省級統(tǒng)管”也并沒有僅僅局限于“統(tǒng)管省級以下法院”,而是包含了“統(tǒng)管省級以下檢察院”。但是,學(xué)者們的研究仍然僅僅局限于法院經(jīng)費,并將法院經(jīng)費等同于司法經(jīng)費,將司法經(jīng)費等同于司法預(yù)算。

(二)司法預(yù)算的預(yù)算法地位

在將司法預(yù)算界定為法院在預(yù)算年度內(nèi)的財政收支計劃后,學(xué)者們試圖在預(yù)算法中確立司法預(yù)算的地位。其主要的努力是將財稅法研究中提出的公共預(yù)算①蔡定劍:《公共預(yù)算應(yīng)推進(jìn)透明化、法制化、民主化改革》,載《法學(xué)》2007年第5期;熊偉:《認(rèn)真對待權(quán)力:公共預(yù)算的法律要義》,載《政法論壇》2011年第5期。概念植入預(yù)算法,并將政府預(yù)算與司法預(yù)算并列②李帥:《司法改革中“央—省”二階獨立司法預(yù)算的構(gòu)建》,載《云南社會科學(xué)》2015年第5期;李帥:《財政法治視角下的司法預(yù)算獨立性改革》,載《法律科學(xué)》2017年第1期。。目前,法院的司法預(yù)算內(nèi)嵌于政府預(yù)算之中,我國預(yù)算法缺乏公共預(yù)算的概念,預(yù)算領(lǐng)域之最高位階的概念并非是行政預(yù)算,而應(yīng)為“公共預(yù)算”,所謂的行政預(yù)算、司法預(yù)算不過是公共預(yù)算的下位概念③朱大旗、李帥:《法治視野下的司法預(yù)算模式建構(gòu)》,載《中國社會科學(xué)》2016年第10期。。筆者認(rèn)為,公共預(yù)算的提法有一定的合理性,但這并不表明我國預(yù)算法沒有體現(xiàn)公共預(yù)算的涵義。我國的復(fù)式預(yù)算體系包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算,而我國預(yù)算法主要是以一般公共預(yù)算為基礎(chǔ)構(gòu)造的④葉姍:《一般公共預(yù)算收入預(yù)期之實現(xiàn)》,載《稅務(wù)研究》2015年第1期。。其中,一般公共預(yù)算的說法實際上印證了其他三種預(yù)算屬于特殊公共預(yù)算,只是沒有將司法預(yù)算單獨列出并統(tǒng)一歸屬于一般公共預(yù)算。

另外,國內(nèi)外學(xué)者在定義預(yù)算時并沒有專門區(qū)分政府預(yù)算與司法預(yù)算。例如,我國臺灣地區(qū)學(xué)者蔡茂寅將預(yù)算定義為“政府一年期內(nèi)財政計劃之系統(tǒng)性的計數(shù)表示”⑤蔡茂寅:《預(yù)算法之原理》,元照出版公司2008年版,第5頁。;美國學(xué)者愛倫·魯賓認(rèn)為,預(yù)算的實質(zhì)在于配置稀缺資源,而公共預(yù)算則是通過列出政府開支來描述政府行為,將政府即將實行的任務(wù)與達(dá)成這些任務(wù)所必需的資源聯(lián)系起來從而確保平衡①[美]愛倫·魯賓:《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,葉娟麗、馬駿譯,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第1～3頁。。無論法院的經(jīng)費如何命名,司法經(jīng)費也好,司法預(yù)算也罷,在我國現(xiàn)行的預(yù)算法律制度中都屬于諸多部門預(yù)算的一種。實際上,預(yù)算包括了收入、管理、支出三個環(huán)節(jié),而司法預(yù)算的說法往往只關(guān)注收入環(huán)節(jié),對管理和支出環(huán)節(jié)關(guān)注不夠。

(三)司法預(yù)算概念的邏輯混亂

按照立法、司法、行政分類的標(biāo)準(zhǔn),司法預(yù)算應(yīng)該是和立法預(yù)算、行政預(yù)算相對的概念。然而,在主張司法預(yù)算獨立的論述中,卻始終沒有提及立法預(yù)算,而是將司法預(yù)算與行政預(yù)算相并列。按照上述關(guān)于司法預(yù)算的定義模式,司法預(yù)算是法院的財政收支計劃,那么,全國人民代表大會以及各級地方人民代表大會的預(yù)算是否應(yīng)該界定為立法預(yù)算?目前正在推行的監(jiān)察委員會試點中設(shè)立的監(jiān)察委的經(jīng)費或者財政收支計劃是否應(yīng)該界定為監(jiān)察預(yù)算?如果日后的審計機(jī)關(guān)也脫離行政范圍而成為人大產(chǎn)生并實行全國垂直管理的國家機(jī)關(guān),是否應(yīng)該單獨稱為審計預(yù)算?

僅僅以法院經(jīng)費的獨特性或者重要性而提出司法預(yù)算的概念,實際上難以自圓其說,因為立法機(jī)關(guān)更具獨特性且更為重要。我國當(dāng)前的預(yù)算體系中還存在各種特殊的團(tuán)體,比如黨的機(jī)關(guān)、民主黨派的機(jī)關(guān)以及宗教團(tuán)體等,這些團(tuán)體的預(yù)算都已經(jīng)納入我國的全口徑預(yù)算體系,并且以我國預(yù)算法中“各部門、各單位”的形式存在著。毫無疑問,法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)等都屬于“各部門、各單位”,單以司法預(yù)算指代法院的財政收支計劃或者經(jīng)費既沒有必要也沒有意義。司法預(yù)算本身的內(nèi)涵不清、邏輯混亂實際上也影響了學(xué)者們論證司法預(yù)算獨立的合理性與合法性。

因此,可以說,司法預(yù)算的說法并不是一個十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?也沒有一個明確的官方定義,更多的是來自學(xué)者的研究。而且,學(xué)者對司法預(yù)算的研究實際上偏離了官方的期待,僅僅將司法預(yù)算限定在法院經(jīng)費的范圍內(nèi),將檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費排除在外?，F(xiàn)實情況是,不僅僅是法院的經(jīng)費得不到保障,檢察院的經(jīng)費存在嚴(yán)重不足②陳文興:《我國司法經(jīng)費保障體制的弊端與完善》,載《人民檢察》2007年第13期。,甚至作為偵查機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)同樣也存在經(jīng)費不足的問題。官方明確要保障的是政法經(jīng)費,而不僅僅是法院的經(jīng)費。學(xué)界的研究嚴(yán)重忽略了現(xiàn)實中檢察院、公安機(jī)關(guān)經(jīng)費不足的問題,僅僅關(guān)注法院經(jīng)費。當(dāng)然,為了行文的需要,筆者暫且使用司法預(yù)算的概念來指代法院的經(jīng)費,并將司法預(yù)算與司法經(jīng)費視為同一事物。

三、司法預(yù)算獨立劍指何方

如前所述,無論是法理學(xué)界還是財稅法學(xué)者都主張司法預(yù)算獨立,而支持司法預(yù)算獨立的觀點無非是防止司法行政化、地方化,以及解決法院經(jīng)費不足的問題。問題就在于司法預(yù)算不獨立與司法行政化、地方化之間的因果關(guān)系是如何建立的?司法預(yù)算獨立就一定能解決法院經(jīng)費不足的問題嗎?司法預(yù)算獨立以及司法經(jīng)費充足就一定能保證司法審判的效率及公正嗎?這些問題仍然有待進(jìn)一步說明。

(一)司法經(jīng)費不足的原因何在

主張司法預(yù)算獨立的觀點認(rèn)為,預(yù)算法及其實施條例規(guī)定,地方國家機(jī)關(guān)經(jīng)費由同級財政保障,法院經(jīng)費保障同樣受其規(guī)范,政府財政部門在測算法院的公用費用標(biāo)準(zhǔn)的時候沒有考慮到法院的特殊性①盧旭光:《淺議法院經(jīng)費保障改革》,載《人民司法》2009年第23期;高亞樓、蔣春柱:《建立法院經(jīng)費保障長效機(jī)制的研究》,載《預(yù)算管理與會計》2008年第10期。,導(dǎo)致法院經(jīng)費嚴(yán)重不足。地方各級司法機(jī)關(guān)的財政開支,包括工資福利、業(yè)務(wù)經(jīng)費、建設(shè)資金等,悉聽地方政府支配,導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與本級本地區(qū)政府形成利益共同體,同時,由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡,也導(dǎo)致司法系統(tǒng)內(nèi)的苦樂不均,貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)費短缺嚴(yán)重,已經(jīng)影響司法的有效運轉(zhuǎn)②閆海:《論司法預(yù)算制度的學(xué)理構(gòu)造》,載《當(dāng)代法學(xué)》2006年第3期。。法院得到的財政撥款也存在地域差別,導(dǎo)致有的法院經(jīng)費充足,而有的法院經(jīng)費嚴(yán)重不足。有學(xué)者對我國基層尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院建國60年以來的財政狀況進(jìn)行了實證研究,認(rèn)為中國基層法院的財政收入在經(jīng)費來源上呈現(xiàn)以同級財政負(fù)擔(dān)為主的地方性色彩,在財政保障水平上,曾長期呈現(xiàn)一種?；尽⒈＿\轉(zhuǎn)的吃飯型狀態(tài)③左衛(wèi)民:《中國基層法院財政制度實證研究》,載《中國法學(xué)》2015年第1期。。

問題就在于基層法院經(jīng)費嚴(yán)重不足的原因是否僅僅是因為地方政府財政部門編制預(yù)算時對法院經(jīng)費的擠占?實際上這一點有很大的疑問。由于我國實行一級政府、一級預(yù)算,分稅制又確立了“省管市、市管縣”的財政體制,使得省級預(yù)算單位實際上充當(dāng)了縣級基本財力保障政策的執(zhí)行者。省級預(yù)算單位如何執(zhí)行中央制定的縣級基本財力保障政策,則直接決定政策執(zhí)行的效果①葉姍:《法律規(guī)制稅收競爭何以可能——基于我國省級預(yù)算單位的四重法律角色》,載《比較法研究》2015年第1期。,過長的縱向預(yù)算鏈條實際上導(dǎo)致了我國基層普遍存在財政困難的問題。在基層財政普遍困難的情況下,即使財政部門按照法院的實際情況編制預(yù)算,法院的經(jīng)費仍然會存在嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。可以說,地方法院經(jīng)費不足最根本的原因是地方財政的整體不足。即使實現(xiàn)了省級統(tǒng)管,法院的經(jīng)費也并不一定就如學(xué)者們所愿景的那樣——地方法院經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌和中央轉(zhuǎn)移支付全額保障②王亞新:《“省級統(tǒng)管”改革與法院經(jīng)費保障》,載《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。,因為省級統(tǒng)管并不能解決預(yù)算執(zhí)行中的拖延、多環(huán)節(jié)問題,也無法解決我國整體預(yù)算中司法經(jīng)費比重偏低的問題③章安邦:《司法權(quán)地方化問題的形成與治理》,載《學(xué)術(shù)界》2015第9期。。

還需要注意的是,法院的財政開支大體包括兩個部分:一是建設(shè)辦公樓以及購置交通工具等“硬件”方面的投入;二是支付辦案經(jīng)費、人員工資等“軟件”方面的投入④甕怡潔:《論我國司法預(yù)算制度的改革與完善》,載《時代法學(xué)》2005年第3期。。我國有很多法院在經(jīng)費使用上存在嚴(yán)重的兩張皮現(xiàn)象:一方面,法院的辦公樓建設(shè)得十分奢華;另一方面,法院的經(jīng)費卻存在很大的缺口。這種現(xiàn)象實際上反映出的不是法院經(jīng)費不足的問題,而是法院經(jīng)費使用不當(dāng)、分配失衡的問題。目前,法院經(jīng)費不足的問題很大程度上表現(xiàn)為法官工資低、待遇差;而法官工資低、待遇差并不是因為地方政府控制了法院的錢袋子,而是現(xiàn)行體制下將法院司法人員納入公務(wù)員體系一體對待的結(jié)果。在薪酬的發(fā)放上,司法職業(yè)保障水平與司法職業(yè)人員基本的生活或者是相應(yīng)生活所需的各種福利保障費用不匹配⑤李璐君:《司法職業(yè)保障改革在路上——司法職業(yè)保障研討會述評》,載《法制與社會發(fā)展》2017年第1期。。如果地方政府違反規(guī)定擅自提高法院法官的待遇,利用各種變通辦法給法官發(fā)放補(bǔ)貼,地方政府的做法也難逃合法性的檢驗。期望通過省級統(tǒng)管或者司法預(yù)算獨立來提高法官的待遇,實際上是“病急亂投醫(yī)”的做法。將法官從一般公務(wù)員系列里獨立出來并給予相對高的報酬仍應(yīng)作為司法改革的一個努力方向①王亞新:《司法成本與司法效率——中國法院的財政保障與法官激勵》,載《法學(xué)家》2010年第4期。。另外,即使是在檢察院,也存在因為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)龐雜等導(dǎo)致資源分配不合理,進(jìn)而造成資源浪費的現(xiàn)象②楊克勤:《法治供給側(cè)改革下的檢察改革》,載《法制與社會發(fā)展》2017年第4期。。這也在一定程度上說明,司法經(jīng)費方面有很大一部分是分配的問題,而不是充足與否的問題。

(二)法院經(jīng)費充足不等于審判效率與公正

如同任何經(jīng)濟(jì)理論一樣,司法預(yù)算獨立的實現(xiàn)實際上蘊含了一個重要的預(yù)設(shè)前提:法院有力的物質(zhì)保障將能夠促進(jìn)審判的公正和效率、提高法院的工作業(yè)績③王俊、周潤寧:《“法院財政獨立”從何入手:基于實證檢驗的政策建議》,載《財貿(mào)研究》2004年第5期。。試圖推動司法預(yù)算獨立的學(xué)者也普遍認(rèn)為,司法預(yù)算獨立會改變當(dāng)下司法可能受地方掣肘的現(xiàn)狀,進(jìn)一步保障審判獨立與公正④左衛(wèi)民:《省統(tǒng)管法院人財物:剖析與前瞻》,載《法學(xué)評論》2016年第3期;左衛(wèi)民:《省級統(tǒng)管地方法院法官任用改革審思——基于實證考察的分析》,載《法學(xué)研究》2015年第4期。。司法預(yù)算獨立能促進(jìn)審判獨立、公正似乎成了顛撲不破的真理。然而,學(xué)者在論證司法預(yù)算獨立與司法公正的時候,都僅僅局限于邏輯的推演和發(fā)散性的想象,而不是憑借充足的實證研究進(jìn)行論證的。其論證邏輯大致如下:由于地方政府控制法院經(jīng)費,地方政府撥付給法院的經(jīng)費不足,法院就無法開展審判工作,審判效率會大大降低;地方政府會通過經(jīng)費的撥付來影響法院的審判結(jié)果,導(dǎo)致司法不公正的結(jié)果⑤朱大旗、危浪平:《司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基石》,載《法學(xué)》2012年第1期。。也就是說,司法預(yù)算獨立與司法公正之間的因果關(guān)系是由學(xué)者們想象和推理出來的,不一定符合實際情況。因此,只有證成了司法預(yù)算獨立與司法公正之間的因果關(guān)系,司法預(yù)算獨立才有其必要。

有學(xué)者通過建立模型和數(shù)據(jù)評估的方法對司法經(jīng)費與審判效率、公正的關(guān)系進(jìn)行了論證。通過論證得知,法院司法經(jīng)費的多寡和法院審理案件數(shù)量的正相關(guān)性并不明顯,很難判斷法院財政獨立后所帶來的經(jīng)費擴(kuò)張能否自然導(dǎo)致司法的公正和效率⑥王俊、周潤寧:《“法院財政獨立”從何入手:基于實證檢驗的政策建議》,載《財貿(mào)研究》2004年第5期。。實際上,影響法院審判效率以及司法公正的原因有很多(比如,部分法官素質(zhì)低下、監(jiān)督機(jī)制不健全等①李雙利:《影響司法公正的主要因素及對策》,載《學(xué)習(xí)與實踐》1999年第9期。),而經(jīng)費的不足實際上并不是重要的至少不是最重要的原因。而且,即使是實現(xiàn)了司法預(yù)算獨立甚至司法獨立的國家的法治實踐也證明,獨立并不必然導(dǎo)致正義②支振鋒:《司法獨立的制度實踐:經(jīng)驗考察與理論再思》,載《法制與社會發(fā)展》2013年第5期。。

另外,學(xué)者在論證司法經(jīng)費與司法公正的關(guān)系時,實際上已經(jīng)自相矛盾了。有學(xué)者對我國近年媒體披露的20起有代表性的刑事冤案成因進(jìn)行了分析,認(rèn)為導(dǎo)致刑事誤判的直接原因中有三項(過分依賴犯罪嫌疑人、被告人口供,刑訊逼供問題非常嚴(yán)重;主觀臆斷,忽視科技手段的運用;有罪推定傾向非常嚴(yán)重,證據(jù)顯然不足、相互矛盾仍認(rèn)定犯罪嫌疑人、被告人有罪)與司法經(jīng)費不足有著緊密的關(guān)系③陳永生:《我國刑事誤判問題透視——以20起震驚全國的刑事冤案為樣本的分析》,載《中國法學(xué)》2007年第3期。。也有學(xué)者將冤案的成因歸咎為辦案機(jī)關(guān)因為辦案經(jīng)費不足而將部分涉案資金提留作為辦案經(jīng)費④田文昌:《冤假錯案的五大成因》,載《中外法學(xué)》2015年第3期。。從該論證過程來看,刑事案件中司法經(jīng)費的不足并非主張司法預(yù)算獨立的法院經(jīng)費不足,而是偵查機(jī)關(guān)經(jīng)費不足,以偵查機(jī)關(guān)經(jīng)費不足導(dǎo)致的司法不公來論證法院經(jīng)費不足與司法公正之間的關(guān)系存在邏輯上不能自洽的問題⑤陳永生:《我國刑事誤判問題透視——以20起震驚全國的刑事冤案為樣本的分析》,載《中國法學(xué)》2007年第3期。。而且,僅僅以20起冤假錯案展開研究,也有可能因為樣本數(shù)量嚴(yán)重不足而導(dǎo)致得出的結(jié)論無法令人信服。

支持司法經(jīng)費不足導(dǎo)致司法不公的另外一個理由就是美國學(xué)者對死刑案件誤判率的研究⑥陳永生:《死刑與誤判——以美國68%的死刑誤判率為出發(fā)點》,載《政法論壇》2007年第1期。。該研究對美國1973年至1995年判處的5826件死刑案件進(jìn)行了仔細(xì)研究,研究發(fā)現(xiàn),死刑誤判率與司法經(jīng)費呈負(fù)相關(guān)關(guān)系:司法經(jīng)費越充足,死刑誤判率越低;反之,司法經(jīng)費越緊張,死刑誤判率越高⑦陳永生:《司法經(jīng)費與司法公正》,載《中外法學(xué)》2009年第3期。。問題就在于,美國學(xué)者對美國死刑案件研究的結(jié)果是否能反映我國的情況?即使該研究結(jié)果有一定的普適性,該研究針對的是20世紀(jì)70年代到90年代的案件,經(jīng)過二十余年的發(fā)展,該結(jié)果是否符合當(dāng)前的實際情況仍然存在很大的疑問。因此,我們不能因為司法經(jīng)費不足可能導(dǎo)致行政權(quán)侵犯司法權(quán),進(jìn)而存在司法不公正的可能而徑直得出司法經(jīng)費與司法公正之間的正相關(guān)關(guān)系。在法學(xué)研究中論證因果關(guān)系是否存在的時候,應(yīng)該更多地去關(guān)注直接的因果關(guān)系,而不是像政治家那樣頻繁運用“蝴蝶效應(yīng)”的想象來建立因果關(guān)系,過長的因果關(guān)系鏈條很有可能導(dǎo)致結(jié)論的謬誤。

(三)司法預(yù)算獨立與司法地方化

司法地方化、司法行政化、司法地方保護(hù)主義一直備受詬病。吊詭的是,學(xué)界對司法地方化的研究仍然十分匱乏。司法地方化本身是一個中性詞,但是,由于學(xué)者們總是將司法地方化與司法地方保護(hù)主義相關(guān)聯(lián),以至于司法地方化成為了一個貶義詞,專指司法權(quán)為地方所控、為地方利益所用的一種“脫法現(xiàn)象”①周永坤:《司法的地方化、行政化、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第6期。。而主張司法預(yù)算獨立的觀點之理論基礎(chǔ)是司法權(quán)屬于中央事權(quán)。為了論證司法預(yù)算的獨立性,學(xué)者們不遺余力地去論證司法權(quán)屬于中央事權(quán)②劉作翔:《中國司法地方保護(hù)主義之批判:簡論“司法權(quán)國家化”的司法改革思路》,載《法學(xué)研究》2003年第1期。。有學(xué)者尖銳地指出,司法權(quán)屬于中央事權(quán)的說法帶有明顯的意識形態(tài)意味,而且省級統(tǒng)管明顯是對這一理論前提的背離,司法權(quán)是中央事權(quán)的論斷與現(xiàn)行的憲政體制存在著不兼容的問題③陳瑞華:《司法改革的理論反思》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第1期。。司法權(quán)中央事權(quán)化混同了司法事權(quán)與司法職權(quán),司法權(quán)中央事權(quán)化將背離司法權(quán)運行的內(nèi)在規(guī)律與司法改革的最終目的④楊清望:《司法權(quán)中央事權(quán)化:法理內(nèi)涵與政法語境的混同》,載《法制與社會發(fā)展》2015年第1期。。中國的地方司法權(quán)有著內(nèi)在邏輯支撐——人民民主原則。有觀點認(rèn)為,司法地方化是地方法院能動性的表現(xiàn),必須予以尊重。將法院貼上地方保護(hù)主義貶義標(biāo)簽的根源在于法院被地方權(quán)力行政化,而非法院的地方性和司法活動的地方化⑤李小萍:《論法院的地方性》,載《法學(xué)評論》2013年第3期。。

即使可以論證司法權(quán)屬于中央事權(quán),但仍然難以解決司法系統(tǒng)內(nèi)部的行政化問題。司法行政化是指違背司法的規(guī)律,將法院、法官及司法判斷的過程納入行政體制的命令與服從關(guān)系之中,使司法被行政格式化的變態(tài)現(xiàn)象①張衛(wèi)平:《論我國法院體制的非行政化》,載《法商研究》2000年第3期。。在現(xiàn)實中,各國法院都由人(法院以及其他輔助人員)組成,法院不可避免地要面臨一些內(nèi)部行政事務(wù),因此,法院行政管理制度的設(shè)置有其自身的合法性②蘇力:《論法院的審判職能與行政管理》,載《中外法學(xué)》1999年第5期。。另外,長期以來,在司法裁判權(quán)的行使方面,上級法院對下級法院正在審理的案件經(jīng)常進(jìn)行批示或者指導(dǎo),而下級法院也經(jīng)常主動就某一尚未審結(jié)的案件向上級法院進(jìn)行“請示”③陳瑞華:《法院改革的中國經(jīng)驗》,載《政法論壇》2016年第4期。。有學(xué)者憂慮省級統(tǒng)管以后上級法院對下級法院的控制權(quán)會得到強(qiáng)化,法院系統(tǒng)內(nèi)的行政化會更加嚴(yán)重,下級法院有可能做出逆向選擇轉(zhuǎn)向地方政府尋求經(jīng)費支持,進(jìn)而使司法地方化得到加強(qiáng)④徐昕、黃艷好、汪小棠:《中國司法改革年度報告(2016)上》,載《上海大學(xué)學(xué)報》2017年第3期。。因此,片面地強(qiáng)調(diào)和維護(hù)最高人民法院的地位,有意識地淡化、弱化基層和地方法院的終局性裁決的權(quán)力,司法的去行政化、去地方化很難有所成效⑤葛洪義、江秋偉:《中國地方司法權(quán)的內(nèi)在邏輯》,載《南京社會科學(xué)》2017年第1期。。司法收益的收獲者是糾紛的當(dāng)事人,間接的是各地黨委和政府⑥蘇力:《關(guān)于能動司法與大調(diào)解》,載《中國法學(xué)》2010年第1期。,因此,司法實際上是有明顯地方性的。

由于法院并不像其他政治組織那樣占有和分配資源,不像生產(chǎn)組織通過市場來置換組織生存所需要的資源,也不像服務(wù)組織通過提供服務(wù)來換取組織存續(xù)所需要的資源,其需要立法、行政等組織提供資源⑦譚世貴、梁三利:《構(gòu)建自治型司法管理體制的思考》,載《北方法學(xué)》2009年第3期。,法院不可避免地對其他機(jī)關(guān)無論是立法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)存在著單向度的權(quán)力依賴。在國家的整個政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中,在資源/利益的配置上,法院缺乏主導(dǎo)力,處于較為偏遠(yuǎn)的位置,這使得其在與其他權(quán)力部門的資源/利益競爭中經(jīng)常處于劣勢地位,造成司法系統(tǒng)履行職責(zé)所需的資源/利益無法得到充分滿足⑧方樂:《司法供給側(cè)改革與需求側(cè)管理——從司法的供需結(jié)構(gòu)切入》,載《法制與社會發(fā)展》2017年第5期。。另外,法院在司法的過程中,政治性判斷和政策考量不可避免⑨蘇力:《法條主義、民意與難辦案件》,載《中外法學(xué)》2009年第1期。。一些難辦的案件(尤其是法律無法解決的案件),實際上需要地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的支持。司法預(yù)算獨立的制度設(shè)計只是改變了法院依賴的對象,試圖通過預(yù)算獨立改變法院對其他機(jī)關(guān)依賴的情況,是不現(xiàn)實、甚至幾乎不可能完成的任務(wù)。

本次司法改革中法院系統(tǒng)聲嘶力竭地重復(fù)司法不公正是由司法預(yù)算不獨立、司法經(jīng)費不足、司法地方化等導(dǎo)致的。司法不公正最主要還是利益驅(qū)使或者權(quán)力干預(yù)的結(jié)果,問題就在于,這些利益和權(quán)力來自哪里?一個基層法院每年要審結(jié)幾千件甚至上萬件案件,遺憾的是,至今沒有相關(guān)的實證分析來證明這些案件中司法不公正的占比有多少,也沒有相關(guān)的實證研究證明這些司法不公正的案件中有多少比例是地方政府干預(yù)或者經(jīng)費不足的結(jié)果?，F(xiàn)實中,在許多地方,司法人員在辦案過程中,考慮的大多是主管領(lǐng)導(dǎo)的意見、同事的關(guān)照、親朋好友的招呼,這是影響司法公正、產(chǎn)生司法腐敗的主要原因。有些法院的相關(guān)負(fù)責(zé)人明確指出,地方干預(yù)及其影響被嚴(yán)重地擴(kuò)大化了,地方保護(hù)、地方干預(yù)對司法的影響沒有想像得那么嚴(yán)重①朱恒順:《人財物省級統(tǒng)管能否守護(hù)司法公正》,載《中國青年報》2015年8月4日第02版。。實際上,已經(jīng)有研究發(fā)現(xiàn),1992年以后,劇烈的變革所產(chǎn)生的制度外部性,使地方黨委、人大和政府進(jìn)行地方保護(hù)主義的激勵和所享有的支配力不斷衰退②劉忠:《司法地方保護(hù)主義話語批評》,載《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。。

(四)小結(jié):司法預(yù)算獨立屬緣木求魚之計

預(yù)算的實質(zhì)是配置稀有資源,意味著在潛在的財政支出目標(biāo)之間進(jìn)行選擇,并得到可能取得的財政收入的支持。③葉姍:《法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理研究》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第5期。司法預(yù)算獨立的初衷主要是通過司法預(yù)算獨立來增加地方法院尤其是基層法院的經(jīng)費。然而,法院經(jīng)費不足并不單純是地方政府進(jìn)行預(yù)算編制時過分、故意擠占司法預(yù)算,更多的是因為地方政府尤其是基層財政存在普遍不足的情形。法院經(jīng)費不足的重要體現(xiàn)是法官工資低、待遇差,但是法官工資低、待遇差的根本原因在于將法官納入公務(wù)員體系、給予公務(wù)員待遇,實際上,這與我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機(jī)制密切相關(guān)。法院經(jīng)費不足部分是由于法院經(jīng)費的不合理分配,尤其是濫用經(jīng)費蓋高樓、超標(biāo)配置公務(wù)用車等。法院經(jīng)費是否充足雖然與法院的審判效率、審判公正有一些關(guān)聯(lián),但是影響法院審判效率以及司法公正的根本原因并非是法院經(jīng)費的缺乏,而是地方法院在現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)中同時受到地方政府、人大、黨委、上級法院四重牽制,難以實現(xiàn)審判獨立。司法預(yù)算獨立將基層法院的經(jīng)費保障匯集到高級人民法院,使得基層法院的財政受到高級人民法院的控制,這實際上是強(qiáng)化了高級人民法院對基層法院的全面控制,很有可能進(jìn)一步強(qiáng)化司法的行政化、地方化。因此,司法預(yù)算獨立所要解決的問題并非司法預(yù)算不獨立導(dǎo)致的,寄希望于司法預(yù)算的獨立來解決法院經(jīng)費不足、司法行政化、司法不公正、司法地方化的問題,可以說是緣木求魚、開錯了藥方,最終的結(jié)果很有可能是南轅北轍。

四、我國預(yù)算運行機(jī)制的現(xiàn)實邏輯

司法預(yù)算屬于財政法與司法制度的交叉領(lǐng)域,但是由于財政法學(xué)者和研究司法制度的學(xué)者之間存在嚴(yán)重的專業(yè)槽,使得目前對司法預(yù)算的研究脫離了我國預(yù)算運行的現(xiàn)實和司法規(guī)律,尤其是當(dāng)前研究司法制度的學(xué)者對我國預(yù)算運行的實際情況了解得過于偏頗,對地方政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整以及決算都十分陌生。

(一)司法預(yù)算獨立方案及其困境

目前,學(xué)界提出的司法預(yù)算獨立方案主要有兩種。第一種:由最高人民法院編制全國法院系統(tǒng)的司法預(yù)算草案,財政部對最高院編制的司法預(yù)算不得任意修改,必須與最高院協(xié)商方可修改。全國人大審批通過的司法預(yù)算應(yīng)該由財政部直接劃撥給最高院,由最高院再根據(jù)全國各地的具體情況,逐級下?lián)芙o地方各級法院使用①蔣悟真、胡明:《預(yù)算法的可訴性理念及其司法機(jī)制構(gòu)建》,載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第5期;趙學(xué)升:《析審判獨立保障機(jī)制的建構(gòu)》,載《法律適用》2007年第11期;王廣輝:《司法機(jī)關(guān)人財物“省級統(tǒng)管”改革的法律反思》,載《法商研究》2016年第5期;李麥玲:《我國法院經(jīng)費保障體制研究》,載《財會通訊》2010年第10期。。第二種:“中央—省級”二階司法預(yù)算的層級設(shè)置。這種方案認(rèn)為,司法預(yù)算的層級完全可以和行政機(jī)關(guān)的層級相分離,司法預(yù)算的層級一般不超過二層。其內(nèi)容主要是,省以下各級人民法院應(yīng)分別編制本院年度預(yù)算,層層上報至省級法院進(jìn)行匯總,形成省級司法預(yù)算草案,并由省財政部門將省級司法預(yù)算草案并入省公共預(yù)算草案;最高人民法院負(fù)責(zé)編制中央司法預(yù)算草案,并由財政部匯總進(jìn)入中央公共預(yù)算①朱大旗、李帥:《法治視野下的司法預(yù)算模式建構(gòu)》,載《中國社會科學(xué)》2016年第10期;李帥:《司法改革中“央—省”二階獨立司法預(yù)算的構(gòu)建》,載《云南社會科學(xué)》2015年第5期;李帥:《財政法治視角下的司法預(yù)算獨立性改革》,載《法律科學(xué)》2017年第1期。。

司法預(yù)算獨立的第一種設(shè)想實際上很難操作。目前,我國有近3500家法院,由最高人民法院編制全國法院系統(tǒng)的預(yù)算不僅僅是因為工作量太大難以編制,還面臨信息不對稱的問題——最高人民法院無法全面了解每一個法院具體需要多少經(jīng)費、這些經(jīng)費怎么使用等。由于我國各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,不同地區(qū)的法院經(jīng)費狀況有著很大的差別。有些地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)的法院經(jīng)費實際上并不存在經(jīng)費不足的問題,法院經(jīng)費不足更多的是存在于老少邊窮地區(qū)。

第二種方案實際上仍然面臨第一種方案的問題,要求省高院編制全省各級法院的預(yù)算仍然面臨工作量大以及信息不對稱的問題。同時,省級統(tǒng)管還面臨著一個新的問題:一線城市中心城區(qū)法院的法官們普遍擔(dān)心省級統(tǒng)管之后法院經(jīng)費保障不升反降,影響法官待遇②李德恩:《地方法院省級統(tǒng)管的阻力分析與平臺構(gòu)建》,載《長白學(xué)刊》2016年第2期。。根據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計分析,越是年輕的司法人員,對省統(tǒng)管后工資待遇和職級晉升機(jī)會的預(yù)判越感到悲觀和消極③季衛(wèi)東等:《中國的司法改革》,法律出版社2016年版,第130頁。。“中央—省級”二階司法預(yù)算的方案實際上是對美國、德國等聯(lián)邦、州雙層司法經(jīng)費保障體制④陳春梅:《美國法院經(jīng)費制度的特色》,載《人民法院報》2015年11月20日第8版;陳春梅:《德國:精細(xì)化管理的法院經(jīng)費制度》,載《人民法院報》2015年12月25日第8版。的簡單復(fù)制,忽視了我國與美國、德國在國家結(jié)構(gòu)形式上的本質(zhì)區(qū)別。我國采取單一制的國家結(jié)構(gòu)形式,中央實際上是擴(kuò)大版的地方政府,地方政府是縮小版的中央政府;而美國、德國實行的是聯(lián)邦制,聯(lián)邦和州都有地方財政立法權(quán),雖然聯(lián)邦和州層面的法院預(yù)算獨立于行政機(jī)關(guān)的預(yù)算,但是仍然受到聯(lián)邦、州整體財政收入的制約。這其實就是“分蛋糕”的原理,如果蛋糕不夠大,再怎么分都不一定能夠滿足各方需求。由省級政府分配省以下各級法院的經(jīng)費,只是把分配財政資金的主體由市縣政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壵?/p>

(二)現(xiàn)行預(yù)算體制下法院預(yù)算的運行機(jī)制

我國《預(yù)算法》對預(yù)算運行的流程進(jìn)行了較為框架性的規(guī)定。雖然我國《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算等環(huán)節(jié),但由于規(guī)定過于原則以致于可操作性較差?，F(xiàn)代預(yù)算制度下的預(yù)算過程基本上由政府主導(dǎo),人大的作用很有限,因此,對于政府能否很好地編制和執(zhí)行預(yù)算,人們總是有些擔(dān)心①葉姍:《財政赤字的法律控制》,北京大學(xué)出版社2013年版,第175頁。。目前,財政法學(xué)者更多的是關(guān)注預(yù)算的“控權(quán)”作用②朱大旗:《實現(xiàn)公共需要最大化》,載《中國改革》2010年第4期;朱大旗:《預(yù)算法修訂應(yīng)特別關(guān)注五大問題》,載《法制日報》2010年4月8日第2版;劉劍文:《預(yù)算的實質(zhì)是要控制政府的行為》,載《法學(xué)》2011年第11期。,即通過預(yù)算防止政府浪費納稅人的錢,對預(yù)算的保障作用卻關(guān)注甚少。實際上,主張司法預(yù)算獨立的學(xué)者追求的是預(yù)算對國家機(jī)關(guān)履行職能的保障作用。問題就在于,是否需要通過將司法預(yù)算獨立于政府預(yù)算來實現(xiàn)預(yù)算的保障功能?這一點仍然值得反思。以下筆者將以我國2015年中央預(yù)算運行全過程為參照介紹、分析我國法院預(yù)算的運行現(xiàn)狀。

我國現(xiàn)行預(yù)算體制中,法院、檢察院以及政黨組織、事業(yè)單位等都是以“各部門、各單位”的形式存在的,法院屬于“各部門”。在預(yù)算權(quán)的各項權(quán)能中,預(yù)算編制權(quán)是其中最根本、最重要的權(quán)能,充分體現(xiàn)了預(yù)算的技術(shù)性和專業(yè)性③根據(jù)財政部《關(guān)于編制2015年中央部門預(yù)算的通知》(財預(yù)[2014]78號)、財政部《關(guān)于2015年度部門決算工作的通知》(財庫[2015]210號)、財政部《關(guān)于編制2015年度中央和地方財政決算(草案)的通知》(財庫[2015]246號)、全國人大常委會《關(guān)于批準(zhǔn)2015年中央決算的決議》等資料整理形成。。根據(jù)我國預(yù)算法及其實施條例以及財政部具體負(fù)責(zé)編制我國中央部門預(yù)算的實踐來看,最高人民法院作為中央預(yù)算的“各部門”之一,其預(yù)算最初是由法院(最高人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)司法行政裝備管理局)自行編制的。在最高人民法院將自行編制的預(yù)算報送財政部后,財政部匯總中央所有部門預(yù)算并報送國務(wù)院審定,在國務(wù)院審定并確定了中央各部門預(yù)算的分配方案后,財政部向各部門包括最高院下達(dá)預(yù)算控制數(shù),中央各部門包括最高院根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制部門預(yù)算,并經(jīng)財政部匯總后再次由國務(wù)院審批。在國務(wù)院審批后,財政部會將中央預(yù)算草案分別報送全國人大常委會預(yù)算工作委員會和全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會,最后由全國人民代表大會審查批準(zhǔn)。全國人大常委會預(yù)算工作委員會以及全國人大財經(jīng)委實際上并不會對財政部報送的預(yù)算案進(jìn)行實質(zhì)性審查,更不會提出實質(zhì)性的修改意見或建議。因此,實際上,最高人民法院的預(yù)算是由國務(wù)院決定的。不僅如此,黨中央有關(guān)部門、全國人大常委會、全國政協(xié)、各民主黨派中央以及有關(guān)人民團(tuán)體等非行政部門的預(yù)算都是由國務(wù)院來決定的。即使是國務(wù)院決定甚至減少最高人民法院的預(yù)算,也并非是完全不合理的②根據(jù)審計署2016年第30號公告(《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況》),至2016年1月底,最高人民法院未按規(guī)定清理并向財政部上報財政存量資金7066.48萬元。由此可見,法院經(jīng)費不足的問題并非學(xué)者們疾聲呼喊的那般嚴(yán)重,法院經(jīng)費不足的問題更多的是分配不合理的問題。具體可見審計署官網(wǎng):http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c91672/content.html,訪問日期:2018年5月30日。。最高人民法院自己編制的預(yù)算仍然要遵循預(yù)算平衡原則,同時結(jié)合法院的不同事權(quán)(審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)及人事職務(wù)保障權(quán)),在編制時堅持“以支定收”原則③葉姍、王強(qiáng):《政府理財觀的抉擇:“量入為出”與“以支定收”》,載《法學(xué)雜志》2006年第3期。,執(zhí)行時堅持“量入為出”原則,以強(qiáng)化法院預(yù)算的正當(dāng)性與合理性。

圖一 2015年我國中央部門預(yù)算運行全過程①葉姍:《財政赤字的法律控制》,北京大學(xué)出版社2013年版,第187頁。

地方各級政府預(yù)算的運行機(jī)制與中央各部門預(yù)算的運行機(jī)制基本上遵循了一樣的模式。在地方,無論是省級政府還是縣級政府,其預(yù)算的實質(zhì)決定權(quán)是掌握在黨委手中的,黨委常委會在本級政府預(yù)算制定中發(fā)揮著“定盤子”的作用①董佰壹:《論預(yù)算監(jiān)督與財政立憲——基于中國省級人大實踐的探討》,載《河北法學(xué)》2015年第3期。。在各級地方政府的預(yù)算實施過程中,都不可避免地要遇到如何處理黨委、人大與政府的關(guān)系。在各級政治生態(tài)中,黨的組織一直是連接政府與黨委的重要橋梁,黨對人大和政府的影響主要是通過黨的組織來實施的。預(yù)算的法律過程實際上也是預(yù)算的政治過程,預(yù)算在本質(zhì)上就是政治性的②[美]愛倫·魯賓:《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》,葉娟麗、馬駿譯,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第1頁。。因此,實踐中,地方預(yù)算過程的基本流程就是:由政府財政部門編制技術(shù)性預(yù)算草案,財政部門報送政府常務(wù)會議討論決定是否送交本級黨委常委會審議;本級黨委常委會審議通過之后再交由本級政府提請該級人大常委會審議,最后由本級人民代表大會投票決定是否通過。

當(dāng)前我國預(yù)算權(quán)的規(guī)范性不足,行政機(jī)關(guān)明顯占據(jù)了過多的預(yù)算權(quán)空間,而以人大為核心的預(yù)算權(quán)監(jiān)督體系遠(yuǎn)未達(dá)到硬化的程度③朱大旗:《邁向公共財政:<預(yù)算法修正案(二次審議稿)>之評議》,載《中國法學(xué)》2013年第5期。。我國《預(yù)算法》“沒有規(guī)定人大是否享有預(yù)算修正權(quán)以及政府是否享有預(yù)算審批的制衡權(quán)”,“人大只享有對預(yù)算的概括性批準(zhǔn)權(quán)”而沒有分項表決權(quán)和預(yù)算調(diào)整權(quán),“沒有規(guī)定,當(dāng)人大與政府在預(yù)算編制方面的意見不一致或不完全一致時,應(yīng)當(dāng)如何處理”④葉姍:《前置性問題和核心規(guī)則體系研究——基于“中改”<中華人民共和國預(yù)算法>的思路》,載《法商研究》2010年第4期。。人大及其常委會在預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中只能是協(xié)商式參與和事后確認(rèn)。人大所提的預(yù)算修正意見能否受到重視主要取決于人大領(lǐng)導(dǎo)與政府領(lǐng)導(dǎo)的私人交情和人大擁有的選舉地方領(lǐng)導(dǎo)人的程序性權(quán)力⑤曾明:《縣級預(yù)算過程中的人大:J縣的經(jīng)驗》,載《四川理工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第3期。。因此,從我國各級預(yù)算實施的情況來看,法院的預(yù)算或者法院的經(jīng)費能不能得到保障,實際上是由黨委常委會決定的,人大對政府預(yù)算的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)實際上更具有理論上的意義,在實踐中難以落實。

(三)法院經(jīng)費保障何以可能

通過司法預(yù)算獨立來確保法院經(jīng)費得到保障,是否真的能如學(xué)者所愿呢?按照當(dāng)前省級統(tǒng)管或者上文中所述的第二種司法預(yù)算獨立方案的設(shè)想,由高級人民法院代替各級政府財政部門匯總中級人民法院、基層人民法院編制的部門預(yù)算,高級人民法院將匯總的省內(nèi)各級法院預(yù)算報送財政部門,再由財政部門提交省政府審定,然后由省人大審批。這種方案至今沒有明確的問題主要有:(1)上級法院是否有權(quán)修改下級法院報送的預(yù)算草案?(2)省級財政部門是否有權(quán)修改高級人民法院匯總的省內(nèi)各級人民法院的預(yù)算案?(3)如何確保下級人民法院編制的預(yù)算符合該法院的實際情況?(4)省級財政部門、高級人民法院是否有足夠的專業(yè)性、技術(shù)性來判斷地方各級法院預(yù)算案內(nèi)容的真實性?(5)如何確保高級人民法院在分配財政資金時能按照省人大審批的預(yù)算執(zhí)行?(6)如果省級政府財政陷入困難,又如何保障省內(nèi)各級法院的經(jīng)費?司法預(yù)算獨立的出發(fā)點在于排除政府對法院預(yù)算的決定權(quán),防止財政部門截留、挪用、擠占法院經(jīng)費,但目的的合理性并不等于手段或方式的合理性。省級統(tǒng)管或者省以下司法預(yù)算獨立仍然沒有排除法院經(jīng)費受政府控制以及法院經(jīng)費被擠占的可能性,只是將控制和截留法院經(jīng)費的主體由地方各級政府及其財政部門改成了省級政府和高級人民法院。而且,人財物獨立于地方,還會增大法院與這些官員、老板、資本擁有者私底下進(jìn)行權(quán)力貼現(xiàn)、勾兌、創(chuàng)租時的籌碼和收益,這對改變法院、法官徇私枉法沒有任何撼動①劉忠:《司法地方保護(hù)主義話語批評》,載《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。。

而我國現(xiàn)行的預(yù)算法律制度實際上并不需要進(jìn)行如此“傷筋動骨”的改革,只需要增加規(guī)定:財政部門和地方政府對法院報送的預(yù)算無權(quán)修改,但可以附加不同的意見和建議一并提交同級人大審批,由人大來決定法院預(yù)算是否合理。財政部門擠占法院經(jīng)費的現(xiàn)象,實際上是預(yù)算執(zhí)行的問題,通過加強(qiáng)預(yù)算公開和預(yù)算法律責(zé)任的追究即可有效解決。實際上,我國很多省市在預(yù)算公開方面已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展①例如,重慶市政府已經(jīng)將重慶市內(nèi)所有部門的預(yù)算進(jìn)行了公開,具體可見重慶市人民政府網(wǎng):http://www.cq.gov.cn/zfxx/index.shtml,訪問日期:2018年5月30日;山西省平遙縣也對全縣各部門、各單位的預(yù)算進(jìn)行了詳細(xì)的公開,具體可見平遙縣人民政府網(wǎng):http://www.pyonline.net/xxgk/zfgkml/yjsxx/yjsxx.shtml,訪問日期:2018年5月30日。吊詭的是,一直主張司法預(yù)算獨立的最高人民法院卻沒有公開該院的財政預(yù)決算信息。。在我國現(xiàn)代預(yù)算制度的改革中,政府內(nèi)部集中統(tǒng)一的預(yù)算控制成效顯著,但是立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督成效不大②See Jun Ma,”If You Cannot Budget,How Can You Govern? —A Study of China’s State Capacity”,Public Administration and Developmen t,Vol.29,pp.9-20.。盡管如此,地方人大的預(yù)算監(jiān)督確實已經(jīng)進(jìn)入了一個新的階段?！暗胤饺舜笳饾u向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)型”,“在提前介入、預(yù)算初審和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié),地方人大預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)取得了較為突出的進(jìn)展,不少地方人大已經(jīng)開始影響政府的預(yù)算資金分配,并開始對隨意改變預(yù)算的行為進(jìn)行約束”③林慕華、馬駿:《中國地方人民代表大會預(yù)算監(jiān)督研究》,載《中國社會科學(xué)》2012年第6期。。有些地方的民主預(yù)算實踐通過改進(jìn)人大的表決制度,達(dá)到了對政府活動進(jìn)行實質(zhì)性審查與監(jiān)督的目的④朱圣明、徐楓:《地方人大“票決部門預(yù)算”與治理現(xiàn)代化》,載《重慶社會科學(xué)》2014年第5期。,激活了預(yù)算法律制度中人大固有的權(quán)力。

國外主要國家的預(yù)算法在對待非行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制問題方面,采取的基本上都是“行政機(jī)關(guān)不得刪減,但可以加注意見”的方式。這種處理方式,既沒有限制行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制權(quán),符合預(yù)算案統(tǒng)一性的要求,又可以在行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)和審計權(quán)之間建立一種有效的制衡機(jī)制⑤徐陽光:《我國<預(yù)算法>修改中的預(yù)算編制權(quán)與審批權(quán)》,載《團(tuán)結(jié)》2010年第2期。。因此,我國完全可以借鑒這一做法,對現(xiàn)行預(yù)算制度進(jìn)行小幅修改來保障法院經(jīng)費。司法預(yù)算獨立并不是將司法預(yù)算與政府預(yù)算并列同屬于公共預(yù)算就實現(xiàn)了,現(xiàn)行預(yù)算法律制度中法院的預(yù)算仍然是獨立于政府其他部門預(yù)算的。需要注意的是,無論法律條文規(guī)定得如何完備,如果難以執(zhí)行或者影響預(yù)算執(zhí)行的阻礙因素仍然存在,司法預(yù)算獨立的設(shè)想仍然只能是法律制度中的“花瓶”。改革固然沒有錯,但改革的結(jié)果既有可能改對,也有可能改錯。將省內(nèi)所有法院的預(yù)算改由省級統(tǒng)管,這種大刀闊斧的改革如果最后反而強(qiáng)化了上級法院對下級法院的控制,無論是司法經(jīng)費的保障還是司法公正的實現(xiàn)都會受到嚴(yán)重的損害。

另外,實行人財物統(tǒng)管后,地方黨委對法院、檢察院的思想領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)保持不變,地方人大依照法定程序任免法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)干部和法官、檢察官保持不變①黃文藝:《中國司法改革基本理路解析》,載《法制與社會發(fā)展》2017年第2期。。這就意味著,地方各級黨委對地方政府以及人大的預(yù)算實施具有十分重要甚至是決定性的作用,而法院的院長并不屬于地方各級黨委常委會委員,由此就導(dǎo)致了法院院長無法在黨委常委會上就法院經(jīng)費不足的問題進(jìn)行討論。也就是說,法院院長在政府財政資金的分配中“議價能力”太低。因此,只有提高法院院長在同級黨委中的地位,增強(qiáng)法院院長在政府財政資金分配中的議價能力,才是解決法院經(jīng)費不足問題的根本性、制度性方案。需要注意的是,在提高法院院長在黨委中的地位的同時,仍然要堅持黨在基本路線、方針、政策上的領(lǐng)導(dǎo)。同時,強(qiáng)化人大在預(yù)算實施中的作用,落實人大對政府預(yù)算的實質(zhì)審批權(quán)、修正權(quán)、分項表決權(quán)等監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算法律責(zé)任的追究是完善我國預(yù)算法律制度,實現(xiàn)預(yù)算法治的根本路徑。預(yù)算監(jiān)督不僅要從具體的微觀層面關(guān)注預(yù)算是否被有效執(zhí)行,還要關(guān)注預(yù)算是否符合完整性、公開性和規(guī)范性的要求②張守文:《預(yù)算監(jiān)督、能力提升及其法律保障》,載《探索與爭鳴》2015年第2期。,我國預(yù)算法規(guī)定了較為完備的預(yù)算監(jiān)督體系,如果這些制度能夠被真正激活,法院經(jīng)費保障的問題也會在很大程度上得到緩解。

(四)小結(jié):司法預(yù)算獨立的悖論

司法預(yù)算獨立的目的無疑是正當(dāng)?shù)?、合理?但是目的的正當(dāng)性與合理性并不等于該制度的正當(dāng)性與合理性。省級統(tǒng)管或者“中央—省級”二階司法預(yù)算的制度設(shè)計實際上是對我國現(xiàn)行憲法、預(yù)算等法律明確的人民民主原則提出的巨大挑戰(zhàn),必然會面臨合法性的質(zhì)疑。而我國現(xiàn)行的預(yù)算法律制度中,實際上也堅持了司法預(yù)算獨立的做法,只是沒有限制政府對法院預(yù)算的修改權(quán)。實際上,只要明確了政府部門不得修改法院預(yù)算、落實人大在預(yù)算制度中的修正權(quán)、分項表決權(quán),并加強(qiáng)預(yù)算法律責(zé)任的追究,司法預(yù)算獨立所追求的目標(biāo)就可以實現(xiàn)。無論制度設(shè)計如何完美,重要的是制度的執(zhí)行以及制度運行的后果。我們應(yīng)該堅持實用主義和后果主義的原則對制度進(jìn)行審視。如果司法預(yù)算獨立帶來的是法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化,就會違背制度設(shè)計的初衷,司法預(yù)算獨立的努力仍然只是徒勞的。另外,主張司法預(yù)算獨立的學(xué)者實際上忽略了我國預(yù)算實施過程中黨委的作用,無論是省級預(yù)算還是縣級預(yù)算的實施,黨委始終起到了決定性的作用。只有提高法院院長在同級黨委中的地位,賦予法院院長在政府財政資金分配中更強(qiáng)的議價能力,才是解決司法經(jīng)費不足的根本途徑。

結(jié) 語

司法預(yù)算獨立制度設(shè)計的目的正當(dāng)性是不容置疑的。但是,司法預(yù)算獨立并非是完美無瑕的。官方提出的省以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理以及政法經(jīng)費保障問題,都沒有偏頗地對待法院和檢察院,甚至將公安機(jī)關(guān)也納入了政法經(jīng)費保障的范圍。然而,現(xiàn)有的研究卻嚴(yán)重忽視了檢察院、公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費不足問題,幾乎將所有的關(guān)切都集中到了法院的經(jīng)費保障問題上。當(dāng)前的司法預(yù)算獨立是相對于行政預(yù)算來說的,但立法機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)等非行政部門或單位的預(yù)算同樣具有特殊性,卻沒有學(xué)者主張其預(yù)算應(yīng)該獨立。司法預(yù)算本身存在定位不清、邏輯混亂、內(nèi)涵模糊的問題。法院經(jīng)費不足、司法不公正、司法地方化、司法行政化等痼疾固然需要去除,但前提是要明確導(dǎo)致這些問題的根源何在。司法預(yù)算獨立的制度設(shè)計與我國憲法、預(yù)算法存在很大的張力,司法預(yù)算獨立所要解決的問題實際上并不需要對憲法、預(yù)算法等法律進(jìn)行大刀闊斧(實際上是傷筋動骨)的改革,通過對現(xiàn)行預(yù)算法律制度進(jìn)行小幅調(diào)整,激活人大在預(yù)算法律制度中的功能,提升法院院長在同級黨委中的地位才是解決司法不公正等問題的有效途徑。司法預(yù)算獨立的主張實際上沒有做到“對癥下藥”,甚至可能造成南轅北轍的后果。