●任曉輝

我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理根植于特殊政治制度和行政體制，具有典型 “內(nèi)部控制”和“行政主導(dǎo)”的特點(diǎn)，且總體呈現(xiàn)“財(cái)政部門(mén)牽頭”“自下而上”的發(fā)展路徑。經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐，在財(cái)政部原則指引下，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)從制度建設(shè)、組織保障、績(jī)效技術(shù)到實(shí)施路徑，逐漸形成百花齊放的格局。2018年9月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確提出力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。這一頂層設(shè)計(jì)標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)始步入統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同推進(jìn)的新階段。作為我國(guó)全面實(shí)施政府績(jī)效管理的突破口，預(yù)算績(jī)效管理在推動(dòng)國(guó)家治理深刻變革、建設(shè)人民滿(mǎn)意的現(xiàn)代責(zé)任政府的系列改革中，居于核心地位。改革將深刻影響國(guó)家治理的方方面面，觸及多方利益和權(quán)責(zé)，能否突破有限政府層級(jí)、局部行政組織和預(yù)算管理技術(shù)本身，在國(guó)家層面建立起權(quán)威性制度安排和多方協(xié)同的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)予以支撐，將成為改革推進(jìn)的重要制約。在此背景下，本文擬通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制的國(guó)際比較和國(guó)情分析，對(duì)我國(guó)建立和完善全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制做嘗試性解讀。

一、預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制的內(nèi)涵和國(guó)際比較

預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)特有的概念，國(guó)際文獻(xiàn)和實(shí)踐中的相近概念是 “政府績(jī)效管理”（Government Performance Management，GPM）和“績(jī)效預(yù)算”（Performance Budgeting,PB）。GPM由一系列幫助政府組織優(yōu)化其業(yè)務(wù)績(jī)效的管理流程構(gòu)成。由于預(yù)算能夠反映和確定政府活動(dòng)的范圍、方向和方式，因此圍繞公共預(yù)算全過(guò)程展開(kāi)的PB技術(shù)，成為各國(guó)實(shí)施政府績(jī)效管理改革的核心。伴隨預(yù)算技術(shù)發(fā)展和公共管理改革實(shí)踐的演進(jìn)，基于不同政治制度和行政體制，各國(guó)在績(jī)效管理改革的實(shí)施進(jìn)程中，逐步形成了各色推進(jìn)機(jī)制。

（一）績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制的簡(jiǎn)單分析框架

“機(jī)制”在社會(huì)科學(xué)中泛指一個(gè)系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式。有關(guān)績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制的相關(guān)研究，在國(guó)外文獻(xiàn)中多見(jiàn)于 “績(jī)效機(jī)制”（Performance Regimes）。Colin Talbot（2008）將績(jī)效機(jī)制界定為：有權(quán)力影響政府績(jī)效政策、實(shí)踐和報(bào)告的機(jī)構(gòu)行動(dòng)者的總和，以及這些行動(dòng)者所采取的實(shí)際政策，構(gòu)成績(jī)效制度?？?jī)效機(jī)制是政府機(jī)構(gòu)（或其他公共機(jī)構(gòu)）所處的外部體制和政策環(huán)境，政府機(jī)構(gòu)必須在這一體制和環(huán)境下經(jīng)營(yíng)自己的績(jī)效報(bào)告和管理。這種績(jī)效制度隨國(guó)家、部門(mén)甚至個(gè)別機(jī)構(gòu)的不同而不同，并隨時(shí)間演變。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)這一領(lǐng)域的研究不多，周志忍、徐艷晴（2017）基于國(guó)際比較，將績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制定義為：圍繞績(jī)效管理實(shí)施做出的權(quán)威性制度安排，包括相關(guān)主體及其在績(jī)效管理中的角色，主體間的相互關(guān)系，推動(dòng)績(jī)效管理得以有效實(shí)施的手段。結(jié)合我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)，本文將預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制定義為：為保障預(yù)算績(jī)效管理全面、有效實(shí)施，圍繞各相關(guān)主體的功能定位、權(quán)利責(zé)任和相互關(guān)系，在國(guó)家層面建構(gòu)的正式制度框架和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，包括預(yù)算績(jī)效管理的決策設(shè)計(jì)、執(zhí)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督問(wèn)責(zé)。

Talbot認(rèn)為績(jī)效機(jī)制的背景遠(yuǎn)比委托代理理論復(fù)雜得多。公共部門(mén)績(jī)效管理的參與者存在于一個(gè)復(fù)雜的交互網(wǎng)絡(luò)中，從正式權(quán)力到各種非正式機(jī)制，每一主體都以不同程度和方式施加影響。在其建立的績(jī)效機(jī)制分析框架中，直接交付公共服務(wù)的直線(xiàn)職能部門(mén)是績(jī)效責(zé)任主體，受到外部機(jī)構(gòu)行動(dòng)者的廣泛影響和約束。如表1所示，其分析框架中的機(jī)構(gòu)行動(dòng)者包括多種類(lèi)型。這些績(jī)效行動(dòng)者包括純粹政府機(jī)構(gòu)，也包括正式的獨(dú)立行動(dòng)者，這些相關(guān)主體擁有法律認(rèn)可的特定權(quán)力或權(quán)利，可通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，或要求對(duì)績(jī)效進(jìn)行說(shuō)明的方式，擁有正式權(quán)利來(lái)不同程度地指導(dǎo)和影響公共服務(wù)交付的預(yù)期績(jī)效，構(gòu)成績(jī)效管理推進(jìn)的整體背景。

（二）績(jī)效管理推進(jìn)機(jī)制的國(guó)際比較

作為一項(xiàng)管理技術(shù)，政府績(jī)效管理不存在于制度真空，各國(guó)的政治和體制安排顯著影響績(jī)效管理推進(jìn)的具體特征。由于各國(guó)政治體制和行政組織架構(gòu)不同，績(jī)效管理各相關(guān)主體的角色，以及相互間的正式與非正式合作、制約關(guān)系也存在重大差別，因而發(fā)展出與自身體制和治理目標(biāo)相適應(yīng)的各種不同模式。OECD（1997）圍繞績(jī)效管理的主要因素，分別從目標(biāo)和路徑、績(jī)效測(cè)量、服務(wù)質(zhì)量、績(jī)效檢查、績(jī)效信息應(yīng)用、結(jié)果導(dǎo)向管理等六個(gè)方面，對(duì)美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等10個(gè)成員國(guó)進(jìn)行了比較分析。其中，與績(jī)效機(jī)制相關(guān)的分析結(jié)論包括：（1）從目標(biāo)定位看，有“內(nèi)部管理績(jī)效持續(xù)改進(jìn)”“外部責(zé)任與控制”“財(cái)政緊縮和節(jié)約開(kāi)支”三大類(lèi)型；（2）從推進(jìn)方式看，分為“個(gè)別或系統(tǒng)”“自上而下或自下而上”“立法推進(jìn)或臨時(shí)安排”等不同模式；（3）從組織安排來(lái)看，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)績(jī)效管理是各國(guó)的通行做法，又大致分為財(cái)政預(yù)算部門(mén)、其他核心部門(mén)、特殊管理主體主導(dǎo)三種類(lèi)型，其中英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等大部分成員國(guó)的績(jī)效管理由財(cái)政部主導(dǎo)；（4）從績(jī)效檢查看，各國(guó)均不同程度上采用了內(nèi)部評(píng)估、績(jī)效審計(jì)和項(xiàng)目評(píng)估三種方式；（5）從績(jī)效信息應(yīng)用看，有“績(jī)效知曉型決策”和“基于績(jī)效的資源分配”兩種模式，絕大部分成員國(guó)采用第一種模式；（6）從結(jié)果導(dǎo)向管理來(lái)看，各國(guó)均實(shí)行了不同程度的權(quán)力下放和自治。

Talbot（2006）在一篇關(guān)于績(jī)效機(jī)制國(guó)際比較分析中，構(gòu)建了一個(gè)僅包括行政核心部門(mén)、立法機(jī)構(gòu)和直線(xiàn)職能部門(mén)在內(nèi)的簡(jiǎn)約化模型，以解釋權(quán)威性機(jī)構(gòu)行動(dòng)者可能扮演的角色。直線(xiàn)職能部門(mén)及其附屬機(jī)構(gòu)是績(jī)效管理的直接行動(dòng)主體，行政核心部門(mén)與立法機(jī)構(gòu)構(gòu)成其“外部”的權(quán)威約束，共同推進(jìn)和指導(dǎo)職能部門(mén)績(jī)效管理?！皺?quán)威性”意味著，相關(guān)主體應(yīng)具有法定權(quán)威和影響力，手段也具有一定程度的強(qiáng)制性和約束力，從而能使管理對(duì)象實(shí)現(xiàn)遵從。根據(jù)這一狹義界定，專(zhuān)業(yè)團(tuán)體、合作伙伴和用戶(hù)等其他主體，由于缺乏強(qiáng)制性約束力，屬于公眾參與而非正式制度，因而被排除在推進(jìn)機(jī)制的分析框架之外。

圖1 政府績(jī)效機(jī)制分類(lèi)模型

如圖1所示，Talbot對(duì)美國(guó)、日本和英國(guó)的績(jī)效機(jī)制進(jìn)行比較，并根據(jù)立法機(jī)構(gòu)的角色不同，分為三種類(lèi)型：積極主動(dòng)型（Active）、消極反應(yīng)型（Reactive）和無(wú)所作為型（Minimal），進(jìn)而提出績(jī)效機(jī)制分類(lèi)模型。日本處于中間位置，但相比美國(guó)更接近英國(guó)。如果將我國(guó)目前推行的預(yù)算績(jī)效管理納入這一分析框架，則屬于典型行政主導(dǎo)和集權(quán)、立法機(jī)構(gòu)消極被動(dòng)的類(lèi)型，較之美國(guó)、日本和英國(guó)模式，具有更為復(fù)雜的多元主體架構(gòu)。

二、我國(guó)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)行機(jī)制和主要困境

如前所述，從國(guó)際比較的視野來(lái)看，政府績(jī)效管理的推進(jìn)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉多元機(jī)構(gòu)主體和多層管理架構(gòu)。從現(xiàn)行政治制度和行政體制看，較之表1的簡(jiǎn)單分析框架，我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的參與主體及其相互關(guān)系則更加復(fù)雜，面臨諸多困境。

（一）相關(guān)機(jī)構(gòu)主體多元，職責(zé)分工不明確

作為人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的基本政治制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，實(shí)行人民代表大會(huì)制度和具有中國(guó)特色的行政管理體制。如表2所示，借鑒Talbot的分析框架，結(jié)合國(guó)情，我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的機(jī)構(gòu)行動(dòng)主體可以劃分為權(quán)威機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)兩類(lèi)，前者又可以按照領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和問(wèn)責(zé)分層。

表2 我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的機(jī)構(gòu)行動(dòng)主體

從現(xiàn)狀看，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理以行政主導(dǎo)下的財(cái)政部門(mén)單兵推進(jìn)為主，改革更多停留在預(yù)算管理技術(shù)層面，未能與其他機(jī)構(gòu)主體形成合力。主要困境表現(xiàn)在：（1）頂層設(shè)計(jì)和權(quán)威制度缺失。我國(guó)未出臺(tái)規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的專(zhuān)門(mén)法律，新預(yù)算法也僅停留在原則性規(guī)定上。長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算績(jī)效管理的頂層指引只有財(cái)政部發(fā)布的規(guī)范性文件，無(wú)法在一級(jí)政府層面形成對(duì)包括預(yù)算職能部門(mén)在內(nèi)的各相關(guān)機(jī)構(gòu)主體的權(quán)威約束?！兑庖?jiàn)》頒行標(biāo)志著頂層制度設(shè)計(jì)的重大突破，但還需出臺(tái)具體實(shí)施方案，進(jìn)一步予以明確。（2）預(yù)算資源配置權(quán)力分散，績(jī)效管理難以覆蓋全部預(yù)算資金。預(yù)算資金的分配權(quán)并不完全在財(cái)政部門(mén)，還分散在發(fā)改委、科技部等具有預(yù)算資金二次分配權(quán)的部門(mén)（即俗稱(chēng)的“切塊資金”）。在這種預(yù)算資源配置具有某種“碎片化”色彩的格局下，由于部門(mén)溝通和利益分配等因素的阻礙，財(cái)政政策和預(yù)算決策的制定與執(zhí)行變得更加困難。以發(fā)改委審批管理的政府投資項(xiàng)目為例，基本游離于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理之外。（3）預(yù)算職能部門(mén)和單位的績(jī)效責(zé)任主體意識(shí)未完全確立。預(yù)算部門(mén)和單位傾向于將績(jī)效目標(biāo)編制與申報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)，看作是完成財(cái)政布置的任務(wù)，缺乏內(nèi)在動(dòng)力和積極性，使得相關(guān)績(jī)效信息質(zhì)量堪憂(yōu)。（4）審計(jì)部門(mén)與財(cái)政部門(mén)分工不清晰，未形成合力。隨著審計(jì)工作由傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)向績(jī)效審計(jì)、效益審計(jì)延伸，客觀上造成一定程度的交叉，可能造成評(píng)價(jià)資源浪費(fèi)和重復(fù)評(píng)價(jià)。（5）權(quán)力機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督弱化。按照憲法、預(yù)算法和監(jiān)督法的規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)依法對(duì)一府兩院的工作實(shí)施法律監(jiān)督，行使審查批準(zhǔn)預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的職權(quán)，預(yù)算監(jiān)督是人大及其常委會(huì)監(jiān)督政府工作的重點(diǎn)。但是，由于我國(guó)人大在預(yù)算資源配置過(guò)程中的權(quán)力有限，對(duì)政府預(yù)算缺乏實(shí)質(zhì)性審查，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督參與有限，無(wú)法形成對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理的有效監(jiān)督和強(qiáng)有力支持。（6）其他相關(guān)主體的參與度不高。受限于預(yù)算信息公開(kāi)和績(jī)效信息共享不充分，其他權(quán)威機(jī)構(gòu)和相關(guān)主體的參與度較低，預(yù)算績(jī)效外部問(wèn)責(zé)和社會(huì)監(jiān)督缺失。

（二）不同維度的績(jī)效評(píng)價(jià)交叉并行，缺乏相互支撐

自上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，我國(guó)中央和地方政府均不同程度地開(kāi)展了行政和預(yù)算兩個(gè)層面的績(jī)效管理探索和實(shí)踐，經(jīng)過(guò)十多年發(fā)展演進(jìn)，主要形成三套平行的績(jī)效管理和評(píng)價(jià)體系：（1）上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的整體績(jī)效管理和政府部門(mén)行政效能考核，中央主管部門(mén)先從人事部轉(zhuǎn)到中紀(jì)委監(jiān)察部，又從中紀(jì)委監(jiān)察部轉(zhuǎn)到中編辦，目前尚未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)性文件，整體推行緩慢；（2）由中央組織部持續(xù)推行的“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系”，按德、能、勤、績(jī)、廉五類(lèi)別設(shè)置評(píng)價(jià)內(nèi)容；（3）由財(cái)政部主持推行的“預(yù)算績(jī)效管理”和“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。此外，還包括各級(jí)黨委和政府直接組織領(lǐng)導(dǎo)的民主行風(fēng)政風(fēng)評(píng)議、各部門(mén)和單位自行開(kāi)展的內(nèi)部績(jī)效管理等，各個(gè)體系既相對(duì)獨(dú)立又存在不同程度的交叉重疊。地方層面的各類(lèi)績(jī)效管理實(shí)踐更是五花八門(mén)，主管機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制各異，而且隨著主要領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)動(dòng)，存在不同程度的可持續(xù)困境。不同管理體系的學(xué)術(shù)研究也各自為營(yíng)，鮮見(jiàn)關(guān)于協(xié)同推進(jìn)的研究。預(yù)算績(jī)效管理與其他政府績(jī)效管理之間被人為分割，且彼此之間并無(wú)績(jī)效信息的溝通與共享，無(wú)法形成改革合力。

（三）不同政府層級(jí)的預(yù)算績(jī)效管理缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理改革探索整體呈現(xiàn) “自下而上”的路徑，形成了各種不同地方模式，中央一級(jí)的預(yù)算績(jī)效管理也自成體系。在試點(diǎn)探索階段，這種百花齊放的局面有助于通過(guò)試點(diǎn)形成多種路徑選擇和備選方案，有助于通過(guò)比較，為統(tǒng)一、規(guī)范制度的制定提供參考。但是，隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的確立，績(jī)效理念要覆蓋所有政府層級(jí)、所有部門(mén)和單位、全部財(cái)政預(yù)算資金的預(yù)算管理全過(guò)程，缺乏多級(jí)政府的預(yù)算績(jī)效管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，客觀上會(huì)使改革面臨三大難題：一是大部分區(qū)縣級(jí)政府的預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)展比較緩慢，已成為預(yù)算績(jī)效管理的“短板”，較高層級(jí)政府應(yīng)如何將績(jī)效管理延伸至基層政府；二是如何有效開(kāi)展同一項(xiàng)目使用不同層級(jí)政府財(cái)政資金的績(jī)效管理。例如對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金如何有效開(kāi)展從中央部門(mén)預(yù)算決策到基層政府資金使用的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)；三是在各地分頭建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，如何形成全國(guó)統(tǒng)一分類(lèi)的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，以實(shí)現(xiàn)同類(lèi)地區(qū)、部門(mén)和項(xiàng)目間的橫向比較。

（四）預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)配套改革支撐不足

公共預(yù)算與管理過(guò)程包含了最重要的政府決策程序與機(jī)制，因而無(wú)論是在國(guó)家還是地方政府層面，都得以成為最基本、最正式和使用最頻繁的治理程序。預(yù)算績(jī)效管理是自新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)各國(guó)普遍應(yīng)用的公共預(yù)算形式，是公共預(yù)算適應(yīng)國(guó)家治理需要、功能不斷演進(jìn)、交織發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物。如表3所示，傳統(tǒng)預(yù)算強(qiáng)調(diào)控制功能，目的是將支出限制在可獲得收入以?xún)?nèi)，防止過(guò)度支出。隨著時(shí)間的推移，人們期望預(yù)算發(fā)揮更大作用，成為重要的政治媒介、為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)提供動(dòng)力的工具、基本的國(guó)家治理和行政管理手段以及中央問(wèn)責(zé)的渠道，綜合承擔(dān)起包括控制、管理、政治、問(wèn)責(zé)和經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)職能。這種功能的多樣性已轉(zhuǎn)化為日益復(fù)雜的預(yù)算格式和預(yù)算過(guò)程，既提出績(jī)效預(yù)算需求，又為其實(shí)行奠定基礎(chǔ)。

如表3所示，現(xiàn)代公共預(yù)算的目的是授權(quán)使用公共資金，通過(guò)預(yù)算執(zhí)行和報(bào)告確保遵守，最終保證相關(guān)主體對(duì)各項(xiàng)決策以及對(duì)公共資源的實(shí)際使用負(fù)責(zé)。從公共預(yù)算演進(jìn)的國(guó)際趨勢(shì)看，預(yù)算功能從傳統(tǒng)政治和控制（內(nèi)部問(wèn)責(zé)）擴(kuò)延到管理、外部問(wèn)責(zé)和經(jīng)濟(jì)功能相互交織，預(yù)算格式也經(jīng)歷了分項(xiàng)預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算到績(jī)效預(yù)算的發(fā)展過(guò)程；預(yù)算編制和報(bào)告基礎(chǔ)從現(xiàn)金制向應(yīng)計(jì)制發(fā)展；預(yù)算技術(shù)從漸進(jìn)主義過(guò)渡到遞減主義，再到綜合財(cái)政治理。順應(yīng)這一趨勢(shì)，預(yù)算績(jī)效管理不可能單邊推進(jìn)，而必須與其他公共預(yù)算配套基礎(chǔ)改革之間融合、銜接、相互支撐。從我國(guó)相關(guān)改革的情況看，政府收支分類(lèi)、政府會(huì)計(jì)和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、中期財(cái)政框架等項(xiàng)改革均在路上，如何綜合起來(lái)，相互支撐，是一個(gè)緊迫且艱巨的課題，也是制約全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理落地不可回避的基礎(chǔ)性和技術(shù)性問(wèn)題。

表3 公共預(yù)算功能演進(jìn)及發(fā)展趨勢(shì)

三、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制設(shè)想

“持續(xù)改進(jìn)”是績(jī)效管理的精髓所在?，F(xiàn)階段，“行政主導(dǎo)”下的預(yù)算績(jī)效管理，其優(yōu)勢(shì)在于能夠快速推進(jìn)擴(kuò)圍，且具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，但是相關(guān)主體的功能定位不清晰和外部監(jiān)督、問(wèn)責(zé)的缺失，也會(huì)帶來(lái)預(yù)算績(jī)效管理的不穩(wěn)定或可持續(xù)難題，需要通過(guò)整合政府內(nèi)部力量、明確相關(guān)機(jī)構(gòu)主體權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)與其他權(quán)威機(jī)構(gòu)關(guān)系，再造預(yù)算績(jī)效管理流程，形成全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性制度安排和協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

（一）管理目標(biāo)從聚焦“內(nèi)部控制”到重視“外部責(zé)任”

績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)的應(yīng)用，使預(yù)算成為最大化政府有效性和效率的有力工具。各國(guó)在預(yù)算管理中引進(jìn)績(jī)效技術(shù)的目的性廣泛，包括改進(jìn)預(yù)算分配方式、緩解財(cái)政危機(jī)、提高資金使用效益和透明度、強(qiáng)化部門(mén)績(jī)效責(zé)任、提高政府治理水平等，大致可以分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種基本類(lèi)型?，F(xiàn)階段，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理表現(xiàn)出較明顯的內(nèi)部控制特征，主要聚焦實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制精細(xì)化、合理化，強(qiáng)化預(yù)算完成進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)完成情況，重視過(guò)程控制和內(nèi)部問(wèn)責(zé)，評(píng)價(jià)結(jié)果主要用于部門(mén)和單位整改。而建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求是樹(shù)立對(duì)公民負(fù)責(zé)的政府治理理念，用責(zé)任手段控制政府權(quán)力，強(qiáng)化責(zé)任追究。因此，全面預(yù)算績(jī)效管理作為政府治理的深刻變革，不是一項(xiàng)孤立的改革，必須跳出財(cái)政預(yù)算管理技術(shù)的狹義框架，不僅關(guān)注在預(yù)算周期中如何應(yīng)用績(jī)效信息，還應(yīng)利用更為廣泛的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效責(zé)任的明確和解脫。一方面，通過(guò)預(yù)算文件和績(jī)效信息的明確性、可訪(fǎng)問(wèn)性、可讀性和全面性來(lái)實(shí)現(xiàn)外部問(wèn)責(zé)制；另一方面，通過(guò)使預(yù)算過(guò)程對(duì)利益相關(guān)者透明和易于理解，或通過(guò)越來(lái)越多利益相關(guān)者的參與，如實(shí)現(xiàn)以應(yīng)計(jì)制為基礎(chǔ)的政府報(bào)告格式、以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算編制等，提高預(yù)算透明度和可問(wèn)責(zé)性。

（二）明確預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)各方權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)、外部協(xié)同推進(jìn)

我國(guó)是一黨執(zhí)政，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府。在現(xiàn)有體制和權(quán)力職能分工框架下，應(yīng)盡可能調(diào)動(dòng)黨委、一府兩院和權(quán)力機(jī)構(gòu)的各方力量，建立相互協(xié)同、制約的權(quán)威性組織網(wǎng)絡(luò)和推進(jìn)機(jī)制。以下分析主要從機(jī)制著手，不涉及政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)構(gòu)以外的相關(guān)主體。

1、盡快出臺(tái)《意見(jiàn)》貫徹落實(shí)的具體方案，明確黨委、政府和人大、核心行政機(jī)構(gòu)之間、核心機(jī)構(gòu)與職能機(jī)構(gòu)之間的制度化協(xié)同治理。按照《意見(jiàn)》的描述，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的整體組織架構(gòu)已基本成型：黨領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理工作；地方各級(jí)政府和各部門(mén)、單位是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)同志對(duì)相應(yīng)預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)；財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)；審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行監(jiān)督；重要績(jī)效信息同步報(bào)送同級(jí)人大，主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)；監(jiān)察紀(jì)檢部門(mén)在發(fā)生違紀(jì)時(shí)介入問(wèn)責(zé)。但總體來(lái)看，各機(jī)構(gòu)行動(dòng)主體的具體職責(zé)分工還不夠清晰，發(fā)改委等核心行政部門(mén)的職責(zé)未予以界定。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快出臺(tái)具體方案，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)分工和內(nèi)部、外部監(jiān)督機(jī)制。

2、作為牽頭和組織協(xié)調(diào)部門(mén)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)以下新突破：（1）建立財(cái)政部門(mén)內(nèi)部預(yù)算績(jī)效管理溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制，為上下級(jí)政府間管理聯(lián)動(dòng)、穩(wěn)定團(tuán)隊(duì)和工作機(jī)制提供組織保障；（2）負(fù)責(zé)制定并提供持續(xù)的預(yù)算績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指引，并按照資金功能、用途、管理特征和組織特點(diǎn)分類(lèi)建設(shè)指標(biāo)庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)體系；（3）在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)測(cè)、分析功能，提高對(duì)部門(mén)中期規(guī)劃預(yù)算和年度預(yù)算審核的有效性；（4）綜合政府財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和績(jī)效信息，編制和發(fā)布績(jī)效導(dǎo)向的政府整體綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。對(duì)此，我國(guó)也可以考慮借鑒OECD國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，組織精干的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，創(chuàng)新設(shè)立獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)（IFI），對(duì)預(yù)算開(kāi)展專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立、權(quán)威分析，通過(guò)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)測(cè)、事先估算政策實(shí)施成本、開(kāi)展政策辯論，揭示特定政策潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性提供依據(jù)。

3、調(diào)整發(fā)改委等政府核心機(jī)構(gòu)職能，打破部門(mén)利益條塊分割，避免部分公共資金因制度障礙而游離在預(yù)算績(jī)效管理框架之外。堅(jiān)持一個(gè)財(cái)政、一套預(yù)算績(jī)效管理制度，將資源分配集中歸口財(cái)政部門(mén)。發(fā)改委應(yīng)淡化微觀管理、資金分配和項(xiàng)目審批職能，更多聚焦宏觀經(jīng)濟(jì)功能和政策規(guī)劃、計(jì)劃，協(xié)調(diào)跨部門(mén)、跨國(guó)家的重大政策，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)和國(guó)際形勢(shì)，對(duì)重大政策出臺(tái)進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析。利用其核心行政機(jī)構(gòu)地位和長(zhǎng)期從事政府投資項(xiàng)目管理和宏觀管理的經(jīng)驗(yàn)，部分承擔(dān)獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的角色，聚焦宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和對(duì)重大政策財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的事先評(píng)估，為政府中期財(cái)政規(guī)劃和重大政策績(jī)效目標(biāo)提供權(quán)威意見(jiàn)，并可接收國(guó)務(wù)院和人大委托，對(duì)重大政策的預(yù)算決策開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)分析和報(bào)告。

4、明確職能部門(mén)的預(yù)算責(zé)任主體角色，強(qiáng)化部門(mén)績(jī)效管理和自我評(píng)價(jià)能力。職能部門(mén)和單位作為預(yù)算申請(qǐng)主體、公共資金使用主體（履職主體）和業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)供給主體，為預(yù)算績(jī)效管理的第一責(zé)任人，需回應(yīng)財(cái)政、審計(jì)、人大、納稅人等對(duì)相關(guān)績(jī)效信息的需求。部門(mén)和單位負(fù)責(zé)在政府整體規(guī)劃戰(zhàn)略框架內(nèi)，制定本部門(mén)的規(guī)劃、計(jì)劃及中期預(yù)算、階段性目標(biāo)和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI），并實(shí)施項(xiàng)目管理，在彈性績(jī)效框架內(nèi)配置部門(mén)資源、完成履職，做好自我評(píng)估、編制績(jī)效導(dǎo)向的部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告并予以公開(kāi)，并有義務(wù)接受審計(jì)檢查、財(cái)政評(píng)價(jià)、績(jī)效聽(tīng)證等內(nèi)、外部監(jiān)督，形成可問(wèn)責(zé)的清晰框架。因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度看，預(yù)算部門(mén)和單位應(yīng)注重自我評(píng)估和報(bào)告能力，改變過(guò)度依賴(lài)第三方機(jī)構(gòu)所引發(fā)的長(zhǎng)期績(jī)效管理運(yùn)行成本高、質(zhì)量難以保障的局面，提高績(jī)效管理本身的績(jī)效。

5、明確審計(jì)部門(mén)參與預(yù)算績(jī)效管理的具體審計(jì)監(jiān)督職能。審計(jì)部門(mén)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是預(yù)算績(jī)效管理的政府內(nèi)部監(jiān)督主體。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下，審計(jì)部門(mén)除聚焦政府活動(dòng)的財(cái)務(wù)責(zé)任外，還應(yīng)更多關(guān)注政府的績(jī)效責(zé)任：（1）審計(jì)部門(mén)除對(duì)政府整體預(yù)算執(zhí)行和收支情況進(jìn)行審計(jì)外，還應(yīng)重視對(duì)同級(jí)政府和政府部門(mén)編制的績(jī)效導(dǎo)向財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，提供更具獨(dú)立性的審計(jì)報(bào)告，保證資源使用的過(guò)程符合適當(dāng)、透明程序，合乎預(yù)期目的，并對(duì)相關(guān)績(jī)效信息的準(zhǔn)確性、可靠性和相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn)和復(fù)核，維護(hù)和促進(jìn)政府整體的公共責(zé)任；（2）接受人大、黨委和政府委托，對(duì)重大宏觀政策落實(shí)情況和具有重大風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目、政策等，開(kāi)展財(cái)務(wù)和效益審計(jì)并重的專(zhuān)項(xiàng)綜合評(píng)估，形成審計(jì)報(bào)告，為問(wèn)責(zé)或解除相應(yīng)財(cái)務(wù)責(zé)任和績(jī)效責(zé)任提供依據(jù)；（3）結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計(jì)和離任審計(jì)，落實(shí)績(jī)效“問(wèn)責(zé)到人”和重大項(xiàng)目責(zé)任人績(jī)效終身責(zé)任追究制。

6、加強(qiáng)人大監(jiān)督的持續(xù)介入，形成對(duì)政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督和倒逼機(jī)制。人大及其常委會(huì)是政府預(yù)算和預(yù)算績(jī)效管理的外部監(jiān)督主體。人大應(yīng)充分發(fā)揮各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)和預(yù)算工委的制度潛力和監(jiān)督活力，通過(guò)開(kāi)展預(yù)算信息聯(lián)網(wǎng)、政策和項(xiàng)目績(jī)效聽(tīng)證、預(yù)算績(jī)效管理滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)等手段，更多搜集、反映、傳遞民意，以重點(diǎn)監(jiān)督政策或項(xiàng)目為載體，對(duì)同級(jí)政府開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，倒逼政府績(jī)效信息公開(kāi)和績(jī)效結(jié)果應(yīng)用。此外，人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，還可以授權(quán)審計(jì)部門(mén)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)政府整體預(yù)算績(jī)效、跨行業(yè)或跨部門(mén)重大政策、財(cái)政收入政策等，開(kāi)展重點(diǎn)評(píng)估，并將結(jié)果與預(yù)算審查、重大政策績(jī)效審查相銜接，對(duì)部門(mén)提出質(zhì)詢(xún)和問(wèn)責(zé)。

此外，組織、紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)和司法機(jī)構(gòu)，則在各自職能范圍內(nèi)參與績(jī)效問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“問(wèn)責(zé)到人”和終身問(wèn)責(zé)。

（三）協(xié)調(diào)各類(lèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)信息共享

如前所述，我國(guó)不同維度的政府績(jī)效評(píng)價(jià)分開(kāi)推進(jìn)，可通過(guò)信息共享，在一定程度上實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。不同評(píng)價(jià)體系既各有重點(diǎn)，又在對(duì)象和內(nèi)容上重疊交叉，可以通過(guò)信息共享，互為補(bǔ)充和支撐。例如領(lǐng)導(dǎo)者的德能勤績(jī)，最終應(yīng)該反映在所管單位的整體績(jī)效或績(jī)效水平提升上。因此，可以將部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的指標(biāo)體系。還可以將上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)，與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相關(guān)聯(lián)。反過(guò)來(lái)，也可以將政府行政效能考核、行風(fēng)政風(fēng)評(píng)議等結(jié)果與部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)相聯(lián)系。切實(shí)將行政管理、干部管理、預(yù)算管理聯(lián)系起來(lái)，建立起政府整體責(zé)任機(jī)制。

（四）以轉(zhuǎn)移支付資金為載體，在不同層級(jí)政府間形成預(yù)算績(jī)效管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意味著全部財(cái)政資金，不論是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、本級(jí)預(yù)算還是下級(jí)配套資金，都要納入預(yù)算績(jī)效管理框架，實(shí)施全過(guò)程績(jī)效管理。現(xiàn)階段，我國(guó)區(qū)域間績(jī)效管理發(fā)展極不均衡，起步較早的地區(qū)在向縱深發(fā)展，還有部分地區(qū)仍在觀望?？v向上，中央部門(mén)工作逐步推進(jìn)，省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展較快，但基層政府進(jìn)展緩慢。因此，要補(bǔ)足預(yù)算績(jī)效管理的“短板”：（1）要重視基層政府預(yù)算績(jī)效管理觀念和基礎(chǔ)建設(shè)，對(duì)開(kāi)展工作較晚的基層政府，上級(jí)政府可以從制度、流程、指標(biāo)庫(kù)和專(zhuān)家、機(jī)構(gòu)平臺(tái)等方面予以指導(dǎo)和技術(shù)支持，使其從規(guī)范的高起點(diǎn)開(kāi)始啟動(dòng)。（2）上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)指導(dǎo)和考核并重，制定工作考核辦法，將基層政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展情況及成效納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)框架；（3）結(jié)合深化分稅制改革，根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任相匹配原則，以轉(zhuǎn)移支付資金為載體，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。

（五）加快推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)配套改革

如前所述，預(yù)算不再僅僅是技術(shù)工具，而是政府治理的變革工具，其改革不僅多元主體協(xié)同推進(jìn)，也要求預(yù)算技術(shù)的配套改革相應(yīng)跟進(jìn)。因此，預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)傳統(tǒng)公共預(yù)算管理的流程再造，最終要實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和預(yù)算管理的一體化，必須建立起整體財(cái)政觀和長(zhǎng)期預(yù)算管理的視野，將預(yù)算績(jī)效管理流程分別向前（財(cái)政預(yù)測(cè)、中期預(yù)算、部門(mén)計(jì)劃）、向后延伸（績(jī)效報(bào)告、外部問(wèn)責(zé)），以健全公共預(yù)算的問(wèn)責(zé)和經(jīng)濟(jì)職能。

1、樹(shù)立“整體財(cái)政觀”，建立財(cái)政預(yù)測(cè)和分析框架。經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和財(cái)政預(yù)測(cè)相結(jié)合，建立收入和政策預(yù)測(cè)分析框架和支出審查框架，從整體財(cái)政平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制的視角審視預(yù)算，是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的主要經(jīng)驗(yàn)之一。預(yù)算績(jī)效管理框架，不能僅僅局限在以年度預(yù)算編制為起點(diǎn)，而應(yīng)將其端口再向前推移至經(jīng)濟(jì)、財(cái)政預(yù)測(cè)和政策決策、規(guī)劃環(huán)節(jié)。如果政策本身不合理，預(yù)算本身不科學(xué)，越重視預(yù)算執(zhí)行率，損失和風(fēng)險(xiǎn)越大。因此，理性的收入政策和重大政策支出、部門(mén)整體支出的預(yù)算績(jī)效管理都應(yīng)該建立在一套基于經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的財(cái)政預(yù)測(cè)技術(shù)和報(bào)告制度上。

2、樹(shù)立長(zhǎng)期視野，建立與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、政府任期同步的中期預(yù)算框架。從各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，中期支出框架（MTEF），也被視為績(jī)效預(yù)算過(guò)程的第一階段。當(dāng)前我國(guó)按“年度預(yù)算—中期財(cái)政規(guī)劃—中期預(yù)算”的路徑逐步推進(jìn)，已初步建立按照三年滾動(dòng)方式編制的中期財(cái)政規(guī)劃。但是，一方面部門(mén)的中期財(cái)政規(guī)劃普遍缺乏對(duì)宏觀形勢(shì)的分析，例如對(duì)行業(yè)和領(lǐng)域的重點(diǎn)指標(biāo)變動(dòng)趨勢(shì)及對(duì)重大財(cái)政收支可能影響預(yù)測(cè)、收入預(yù)測(cè)和支出需求預(yù)測(cè)不足，與重大政策的關(guān)聯(lián)不明確，無(wú)法測(cè)量政策的長(zhǎng)期成本，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)不足，無(wú)法體現(xiàn)預(yù)算的約束機(jī)制，難以實(shí)施問(wèn)責(zé)。另一方面，三年滾動(dòng)預(yù)算與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的五年、政府任期的五年時(shí)間均不一致，三者無(wú)法有效銜接。建議在強(qiáng)化財(cái)政預(yù)測(cè)分析功能的同時(shí)，制定周期更長(zhǎng)的（五年）中長(zhǎng)期預(yù)算框架，并根據(jù)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化及時(shí)調(diào)整，確保預(yù)算管理改革的可持續(xù)性。最后，通過(guò)中期預(yù)算管理，可賦予部門(mén)一定資源配置的彈性，將 “放權(quán)”與“問(wèn)責(zé)”更好地結(jié)合在一起，使績(jī)效評(píng)價(jià)能夠擺脫對(duì)過(guò)程的過(guò)度關(guān)注而真正實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向。同時(shí)，也能緩解全面預(yù)算績(jī)效管理客觀上面臨的一些實(shí)踐難題。

3、在政府會(huì)計(jì)制度改革的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立部門(mén)計(jì)劃和績(jī)效導(dǎo)向的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，形成明確、公開(kāi)和解脫部門(mén)績(jī)效責(zé)任的制度框架。首先，通過(guò)制定部門(mén)年度

計(jì)劃，公開(kāi)與部門(mén)預(yù)算相匹配的績(jī)效目標(biāo)和KPI，并提供詳細(xì)數(shù)據(jù)和信息鏈接，將部門(mén)的預(yù)算績(jī)效責(zé)任明確下來(lái)；其次，通過(guò)發(fā)布包含績(jī)效信息的年度財(cái)務(wù)報(bào)告或單獨(dú)績(jī)效報(bào)告，并經(jīng)財(cái)政、審計(jì)或人大審核監(jiān)督，決定其績(jī)效責(zé)任解除或問(wèn)責(zé)。最終形成部門(mén)主動(dòng)參與預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)自我評(píng)估、自我改進(jìn)的良性機(jī)制?！?/p>