張書琬

自改革開放以來，中國(guó)在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面都經(jīng)歷了翻天覆地的變化。在中國(guó)的快速發(fā)展中，勞動(dòng)力流動(dòng)是不可忽視的一個(gè)重要驅(qū)動(dòng)力。勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，從內(nèi)陸向沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，為經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、完善提供原動(dòng)力。如何看待和管理全世界最大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)，是擺在國(guó)家和政府面前的重大考題。同時(shí)，政府對(duì)農(nóng)民工群體的態(tài)度和治理政策一直不斷演變。國(guó)家移民管理的策略是為了滿足社會(huì)發(fā)展不同階段的需要，是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)宏觀關(guān)系的具體表現(xiàn)。近年來，中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，對(duì)農(nóng)民工群體的理解亟待轉(zhuǎn)變，與農(nóng)民工相關(guān)政策也需進(jìn)行調(diào)整，以滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民生幸福的新需求。

改革開放以來中國(guó)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民工治理

自改革開放以來，中國(guó)人口的流動(dòng)日益加快，擁有全世界最大規(guī)模的國(guó)內(nèi)人口流動(dòng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年末，全國(guó)流動(dòng)人口為2.45億人。2016年農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.81億人。流動(dòng)人口的界定離不開戶籍制度，[1]戶籍與日常生活中的各項(xiàng)福利和權(quán)利緊密相關(guān)，城市居民和農(nóng)村居民之間存在壁壘。尤其是在改革開放初期，農(nóng)民工的流動(dòng)被嚴(yán)格監(jiān)管和控制，他們無法在工作所在地享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊臋?quán)利待遇，還需要辦理暫住證、就業(yè)證等臨時(shí)證件，并不斷面臨被收容和遣返的威脅。

與此同時(shí)，中國(guó)政府對(duì)農(nóng)民工群體的管控在社會(huì)發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)不同特征。在改革開放之初至1988年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)村生產(chǎn)率，也解放了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力開始從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門，從農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)流動(dòng)，這時(shí)的管控主體為公安部門，采取相對(duì)放任的管理模式。1988年，因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入低潮，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未建立，大量的流動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力給城鎮(zhèn)財(cái)政造成負(fù)擔(dān)，因此在1988年至1991年期間，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行嚴(yán)格限制和管控。不過1992年后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始建立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力有大量需求，因此政策被調(diào)整為引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力有序流動(dòng)。至20世紀(jì)末，農(nóng)民工仍舊是被嚴(yán)格管控的群體，國(guó)家和政府仍舊采用嚴(yán)格的政治手段，對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)行強(qiáng)烈干預(yù)和調(diào)節(jié)。這時(shí)的調(diào)控主體以公安機(jī)關(guān)為主，計(jì)生、衛(wèi)生、民政、稅務(wù)、共商、交通建設(shè)、人事勞動(dòng)等部門予以介入和配合。這一時(shí)期，“以證管人”是主要的管理措施。

盡管農(nóng)民工群體在政治和經(jīng)濟(jì)層面，被片面化為經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的“勞動(dòng)力生產(chǎn)要素”，以及行政管理中的“流動(dòng)人口”，但實(shí)際上，農(nóng)民工群體是具有主體性和行動(dòng)性的群體，一系列防范、管制體制以及相應(yīng)的法律法規(guī)，并未阻止其流動(dòng)的腳步。中國(guó)沿海地區(qū)制造業(yè)騰飛和城市發(fā)展，也同樣需要農(nóng)民工群體的貢獻(xiàn)，因此進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家和政府開始正視作為財(cái)富創(chuàng)造者和消費(fèi)者的農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力。城鎮(zhèn)化的加速和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)使得對(duì)農(nóng)民工的管理轉(zhuǎn)向服務(wù)和融合階段，并從“戶籍屬地管理”向“居住屬地管理”轉(zhuǎn)向?！皯艏畬俚毓芾怼钡牡湫凸芾硎侄问恰耙宰C管人”和“以房管人”，其主要牽頭部門為社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)或當(dāng)?shù)氐恼ㄎf(xié)管員隊(duì)伍充實(shí)到基層流動(dòng)人員管理工作當(dāng)中，重點(diǎn)關(guān)注治安管理，同時(shí)輔以服務(wù)。而“居住屬地管理”則讓流動(dòng)人口在居住地享受與戶籍人口同等的市民待遇，淡化戶籍意識(shí)，強(qiáng)化居民意識(shí)，將流動(dòng)人口納入居住地政府公共服務(wù)的范圍內(nèi)。這是促進(jìn)流動(dòng)人口政治融合、經(jīng)濟(jì)融合、社區(qū)融合、心理文化融合等全面融合的新型城市治理理念。

概言之，農(nóng)民工群體的流動(dòng)特征及對(duì)該群體的管理模式，受發(fā)展需求和發(fā)展階段的影響。不過，在分析和理解中國(guó)社會(huì)發(fā)展和移民治理的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意中國(guó)內(nèi)部因?yàn)閰^(qū)域的歷史人文地理?xiàng)l件的不同，以及在改革開放過程中中央政府的政策資源側(cè)重不同，呈現(xiàn)出巨大的區(qū)域發(fā)展差異，這種差異表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展水平不平衡和區(qū)域發(fā)展模式不同。因此，中國(guó)各地區(qū)對(duì)農(nóng)民工群體的管理，雖然在政策法規(guī)方面緊隨中央步伐，但在實(shí)踐中卻存在巨大的地方差異。接下來，筆者將以蘇南發(fā)展模式為例，分析蘇南地區(qū)不同發(fā)展策略和發(fā)展模式對(duì)農(nóng)民工群體治理的影響。

蘇南模式和農(nóng)民工就地轉(zhuǎn)移

蘇南地區(qū)最早時(shí)期的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)從業(yè)人員向第二、三產(chǎn)業(yè)的就地就業(yè)。1978年，江蘇省農(nóng)業(yè)就業(yè)人員占全部就業(yè)人口的69.7%，至2000年，下降至42.8%，與此同時(shí)，第二、三產(chǎn)業(yè)工人的占比從1978年的30.3%上升至2000年的57.2%。1990年至1999年，江蘇省鄉(xiāng)村人口下降規(guī)模達(dá)到614.92萬人。[2]在此期間，因?yàn)檗r(nóng)村剩余人口依托本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，迅速就地非農(nóng)化。因此，蘇南模式并不僅限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)際上也是一種人口發(fā)展和城鎮(zhèn)化模式。

蘇南模式的工業(yè)化道路具有強(qiáng)烈集體主義色彩。蘇南地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)資本源自社區(qū)范圍內(nèi)的集體投入，當(dāng)?shù)卣e極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的組建和經(jīng)營(yíng)。在這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)成為蘇南地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益已成為農(nóng)村收益的主要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體所有，企業(yè)在進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，承擔(dān)職工以及所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體的福利支出。當(dāng)?shù)卣ㄟ^集體所有制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積極對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活運(yùn)營(yíng)進(jìn)行超強(qiáng)干預(yù)，成為“家長(zhǎng)”式政府，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔(dān)大量社會(huì)政策職能和“公共企業(yè)家”職能。這對(duì)農(nóng)民工權(quán)益起到了重要的保護(hù)作用。

因此，盡管這一時(shí)期中國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力大量流動(dòng)，但是與其他經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的沿海地區(qū)（如珠三角地區(qū)）不同，蘇南地區(qū)的農(nóng)民工并未成為政策設(shè)計(jì)和管理的主要目標(biāo)。珠三角地區(qū)主要依托外資和對(duì)外出口貿(mào)易，吸引了大量省外人口涌入，給當(dāng)?shù)氐墓操Y源帶來巨大壓力。蘇南地區(qū)農(nóng)民工群體主要為家里仍舊有承包土地的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活方式秉承“雙軌制”，即一邊在工廠上工，一邊耕種家中的承包地，所謂“工廠三班倒，農(nóng)田晚中早”。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在職業(yè)雙軌制中實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)方式的變換。因?yàn)檗r(nóng)民工群體為當(dāng)?shù)鼐用?，并未大量涌入城市，因而并不是被排斥和被損害的群體。該群體的住房、子女教育、醫(yī)療和其他公共服務(wù)都可由本地政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就地解決，也并不需要面對(duì)被收容、遣送和處罰的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在農(nóng)村/鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住和生活的經(jīng)濟(jì)與心理成本，比在大城市低，也節(jié)省了往返交通費(fèi)用。當(dāng)?shù)卣罅膭?lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，解決當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題，提高本地農(nóng)民工的收入和福利水平。對(duì)這些就地轉(zhuǎn)移農(nóng)民工的管理也從原來單一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)管理，向廠、村結(jié)合的雙軌管理方式轉(zhuǎn)型。

以常州市的一個(gè)工業(yè)鎮(zhèn)X為例，當(dāng)?shù)谹工廠多數(shù)在1984年建廠，1997年改制前是村集體企業(yè)，工人全部為本地居民。廠長(zhǎng)為村支書兼任，工廠利潤(rùn)的一部分用作村中公共設(shè)施和服務(wù)建設(shè)，村中的活動(dòng)室和籃球場(chǎng)等都是那時(shí)所建。改制后，原工廠的工人全部留用。2005年后，因本地工人年齡大了，退休的人增多，才漸漸有外地人入廠打工。

當(dāng)時(shí)中央政府和江蘇省政府都頒布出臺(tái)一系列文件和規(guī)定，嚴(yán)格限制和管控農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城。但是這些文件和規(guī)定并未過多影響蘇南發(fā)展模式下的農(nóng)民工群體。相反，蘇南發(fā)展模式下的城鎮(zhèn)化正呼應(yīng)了國(guó)家“有計(jì)劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)”的基本方針，“以工補(bǔ)農(nóng)，以工建農(nóng)”，促進(jìn)農(nóng)村快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了良性的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，拉近城鄉(xiāng)距離。

新蘇南模式與農(nóng)民工社會(huì)融合

90年代中后期，隨著改革開放的不斷深入，集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了停滯，它原本的優(yōu)勢(shì)變成了劣勢(shì)。外部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大的變化，國(guó)有企業(yè)經(jīng)過改革后重新進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，私有企業(yè)的高效和低負(fù)擔(dān)也擠壓著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生存空間。政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的過密聯(lián)系導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂和責(zé)任的模糊不清。市場(chǎng)化的發(fā)展則使得商品從賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)激烈。另外，當(dāng)?shù)卣畬?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支持的力度也在下降。因此在90年代初期，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行了改制，大部分轉(zhuǎn)變?yōu)樗接衅髽I(yè)。到1999年底，蘇州、無錫、常州三市實(shí)現(xiàn)改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已占總數(shù)的95%以上。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模改制，私營(yíng)企業(yè)成為蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)的新主體。2015年末，江蘇私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶占全省GDP的比重達(dá)55%，吸納大量農(nóng)民工就業(yè)。

1990年，上海浦東地區(qū)的開發(fā)標(biāo)志著上海和江蘇互動(dòng)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。江蘇省政府積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革和推進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)榭拷虾Ｆ謻|，蘇南地區(qū)抓住機(jī)遇，積極與浦東對(duì)接，建立向外出口與向內(nèi)引進(jìn)技術(shù)和管理方法的通道。蘇南地區(qū)逐漸轉(zhuǎn)向“新蘇南模式”，即引進(jìn)外資，進(jìn)行外向型發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；建立集中的工業(yè)區(qū)，形成園區(qū)經(jīng)濟(jì)。

在新的發(fā)展模式下，蘇南地區(qū)農(nóng)民工群體的特征也發(fā)生了變化。

農(nóng)民工主要流向?yàn)樘K南地區(qū)。這一方面是因?yàn)閼艏贫鹊乃蓜?dòng)，也因?yàn)樘K南地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型，需要大量勞動(dòng)力，就地轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)無法滿足勞動(dòng)力需求，因此，蘇中和蘇北地區(qū)的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向蘇南地區(qū)轉(zhuǎn)移。2006年江蘇省農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全省農(nóng)村人口流動(dòng)總量達(dá)1061.83萬人，占全省農(nóng)村常住人口的24.6%，占江蘇省總流出人口的68.01%。

省外農(nóng)民工也在增加并主要流向蘇南地區(qū)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，近90%的江蘇省外農(nóng)民工流向蘇南地區(qū)，2000?2010年間，蘇州流動(dòng)人口增加了341.8萬人，省外流動(dòng)人口增長(zhǎng)率更是達(dá)到343.56%，其2010年流動(dòng)人口占全省流動(dòng)人口總量的近1/3。[3]

蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新模式后，本地農(nóng)民的就地轉(zhuǎn)移已經(jīng)不是工業(yè)化發(fā)展中的主要?jiǎng)趧?dòng)力，取而代之的是非本地的外來農(nóng)民工，即“離土又離鄉(xiāng)”的跨地轉(zhuǎn)移。這時(shí)，因?yàn)閼艏贫鹊南拗?，外來農(nóng)民工在蘇南地區(qū)所面臨的問題也日益凸顯。與此同時(shí)，大量外來務(wù)工人員也給當(dāng)?shù)卣畮砹藰O大挑戰(zhàn)。以蘇州為例，進(jìn)入新世紀(jì)以后，蘇州的外來人口已與戶籍人口人數(shù)相當(dāng)，增加了蘇州市的人口密度，加劇了蘇州的資源壓力。蘇州本地土地空間資源緊缺，相應(yīng)公共資源供應(yīng)緊張，外來人口增加了水、電、煤、油、氣、住房等的供應(yīng)壓力。同時(shí)也增加了公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)，加大了社會(huì)管理成本。

但是，蘇南模式轉(zhuǎn)向新蘇南模式的時(shí)期，也是中國(guó)農(nóng)民工管理基本方針轉(zhuǎn)向的時(shí)期。政策開始轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的扶持農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，逐步放寬農(nóng)民工進(jìn)城條件，降低和逐步撤銷農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)門檻，放松對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城的管制，變管制為救助，減少不必要的收費(fèi)和管理。同時(shí)逐步統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，消除城鄉(xiāng)差距，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，廢止收容和遣返農(nóng)民工等法規(guī)。在蘇州，外來務(wù)工群體已經(jīng)與戶籍人口在人數(shù)上平分秋色，深深融入到蘇州社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的各個(gè)方面，蘇州經(jīng)濟(jì)的持續(xù)強(qiáng)力增長(zhǎng)也需要大量外來勞動(dòng)力保證。排斥、管理和控制已經(jīng)不適應(yīng)新的發(fā)展需求，蘇南地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的管理直接進(jìn)入服務(wù)和融合的嘗試階段。

2001年，蘇州市政府修訂并頒布了新的《蘇州市外來流動(dòng)人員管理規(guī)定》。該規(guī)定在制定過程中，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，通過對(duì)外來流動(dòng)人員進(jìn)行訪談，了解流動(dòng)人員在蘇州的從業(yè)、生存、居住和治安等需求。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，該規(guī)定充分考慮農(nóng)民工群體的需求和生存現(xiàn)狀，2004年，蘇州市在各縣市區(qū)和鎮(zhèn)街道都成立了相應(yīng)的管理班子，形成了獨(dú)特的三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)，并于同年取消外來人員證、卡管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。隨著農(nóng)民工與蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治生活的融合，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施“均等化”和“同城化”成為蘇南地區(qū)流動(dòng)人口管理的新方向。

2003年，昆山正式提出“新昆山人”的概念，并將此概念呈現(xiàn)在政府文件中，涵蓋所有參與昆山現(xiàn)代化建設(shè)的＼有相對(duì)固定合法職業(yè)和據(jù)說的非昆山市戶籍的外來人員及其子女，強(qiáng)調(diào)平等對(duì)待外來人口，包括教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等。同時(shí)，蘇州市政府將流動(dòng)人口的公共服務(wù)納入財(cái)政計(jì)劃，逐步健全覆蓋流動(dòng)人口的城市公共服務(wù)體系。在這一時(shí)期，蘇州市政府逐步實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的控制型管理向更為先進(jìn)的服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建流管工作四級(jí)網(wǎng)格框架，并開始啟動(dòng)流動(dòng)人口居住證制度，以作為外來務(wù)工人員享受均等化公共服務(wù)的依據(jù)。同時(shí)推出積分入戶管理政策，提高外來務(wù)工人員對(duì)蘇州的認(rèn)同感和歸屬感。

這一時(shí)期，蘇南地區(qū)農(nóng)民工相關(guān)政策的制定和執(zhí)行與該地區(qū)的發(fā)展模式和發(fā)展需求密切相關(guān)。

首先，雖然蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)從集體所有制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為發(fā)展主體，轉(zhuǎn)向引進(jìn)外資、建立工業(yè)園區(qū)、大力發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的外向型發(fā)展模式，但是蘇南模式中形成的政府在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)中的角色及其與企業(yè)的關(guān)系得到了繼承和發(fā)展。當(dāng)?shù)卣幕拘袨槟Ｊ綖樗^“法團(tuán)主義”、“公司化”的“經(jīng)營(yíng)者”形象。[4]相較于珠三角地區(qū)從一開始就依托外資、外來技術(shù)、外來勞動(dòng)力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展離不開政府的強(qiáng)效干預(yù)。這也賦予了當(dāng)?shù)卣畬?duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的強(qiáng)大控制力和影響力。因此，在制定和執(zhí)行關(guān)于外來務(wù)工人員的政策和法規(guī)時(shí)，政府的話語權(quán)很大，政策執(zhí)行力度很強(qiáng)。

其次，網(wǎng)格化的管理方法需要財(cái)政和人員支持，蘇南地區(qū)的強(qiáng)政府模式使得政府在建立管理網(wǎng)格和信息網(wǎng)格的執(zhí)行力強(qiáng)，人員召集和培訓(xùn)力度大。

再次，新蘇南模式中的發(fā)展中心雖然從鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向工業(yè)園區(qū)，但實(shí)際上，工業(yè)園區(qū)并未集中在城市，而是大部分仍舊位于鄉(xiāng)村。這使得蘇南農(nóng)村地區(qū)仍可大量吸納外來務(wù)工人員。農(nóng)民工群體多數(shù)以家庭為單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中租房生活，就近到工廠上班，一定程度上消解了公共服務(wù)和社會(huì)治安的壓力。

蘇南地區(qū)的就地城鎮(zhèn)化水平較高，其農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)條件和工資水平普遍優(yōu)于珠三角地區(qū)。政府對(duì)社會(huì)和企業(yè)也有較強(qiáng)的影響和權(quán)力。企業(yè)與農(nóng)民工有相對(duì)穩(wěn)定、和諧的勞動(dòng)關(guān)系，例如在常州市X鎮(zhèn)，很多工廠中的安徽籍和四川籍工人在同一家工廠已經(jīng)連續(xù)工作10年以上，小孩已于當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)，老人也接入當(dāng)?shù)刭狆B(yǎng)，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生活的積極參與者，他們的日常生活也逐漸融合，與本地居民相處較為和諧。

余論

遷移與發(fā)展的關(guān)系密不可分，遷移行為可以改變移民自身以及遷入地和遷出地的社會(huì)境況。當(dāng)我們將目光投向國(guó)際社會(huì)，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)的農(nóng)民工治理的時(shí)代變遷，與國(guó)際上其他國(guó)家的移民管理政策的演變互相映照。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，2015年全球國(guó)際移民已達(dá)到2.44億。而根據(jù)國(guó)際勞工組織的統(tǒng)計(jì)，其中超過1.5億人為移民勞工。遷移問題不僅涉及經(jīng)濟(jì)層面，也同時(shí)涉及社會(huì)、政治、文化等層面。移民的控制和管理，都是當(dāng)代國(guó)家在協(xié)調(diào)自身發(fā)展和國(guó)際關(guān)系過程中予以高度重視的問題。[5]在分析社會(huì)發(fā)展與移民管理的關(guān)系時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，移民政策和移民管理時(shí)刻為發(fā)展需求服務(wù)，而非移民群體本身。[6]

以世界上最大的移民國(guó)家美國(guó)為例，它一直是移民和難民的主要接收國(guó)，其移民政策在不同歷史發(fā)展需求下，移民管理不斷變化。如在工業(yè)革命之后，制造業(yè)的飛速發(fā)展迫切需要大量技術(shù)工人和廉價(jià)勞動(dòng)力，移民不僅是擴(kuò)充人口的重要來源，同時(shí)可以為國(guó)家提供充沛的勞動(dòng)力，避免與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)奪勞動(dòng)力，因此移民治理保持寬松自由狀態(tài)。但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化完成，人口迅速增加，社會(huì)剩余勞動(dòng)力增加，科學(xué)技術(shù)廣泛應(yīng)用和生產(chǎn)技術(shù)革新提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，失業(yè)威脅加重，美國(guó)的移民政策進(jìn)入局部限制時(shí)期，社會(huì)上也出現(xiàn)排斥移民的現(xiàn)象。[7]在全球化階段，美國(guó)資本在全球流動(dòng)，尋求廉價(jià)勞動(dòng)力和管理更寬松的國(guó)家和地區(qū)，同時(shí)也通過將其他國(guó)家中的技術(shù)人才和廉價(jià)勞動(dòng)力吸引到美國(guó)以支持其新發(fā)展需求。[8]美國(guó)的移民政策和管理在歷史上時(shí)松時(shí)緊，影響因素當(dāng)然很多，例如國(guó)家安全、不同社會(huì)利益團(tuán)體的博弈等，但其核心始終是與美國(guó)社會(huì)發(fā)展利益和需求緊密結(jié)合。[9]

因此，當(dāng)前對(duì)社會(huì)發(fā)展與移民關(guān)系的討論，不能局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范疇，對(duì)移民的引導(dǎo)與治理，實(shí)際與政府的發(fā)展戰(zhàn)略和治理策略緊密相連。對(duì)移民的治理策略是社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境和關(guān)系的具體表現(xiàn)。國(guó)家和政府根據(jù)不同發(fā)展階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)移民的管理和控制采取不同方法和策略，以滿足發(fā)展利益和需求。

觀察改革開放以來對(duì)農(nóng)民工群體的管控，我們也可以發(fā)現(xiàn)類似的規(guī)律。收緊或者放松對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的控制，都服務(wù)于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求戶籍制度作為最核心的身份制度，是農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)的最大阻礙。農(nóng)民工是推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中作出了巨大貢獻(xiàn)。因此在發(fā)展的新時(shí)代，中央提出積極推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，落實(shí)和完善居住證制度，使農(nóng)民工平等享受權(quán)益。

盡管蘇南發(fā)展模式有其得天獨(dú)厚的歷史條件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但是蘇南地區(qū)在發(fā)展過程中對(duì)農(nóng)民工群體的治理，為新時(shí)代的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工的市民化提供了可行的想象。

首先是消除身份區(qū)分的壁壘。居住證和積分入戶的實(shí)行是一個(gè)好的開端，但是積分入戶仍舊無法逃脫為本地利益甄選入籍對(duì)象的窠臼。戶籍制度的改革并不僅僅存在于證件或戶口名稱的改變，重要的是與戶籍制度緊密相連的公共服務(wù)、社會(huì)權(quán)益和相關(guān)權(quán)力分配制度的改革。

其次是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，培育小城鎮(zhèn)。一方面本地農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可以就地轉(zhuǎn)移，另一方面也是接收大量外來務(wù)工人員的容納地。對(duì)農(nóng)民工群體的公共服務(wù)和治理，也不應(yīng)僅將視線集中在大城市，小城鎮(zhèn)也應(yīng)成為政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行的輻射地。

最后是轉(zhuǎn)變對(duì)于農(nóng)民工群體的認(rèn)識(shí)。雖然農(nóng)民工群體在現(xiàn)有體制下屬于權(quán)利弱勢(shì)群體，但是農(nóng)民工是具有主觀能動(dòng)性和行動(dòng)力的“人”，他們并不單純是政策的制定目標(biāo)和執(zhí)行對(duì)象。因此在討論社會(huì)發(fā)展、制定發(fā)展策略、展望前景時(shí)，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民工作為主體納入發(fā)展視角中，將農(nóng)民工的意愿作為發(fā)展的目標(biāo)，將農(nóng)民工的主體性視為發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

注釋：

[1] 在中國(guó)的語境中，遷移和流動(dòng)被區(qū)分開來，遷移伴隨戶口變動(dòng)，而流動(dòng)不伴隨戶口變動(dòng)。流動(dòng)人口指的是人戶分離人口中扣除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口，一般指為工作、求學(xué)、旅游、探親和從軍等原因外出，但未改變定居地的人口移動(dòng)，即人戶分離。農(nóng)民工群體與流動(dòng)人口高度重疊（劉培繼：《流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)初探》，載《統(tǒng)計(jì)與管理》2013年第4期）。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的戶籍制度是一種實(shí)際上的內(nèi)部“簽證制度”（M. E. Kahn， S. Zheng， Blue skies over Beijing： Economic growth and the environment in China， Economics Books， 2016）。

[2] 以蘇州為例，從1978年至1990年，蘇州地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比重由75.5%迅速降至38.5%，平均每年下降3%。1990年，蘇州全市從業(yè)人員中的農(nóng)村勞動(dòng)力比重雖然仍有75.1%，但實(shí)際上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比重以從1978年的62.3%降至29.7% 。

[3] 2000年，江蘇省流動(dòng)人口為909.98萬，省外流入人口為254萬，到2010年，流動(dòng)人口人數(shù)上升至1822.68萬，省外流動(dòng)人口734萬。2000年，80.38%江蘇省外流動(dòng)人口流向蘇南，2010年，比例上升到89.8%。2016年，蘇南地區(qū)凈流入人口為847.3萬人，其中蘇州位列第一，384.37萬；無錫位列第二，166.7萬。

[4] 周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，載《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。

[5] 移民管理包括一系列有秩序的和人道主義的人口遷移管理，包括對(duì)于遷移關(guān)鍵問題的政策法律法規(guī)的規(guī)劃和制定。移民勞工是指跨國(guó)或在國(guó)家內(nèi)部離開其出生地，為了尋求工作而遷移的人群，對(duì)遷入地社會(huì)發(fā)展有重大影響。所以世界上大部分國(guó)家都將勞工移民管理納入移民法律體系。

[6] 在國(guó)際移民管理中，邊境管控和簽證頒發(fā)成為甄選和管控移民的工具。將需要的人納入，將不需要的人排斥。將需要的勞動(dòng)力生產(chǎn)過程納入，將不需要的勞動(dòng)力再生產(chǎn)過程排斥。國(guó)家選擇授予或不授予境內(nèi)移民合法身份，選擇授予這樣或那樣的權(quán)益和福利給不同的移民群體。

[7] 郭丹：《國(guó)家利益與美國(guó)移民政策——從自由、限制、規(guī)范到超越規(guī)范的演變研究》，暨南大學(xué)2016年博士論文。

[8] R. D. Wise， H. M. Covarrubias， “Capitalist Restructuring， Development and Labor Migration： The México-US case”， Third World Quarterly， Vol.29 （2008）.

[9] 通過對(duì)移民政策的調(diào)整，美國(guó)的邊境向可以推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人群開放，拒絕、排斥和驅(qū)逐不利于社會(huì)發(fā)展的群體。對(duì)已進(jìn)入其邊境的移民，美國(guó)政府通過對(duì)“移民合法身份”的技巧性應(yīng)用，使大量移民接受不平等待遇，忍受不公平的社會(huì)福利分配，并從事本地居民不涉足的工作。