杜倩博

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410082）

國(guó)家監(jiān)察體制改革不僅僅要求通過(guò)機(jī)構(gòu)整合的“物理反應(yīng)”實(shí)現(xiàn)反腐敗職能的有機(jī)統(tǒng)一，而且要求監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的“化學(xué)反應(yīng)”，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)整合“1+1＞2”的效果。為此，各級(jí)各地的國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)踐，著力調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查部門(mén)分設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)案管、監(jiān)督、調(diào)查、審理各環(huán)節(jié)相互配合、相互制約的運(yùn)行機(jī)制[1]?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》也做出規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制?！盵2]作為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題本身是政治學(xué)與公共組織學(xué)的重要范疇，相關(guān)研究不應(yīng)缺位。然而，與強(qiáng)烈的實(shí)踐和理論需求形成鮮明反差的是，上述最新實(shí)踐探索尚未引起學(xué)術(shù)界的應(yīng)有關(guān)注。

一、問(wèn)題的提出

從組織理論來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的實(shí)踐探索過(guò)程，是一種流程導(dǎo)向的組織變革過(guò)程——按照組織的核心流程來(lái)劃分組織內(nèi)部的職能部門(mén)，將業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)上的職權(quán)賦予不同的職能部門(mén)，并按照核心業(yè)務(wù)流程完善相應(yīng)的組織制度。當(dāng)然，這不同于組織理論中的“流程型組織”“流程導(dǎo)向的組織”，仍然屬于“職能制組織”范疇。具體而言，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的反腐敗核心業(yè)務(wù)是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與案件處理業(yè)務(wù)，相應(yīng)可以劃分為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、案件線索管理、審查調(diào)查、案件審理等環(huán)節(jié)，可以將各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)交由不同的內(nèi)部機(jī)構(gòu)行使，并形成各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間既相互制約又相互銜接的組織運(yùn)行機(jī)制。

針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的組織變革實(shí)踐，本文試圖研究如下問(wèn)題：（1）監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的實(shí)踐探索為什么能夠發(fā)生，即監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向組織模式的發(fā)生機(jī)理。（2）監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制，經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過(guò)程，即監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向組織模式的變革過(guò)程。（3）改革后的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制仍然存在怎樣的問(wèn)題，如何推進(jìn)實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，即監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向組織模式的未來(lái)組織變革走向。

上述研究問(wèn)題的提出，基于政治學(xué)“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析、政治環(huán)境分析、歷史分析相結(jié)合的研究模式?！敖Y(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析不僅要求分析監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部靜態(tài)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，同樣要求分析內(nèi)部機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行與組織流程，“形成既可抽象簡(jiǎn)約為結(jié)構(gòu)化理論、又可連接微觀經(jīng)驗(yàn)的中層理論”[3]。政治環(huán)境分析模式要求將監(jiān)察委員會(huì)置于當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨的政治環(huán)境中，探究政治環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)、組織運(yùn)行之間的邏輯關(guān)聯(lián)，分析監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的發(fā)生機(jī)理。歷史分析模式要求分析紀(jì)檢監(jiān)察體制的變化發(fā)展過(guò)程，在歷史進(jìn)程中探究各個(gè)階段上監(jiān)察委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的表現(xiàn)及其內(nèi)在機(jī)理。

針對(duì)這三組研究問(wèn)題，組織理論為本文研究提供了重要啟示。組織理論認(rèn)為，組織面臨的內(nèi)外部環(huán)境變化，會(huì)引起組織戰(zhàn)略與目標(biāo)的變化；不同的組織戰(zhàn)略與目標(biāo)，又帶來(lái)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式的變革[4]。黨的十八大后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)最重要的組織環(huán)境是全面從嚴(yán)治黨的政治環(huán)境。因此，本文應(yīng)當(dāng)分析在全面從嚴(yán)治黨的政治環(huán)境中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織戰(zhàn)略與目標(biāo)發(fā)生的變化，并分析由此誘發(fā)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的變革過(guò)程。

在全面從嚴(yán)治黨的政治背景下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的組織戰(zhàn)略得以形成：（1）數(shù)量激增的腐敗案件使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作負(fù)荷大增，迫使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)區(qū)分好“兩個(gè)責(zé)任”，從之前的非本職工作中超脫出來(lái)，強(qiáng)調(diào)“主責(zé)主業(yè)”。（2）在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)往往熱衷于查辦大案要案，輕視對(duì)黨員干部的一般違紀(jì)問(wèn)題的日常監(jiān)督。然而，在全面從嚴(yán)治黨時(shí)代背景下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)突出重要職能是對(duì)黨員干部的日常監(jiān)督，抓早抓小，警醒和保護(hù)干部。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)確立了運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的組織戰(zhàn)略，即“讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”[5]。轉(zhuǎn)變職能的組織戰(zhàn)略使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門(mén)、日常監(jiān)督部門(mén)的重要性凸顯，由此推進(jìn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的變革，促成了監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的組織模式。

同時(shí)，在全面從嚴(yán)治黨時(shí)代背景下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的某些組織目標(biāo)得以強(qiáng)化：一是在政治方面，更好地接受黨委領(lǐng)導(dǎo)的組織目標(biāo)更加重要，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身廉潔性的組織目標(biāo)開(kāi)始凸顯；二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要應(yīng)對(duì)高強(qiáng)度的工作負(fù)荷，因此亟須提高組織運(yùn)行效率、增強(qiáng)組織治理效能。在上述組織戰(zhàn)略與組織目標(biāo)發(fā)生新變化的情況下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受到各方面壓力，亟須回應(yīng)各種組織問(wèn)題，進(jìn)而在紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公的條件下推進(jìn)了機(jī)構(gòu)內(nèi)部流程導(dǎo)向的組織變革。

組織變革必然需要經(jīng)歷一個(gè)歷史過(guò)程，組織變革是否成功與變革過(guò)程模式存在著直接關(guān)系。于是，組織學(xué)理論開(kāi)發(fā)出了諸多組織變革過(guò)程模式，例如：勒溫的解凍、推動(dòng)、再凍結(jié)三階段過(guò)程模型，道森的概念、過(guò)渡、實(shí)施三階段過(guò)程模型，布巴洛的考察、計(jì)劃、行動(dòng)、整合四階段過(guò)程模型[6]。然而，與這些來(lái)自國(guó)外的組織變革過(guò)程模型不同，我國(guó)的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制，正在經(jīng)歷著一種較為特殊的組織變革過(guò)程模式，即“準(zhǔn)備—促成—深化”三階段組織變革過(guò)程模式。在這一過(guò)程的每個(gè)階段，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)所處的政治環(huán)境、自身的組織戰(zhàn)略與目標(biāo)，以及組織變革的制度準(zhǔn)備與問(wèn)題回應(yīng)規(guī)律，都對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制變革產(chǎn)生驅(qū)動(dòng)作用，由此體現(xiàn)著監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織模式發(fā)生與發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。

二、準(zhǔn)備階段：黨的十八大以來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革

黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨和反腐敗高壓態(tài)勢(shì)的政治環(huán)境，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織戰(zhàn)略與目標(biāo)發(fā)生變化，由此驅(qū)動(dòng)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部一系列機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制變革，為下一階段監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向的組織變革提供了組織與制度準(zhǔn)備。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的組織變革準(zhǔn)備

首先，組織機(jī)構(gòu)是職能的載體，轉(zhuǎn)變職能需要相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)確定了轉(zhuǎn)變職能的組織戰(zhàn)略，希望從大量的非本職工作中解脫出來(lái)，利用有限的人員編制做好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)這一本職工作。為此，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)分別在2013年、2014年進(jìn)行了兩輪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整。其基本做法是減少、合并支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量，清理與壓縮了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)參加的近80%議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這樣，中央紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制總量不變的情況下，使紀(jì)檢監(jiān)察室的機(jī)構(gòu)數(shù)量從8個(gè)增加至12個(gè)，使70%以上的人員編制集中到了辦案業(yè)務(wù)部門(mén)[7]。

上述改革使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要組織職能趨向單一化，而單一性的組織職能是流程導(dǎo)向組織變革的重要條件。如果一個(gè)機(jī)構(gòu)的職能是多樣化的，那么這個(gè)組織中的業(yè)務(wù)就呈現(xiàn)出多個(gè)種類(lèi)，每類(lèi)業(yè)務(wù)流程差異性較大，組織內(nèi)部只能按照職能類(lèi)別建立并發(fā)展起直線職能制組織，不能按照流程環(huán)節(jié)劃分內(nèi)設(shè)部門(mén)。只有在組織職能相對(duì)單一的條件下，才能將單一業(yè)務(wù)劃分為不同的業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)，并且將每個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)賦予不同的內(nèi)設(shè)部門(mén)。上述改革在客觀上將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)限定在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)上，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能呈現(xiàn)出較為單一的狀態(tài)，便于對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)70%的主體力量按照流程環(huán)節(jié)進(jìn)行機(jī)構(gòu)劃分。

另一方面，在全面從嚴(yán)治黨的政治環(huán)境中，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身權(quán)力進(jìn)行有效制約的問(wèn)題浮出水面，“自身的廉潔性”成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)重要的組織目標(biāo)與價(jià)值追求。于是2014年內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革設(shè)立了專(zhuān)門(mén)針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)——“紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”。在國(guó)家監(jiān)察體制改革以后，這一機(jī)構(gòu)便可以對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的權(quán)力行使?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)督制約，成為監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的重要載體，也是監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的重要監(jiān)控力量，這就為監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向組織模式做出了重要組織準(zhǔn)備。

同時(shí)，這一階段的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革也遺留了一個(gè)重要問(wèn)題：“紀(jì)檢監(jiān)察室的權(quán)力相對(duì)集中，既有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督權(quán)，還有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索后的立案審查權(quán)、立案后的調(diào)查取證權(quán)，某種程度上相當(dāng)于一個(gè)‘小紀(jì)委’?！盵8]加之在全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代背景下，紀(jì)檢監(jiān)察室的權(quán)力與責(zé)任更加凸顯，對(duì)其進(jìn)行有效制約問(wèn)題引起廣泛關(guān)注。這種紀(jì)檢監(jiān)察室在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間橫向維度上權(quán)力相對(duì)集中的局面亟待破解，為下一階段的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織變革遺留了一個(gè)重要問(wèn)題。

另外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在這一階段提出強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職能的組織戰(zhàn)略，為國(guó)家監(jiān)察體制改革推進(jìn)“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查部門(mén)分設(shè)”起到了重要培育作用，并遺留下了需要解決的重要問(wèn)題，從而為流程導(dǎo)向的組織變革提供準(zhǔn)備。具體表現(xiàn)為：（1）“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督”這一環(huán)節(jié)的任務(wù)量、工作難度大大提升，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏專(zhuān)門(mén)、足夠的力量履行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職責(zé)。因此，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職能需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)才能得以有效履行。（2）日常執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與處理大案要案相比，往往缺乏吸引力。在紀(jì)檢監(jiān)察室同時(shí)掌握?qǐng)?zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查兩類(lèi)工作職責(zé)的情況下，日常執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作仍然無(wú)法得到應(yīng)有的重視，不利于這一工作環(huán)節(jié)的真正開(kāi)展。這就迫切需要在下一階段的改革中，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部分別設(shè)立執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查兩類(lèi)部門(mén)，以適應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職能的組織戰(zhàn)略。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織目標(biāo)引導(dǎo)的組織變革準(zhǔn)備

在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織目標(biāo)變化的引導(dǎo)下，黨的十八大以來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制也進(jìn)行了諸多變革，為監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向的組織模式提供了準(zhǔn)備，也為下一階段的組織變革遺留下了重要問(wèn)題。

第一，強(qiáng)調(diào)運(yùn)行高效的組織管理目標(biāo)，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化流程思維與優(yōu)化工作流程，這就為監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向的組織變革提供準(zhǔn)備，也遺留下重要問(wèn)題。組織理論認(rèn)為，組織戰(zhàn)略與目標(biāo)驅(qū)動(dòng)流程的形成與優(yōu)化，組織戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)需要一系列的組織工作流程的到位與流程能力的推動(dòng)，需要運(yùn)用流程承接業(yè)務(wù)目標(biāo)、增強(qiáng)人員能力、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、推進(jìn)問(wèn)題的解決[9]。黨的十八大后，伴隨著形成并鞏固反腐敗壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利的反腐敗形勢(shì)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要不斷轉(zhuǎn)變工作方式，通過(guò)各種嚴(yán)格的工作流程來(lái)凝聚反腐敗力量、提高工作效率。因此，優(yōu)化執(zhí)紀(jì)工作流程受到充分重視，各類(lèi)執(zhí)紀(jì)工作基本流程的信息公開(kāi)得到有效推進(jìn)，為監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向的組織變革提供了思維基礎(chǔ)。然而，流程優(yōu)化不僅涉及組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，而且需要全面的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)與發(fā)展。這一任務(wù)并非原有的紀(jì)檢監(jiān)察組織體系所能容納，從而為下一步的國(guó)家監(jiān)察體制改革遺留下需要解決的重要問(wèn)題。

第二，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身廉潔性的組織政治目標(biāo)不斷得到強(qiáng)化，為監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向的組織變革做好準(zhǔn)備、留下問(wèn)題。在全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代背景下，黨中央不斷提出與強(qiáng)化“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”的問(wèn)題，社會(huì)輿論也對(duì)防止紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自身腐敗發(fā)出了強(qiáng)大呼聲。為此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不斷探索其內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督的制度與做法。例如，不斷完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作制度，出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等內(nèi)部管理制度；不斷加大對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)行為的查處力度。然而，這些措施仍然無(wú)法滿足改革實(shí)踐需要，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約與監(jiān)督機(jī)制仍需進(jìn)一步破題，特別是從根本上建立起紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督的組織結(jié)構(gòu)。在這種情況下，是否形成監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程各環(huán)節(jié)之間相互制約的組織運(yùn)行機(jī)制，成為衡量國(guó)家監(jiān)察體制改革成功與否的重要績(jī)效指標(biāo)。

三、促成階段：監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)行的組織機(jī)理

以黨的十八大以來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革為基礎(chǔ)，國(guó)家監(jiān)察體制改革破解了上一階段紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革的遺留問(wèn)題，促成了監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮出了明顯的改革功效。這種組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的形成，還依賴于監(jiān)察委員會(huì)組織戰(zhàn)略與多元目標(biāo)的共同驅(qū)動(dòng)。

（一）監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與業(yè)務(wù)流程

經(jīng)過(guò)職能整合與轉(zhuǎn)變，改革后的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（如圖1所示）包括支持類(lèi)、業(yè)務(wù)類(lèi)兩個(gè)類(lèi)別。支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有：辦公廳（室）、組織部、宣傳部、政策法規(guī)研究室、機(jī)關(guān)黨委。業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有：執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室（若干個(gè)）、執(zhí)紀(jì)審查監(jiān)察室（若干個(gè)）、案件監(jiān)督管理室、案件審理室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、巡視組辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室?？梢?jiàn)，經(jīng)過(guò)3輪改革之后，支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大大減少，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)突出主責(zé)主業(yè)的職能轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略。

在上述內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置方案中，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了案件管理、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查、案件審理部門(mén)分設(shè)。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室負(fù)責(zé)聯(lián)系單位和地區(qū)的日常監(jiān)督，重在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室不具體聯(lián)系地區(qū)和單位，采取“一事一授權(quán)”的方式處理案件。案件監(jiān)督管理室作為執(zhí)紀(jì)審查工作的牽頭部門(mén)，不僅綜合管理著各部門(mén)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索，而且對(duì)各環(huán)節(jié)的案件查辦工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室作為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的牽頭部門(mén)，對(duì)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、派駐機(jī)構(gòu)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、督促檢查、分析研判、統(tǒng)計(jì)匯總，將其原來(lái)承擔(dān)的監(jiān)督檢查黨的路線方針政策執(zhí)行、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、糾正不正之風(fēng)等日常監(jiān)督職能轉(zhuǎn)移到了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室和派駐機(jī)構(gòu)。案件審理室負(fù)責(zé)案件審理、申訴復(fù)查等工作。紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作人員進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督審查調(diào)查監(jiān)察委員會(huì)工作人員的私留線索、跑風(fēng)漏氣、徇私舞弊等腐敗問(wèn)題。

圖1 監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與主業(yè)務(wù)流程

“僅依靠機(jī)構(gòu)和人員增加的擴(kuò)張式改革，沒(méi)有運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變和制度有效性的釋放，難以達(dá)到反腐敗的目標(biāo)”[10]。因此，各地監(jiān)察委員會(huì)的具體實(shí)踐，在這些內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間大體上按照“腐敗案件查辦”這一主業(yè)務(wù)流程，形成了基本的組織運(yùn)行機(jī)制。（1）環(huán)節(jié)一：線索發(fā)現(xiàn)與受理。幾乎所有的業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)部機(jī)構(gòu)均具有線索發(fā)現(xiàn)或受理的職能，例如，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室在日常監(jiān)督的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索，信訪室、巡視組最重要任務(wù)是通過(guò)信訪接待、巡視督查獲取問(wèn)題線索，派駐機(jī)構(gòu)主要發(fā)現(xiàn)駐在單位的問(wèn)題線索，執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室、案件審理室在審查調(diào)查審理案件的過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)新線索，紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室主要獲取監(jiān)察委員會(huì)工作人員的問(wèn)題線索。這些分散化的問(wèn)題線索發(fā)現(xiàn)與受理途徑，需要案件監(jiān)督管理室進(jìn)行綜合管理，在監(jiān)察委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人審批后移送承辦部門(mén)。（2）環(huán)節(jié)二：談話函詢。主要由執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)承辦。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)聯(lián)系地區(qū)和單位的日常監(jiān)督，并通過(guò)談話函詢的方式處置問(wèn)題線索。此環(huán)節(jié)可提出如下三類(lèi)線索處置意見(jiàn)：了結(jié)澄清；談話提醒、批評(píng)教育、誡勉談話等方式；初步核實(shí)。然后，報(bào)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批。當(dāng)然，這一環(huán)節(jié)在一些情況下會(huì)被省略，直接進(jìn)入環(huán)節(jié)三，通過(guò)“初步核實(shí)”的辦法處理線索。（3）環(huán)節(jié)三：初步核實(shí)。這一環(huán)節(jié)主要由執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查部門(mén)承辦，并由其根據(jù)初步核實(shí)情況提出談話提醒、暫存待查、予以了結(jié)、立案審查等處置意見(jiàn)，并報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批。（4）環(huán)節(jié)四：立案審查。對(duì)于進(jìn)入立案審查的案件，由執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查部門(mén)依據(jù)監(jiān)察委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的審查方案，遵循法律規(guī)定職權(quán)、程序進(jìn)行審查調(diào)查，并報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批。（5）環(huán)節(jié)五：案件審理。該環(huán)節(jié)由案件審理室具體承辦，審理結(jié)果建議報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批。（6）環(huán)節(jié)六：申訴復(fù)查。該環(huán)節(jié)雖然仍由案件審理室承辦，但需要體現(xiàn)人員分離原則，并將復(fù)查意見(jiàn)報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批。

需要說(shuō)明的是，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室之間的分工機(jī)制體現(xiàn)出兩個(gè)不同的組織原理：（1）按照業(yè)務(wù)流程進(jìn)行分工。某些案件線索需要執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室首先以談話函詢的方式進(jìn)行處置，談話函詢后視情況仍需要進(jìn)行初步核實(shí)或立案審查的案件，則按程序移送執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室。在這種情況下，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室之間是流程型的分權(quán)關(guān)系，依據(jù)案件線索處理各環(huán)節(jié)的適用條件劃分處理權(quán)限。（2）依據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)的橫向分工關(guān)系。一般來(lái)講，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室主要運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第一種形態(tài)，執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室主要運(yùn)用第二、三、四種形態(tài)。某些案件無(wú)須在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室之間按照流程轉(zhuǎn)接，案件監(jiān)督管理室可根據(jù)問(wèn)題線索的來(lái)源可靠性、問(wèn)題嚴(yán)重程度、問(wèn)題性質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)問(wèn)題線索應(yīng)當(dāng)運(yùn)用哪種形態(tài)進(jìn)行初步判斷，并經(jīng)過(guò)集體討論、領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)等程序后，將問(wèn)題線索直接分配給執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室或執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室處理。

另外，各地監(jiān)察委員會(huì)普遍制定了《機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作辦法》《機(jī)關(guān)審查調(diào)查措施使用規(guī)范》《執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作流程圖》等規(guī)章制度。典型試點(diǎn)地區(qū)更加注重制度規(guī)范的探索，例如：浙江省出臺(tái)了24項(xiàng)制度、45類(lèi)法律文書(shū)和79個(gè)業(yè)務(wù)模板，基本形成了一套規(guī)范的“監(jiān)言監(jiān)語(yǔ)”制度框架；山西省重點(diǎn)抓好建章立制，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)進(jìn)行了梳理細(xì)化、流程再造，旨在促進(jìn)內(nèi)部有序銜接和監(jiān)督制約；北京市也重點(diǎn)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，建立起了組織決策、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、監(jiān)督制約、紀(jì)法銜接等方面的36項(xiàng)制度[11]。這些基本制度的建立，利于形成將組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制相結(jié)合的流程導(dǎo)向組織模式。

（二）戰(zhàn)略匹配性、目標(biāo)兼容性與監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織模式

監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的流程導(dǎo)向組織模式能夠與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織戰(zhàn)略之間形成匹配關(guān)系，成為監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織模式的重要發(fā)生機(jī)理。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的專(zhuān)門(mén)設(shè)置，以及將黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室作為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作牽頭部門(mén)的制度安排，使監(jiān)察委員會(huì)的日常監(jiān)督工作具備了較為完備的組織體制，能夠以專(zhuān)門(mén)、足夠的力量履行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職責(zé)，從而更好地運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”。另外，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)的獨(dú)立存在，使日常執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作得到了應(yīng)有的重視，從而有利于日常監(jiān)督工作的有效開(kāi)展。

同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制模式的建立，是多元組織目標(biāo)共同驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，也在很大程度上推進(jìn)了多元組織目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。然而組織目標(biāo)之間往往具有沖突性，例如，權(quán)力制約與監(jiān)督的廉潔性目標(biāo)與組織效率目標(biāo)往往具有一定的沖突。監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部依據(jù)業(yè)務(wù)流程的組織設(shè)計(jì)模式，可以將多元目標(biāo)進(jìn)行兼容，體現(xiàn)出了流程導(dǎo)向組織變革模式得以促成的內(nèi)在機(jī)理。主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面。

第一，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的流程導(dǎo)向組織模式，能夠兼容加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)的組織目標(biāo)。將監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部反腐敗工作業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上分析反腐敗業(yè)務(wù)流程各個(gè)環(huán)節(jié)上需要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體要求，對(duì)于完善黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部工作的領(lǐng)導(dǎo)具有基礎(chǔ)性意義。實(shí)踐中的國(guó)家監(jiān)察體制改革正是主張?jiān)诜锤瘮I(yè)務(wù)主要流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，都要做到重要事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告、重要決策經(jīng)過(guò)黨委批準(zhǔn)，黨委定期召開(kāi)會(huì)議研判反腐敗問(wèn)題線索、分析反腐敗各環(huán)節(jié)上面臨的形勢(shì)與問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)從“結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)”。

第二，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的流程導(dǎo)向組織模式，能夠兼容權(quán)力制約的廉潔性目標(biāo)。主要通過(guò)如下機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是將腐敗案件處理權(quán)力分散到多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，防止一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擁有案件處理的“絕對(duì)權(quán)力”，使每一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)都無(wú)法完全壟斷案件處理主導(dǎo)權(quán)。二是使每個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)都對(duì)業(yè)務(wù)流程上下環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)形成制約，能夠在一定程度上影響流程上、下環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)。三是在詳細(xì)設(shè)計(jì)組織運(yùn)行流程的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)每個(gè)環(huán)節(jié)上權(quán)力活動(dòng)的特定標(biāo)準(zhǔn)和方式，使每一個(gè)環(huán)節(jié)上都有相應(yīng)的人員承擔(dān)責(zé)任，并通過(guò)全程留痕機(jī)制使各環(huán)節(jié)的組織運(yùn)行狀況記錄在案，將腐敗案件處理各環(huán)節(jié)上的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

第三，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制，能夠兼容權(quán)力協(xié)調(diào)一致的組織效率目標(biāo)。監(jiān)察委員會(huì)的組織設(shè)計(jì)融合了職能原則和流程原則，將不同的職能部門(mén)串聯(lián)在組織的業(yè)務(wù)流程鏈條當(dāng)中。這就體現(xiàn)了機(jī)關(guān)思維和程序思維在監(jiān)察委員會(huì)組織內(nèi)部的融合，“機(jī)關(guān)思維是程序思維的基礎(chǔ)，程序思維是機(jī)關(guān)思維的補(bǔ)強(qiáng)，且兩者的運(yùn)用不存在孰先孰后的序列問(wèn)題”[12]。從而，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)雖然都是層級(jí)制結(jié)構(gòu)中的機(jī)關(guān)單位，但可以在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的業(yè)務(wù)磨合以后，通過(guò)前后相繼的業(yè)務(wù)關(guān)系緊密銜接在一起，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的協(xié)調(diào)與一致。

第四，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行模式，能夠兼容組織效率效能目標(biāo)?！傲鞒坦芾砟Ｊ绞前凑铡鳌倪B續(xù)性、順暢、簡(jiǎn)捷原則對(duì)流程中的各個(gè)活動(dòng)和環(huán)節(jié)進(jìn)行緊密銜接、貫通、有機(jī)組合或集成，使之更快捷更有效率?！薄八砸?guī)范化地構(gòu)造卓越業(yè)務(wù)流程為核心，以持續(xù)地提高組織績(jī)效為目的”[13]。監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的不斷優(yōu)化，恰恰符合流程管理的上述特征，推進(jìn)著組織效率和效能的提高。另外，國(guó)家監(jiān)察體制改革具有聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，能夠帶動(dòng)國(guó)家權(quán)力制約監(jiān)督體系和運(yùn)行機(jī)制的整體性重構(gòu)[14]，將監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程與外部流程相結(jié)合，共同構(gòu)建高效的反腐敗總流程。

四、深化階段：監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織模式的深層問(wèn)題與完善策略

在當(dāng)前各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制初步形成的情況下，監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部組織模式取得了顯著成效，但仍然存在不少深層次問(wèn)題，與監(jiān)察委員會(huì)的組織戰(zhàn)略與目標(biāo)需要之間尚存差距，這就為組織變革進(jìn)一步深化提供了動(dòng)力與壓力。

（一）監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的深層問(wèn)題

第一，從機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制本身情況看，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織模式有待進(jìn)一步磨合與優(yōu)化。（1）執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室的權(quán)力邊界仍然存在模糊性。具體表現(xiàn)在：由于權(quán)力與利益的依存關(guān)系，日常監(jiān)督在傳統(tǒng)思路下往往被認(rèn)為“沒(méi)意思”“僅做表面工作”，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)因此往往很難滿足于僅僅運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第一種形態(tài)，而更傾向于競(jìng)爭(zhēng)第二、三種形態(tài)的執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查權(quán)。另外，單純的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督很難存在，在日常監(jiān)督中如果完全沒(méi)有審查權(quán)則很難實(shí)質(zhì)上履行監(jiān)督職責(zé)。（2）不同層級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織設(shè)計(jì)的差異性尚未引起足夠重視?？h級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往僅有兩三名工作人員，在實(shí)際運(yùn)行中傾向于整合不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員共同辦案，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查分設(shè)的作用并不明顯。國(guó)家級(jí)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)雖然人數(shù)較多，但紀(jì)檢監(jiān)察室的管理幅度往往跨越幾個(gè)省份，日常監(jiān)督職能的履行受到地理空間的較大影響。探索不同層級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制的不同方案，是下一步監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織變革的重要課題。

第二，從組織戰(zhàn)略適應(yīng)性來(lái)看，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的運(yùn)行狀況與組織戰(zhàn)略要求之間尚存在一定差距。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的良好運(yùn)行，切實(shí)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)強(qiáng)化日常監(jiān)督職能的組織戰(zhàn)略，也才能使執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)分設(shè)的組織結(jié)構(gòu)具有合理性。然而，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室在實(shí)際運(yùn)行中面臨著諸多挑戰(zhàn)：（1）執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主體的分散性難題。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的責(zé)任主體不僅僅限于監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室，派駐機(jī)構(gòu)、各部門(mén)機(jī)關(guān)紀(jì)委都是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的重要監(jiān)督責(zé)任主體，同時(shí)各級(jí)各單位的黨委（黨組）也須承擔(dān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主體責(zé)任。因此，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)承擔(dān)聯(lián)系單位、地區(qū)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的統(tǒng)合者、引導(dǎo)者、問(wèn)責(zé)者角色，然而執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室尚未充分扮演好這些角色。（2）執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的組織能力尚未得到全面培育，例如發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力、分析執(zhí)紀(jì)監(jiān)督整體狀況的能力、力量統(tǒng)合與引導(dǎo)能力、規(guī)章制度執(zhí)行監(jiān)控能力等。（3）執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室組織機(jī)制尚不完備，例如執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的保障督促機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制不完備，致使執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作要求執(zhí)行難，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第一種形態(tài)的組織戰(zhàn)略在有的地方甚至具有落空的危險(xiǎn)[15]。（4）執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室工作深入性難題。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作不能僅僅浮于表面，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)日常監(jiān)督防止苗頭性、傾向性問(wèn)題演變?yōu)槁殑?wù)違法犯罪問(wèn)題，同時(shí)也不放棄在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)重要腐敗線索的機(jī)會(huì)，以使執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作真正具備前瞻性、震懾力，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)防腐敗的效果。然而，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室工作深入性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，暫時(shí)還無(wú)法很好實(shí)現(xiàn)這些工作要求。

第三，從組織政治性目標(biāo)來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制約的目標(biāo)尚有一定差距。主要原因在于：（1）分權(quán)并不一定真正產(chǎn)生權(quán)力制約，分權(quán)與權(quán)力制約之間還存在著邏輯中間要素。例如：權(quán)力運(yùn)行每個(gè)環(huán)節(jié)上的機(jī)構(gòu)與人員，都應(yīng)當(dāng)具備基于自身利益發(fā)現(xiàn)并糾正其他環(huán)節(jié)上錯(cuò)誤的能力，否則自己這個(gè)環(huán)節(jié)上的機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；在權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)上，都應(yīng)當(dāng)具備清晰的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，監(jiān)督責(zé)任人能夠依據(jù)這些規(guī)則發(fā)現(xiàn)這個(gè)環(huán)節(jié)上的不合規(guī)問(wèn)題。從當(dāng)前的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部運(yùn)行狀況來(lái)看，這兩個(gè)方面的問(wèn)題都還沒(méi)有完全解決。（2）監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部與外部權(quán)力制約的合力尚不充分。實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的理想效果，不能單純依靠權(quán)力運(yùn)行體系內(nèi)部的流程設(shè)計(jì)，還要依靠外部主體的參與力量。但是，在當(dāng)前的社會(huì)條件下，反腐敗案件查處過(guò)程的保密性是必需的。因此，如何在保持必要的業(yè)務(wù)保密性前提下，將監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制與外部權(quán)力制約力量相結(jié)合，成為國(guó)家監(jiān)察體制改革最終無(wú)法回避的重要問(wèn)題。

第四，從組織管理性目標(biāo)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織運(yùn)行高效的目標(biāo)尚有差距。主要原因在于：（1）僅僅設(shè)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的“主流程”尚不足以帶來(lái)組織的高效率與高效能。組織內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程是一個(gè)多層、廣泛、多樣化的全景式流程體系，在組織設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意戰(zhàn)略流程、支持流程、業(yè)務(wù)流程的系統(tǒng)覆蓋，實(shí)現(xiàn)組織、部門(mén)、崗位三個(gè)層面上的流程相統(tǒng)一，并發(fā)揮全景式流程體系各部分之間的協(xié)同整合效用[16]。（2）組織內(nèi)部的流程管理機(jī)構(gòu)及其職能配置尚不完備。高效的組織流程管理依賴于組織內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的流程管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織流程的設(shè)計(jì)、評(píng)估、完善。黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、案件監(jiān)督管理室雖然構(gòu)成了監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部業(yè)務(wù)綜合管理的“兩翼”，具有了一定的流程“樞紐”性質(zhì)，但與流程管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的應(yīng)有地位還相距甚遠(yuǎn)。（3）組織復(fù)雜性的提升往往造成組織的低效性。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、案件監(jiān)督管理等部門(mén)職能的專(zhuān)門(mén)化，造成了組織內(nèi)部流程環(huán)節(jié)、機(jī)構(gòu)間業(yè)務(wù)關(guān)系的增加，由此帶來(lái)組織復(fù)雜性的顯著提升，影響組織的內(nèi)部整合與運(yùn)行效率。

（二）監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制的完善策略

上述問(wèn)題的存在，使監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的組織變革仍然需要進(jìn)一步深化，以形成完備的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制模式。對(duì)此，本文提出如下建議：

第一，優(yōu)化監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置。（1）強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的腐敗預(yù)防職責(zé)。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)發(fā)揮熟悉反腐敗工作實(shí)踐、具有日常監(jiān)督研究能力的優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督聯(lián)系單位和地區(qū)黨委審查各種業(yè)務(wù)工作程序，發(fā)現(xiàn)與彌補(bǔ)制度的腐敗漏洞，監(jiān)督各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的腐敗預(yù)防研究、腐敗預(yù)防政策制定與實(shí)施等責(zé)任。這樣，可以引導(dǎo)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室從具體的案件審查調(diào)查中超脫出來(lái)，不僅僅是“做表面工作”，使工作更加深入、更具吸引力，避免案件處理環(huán)節(jié)上的利益之爭(zhēng)，以減少執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室之間權(quán)力邊界的模糊性。（2）分層級(jí)設(shè)計(jì)與完善監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制。針對(duì)縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)特點(diǎn)，不必強(qiáng)行要求執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查部門(mén)分設(shè)；針對(duì)國(guó)家級(jí)監(jiān)察委員會(huì)特點(diǎn)，可以探索在各個(gè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室內(nèi)部實(shí)施執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查處室分設(shè)，以平衡組織管理的地域范圍與日常監(jiān)督機(jī)制的沖突；在省市兩級(jí)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部繼續(xù)完善現(xiàn)行組織設(shè)置及其運(yùn)行機(jī)制。

第二，創(chuàng)新黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職責(zé)履行機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的組織穩(wěn)定性。完善黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室對(duì)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的進(jìn)度調(diào)控機(jī)制、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督政策的督辦督查機(jī)制、總結(jié)分析執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作形勢(shì)與任務(wù)機(jī)制、綜合執(zhí)紀(jì)監(jiān)督力量機(jī)制，形成多元執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主體的工作合力。案件監(jiān)督管理室、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室、信訪室等內(nèi)設(shè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期向黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室通報(bào)問(wèn)題線索的辦理和處置情況，為黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室對(duì)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作形勢(shì)進(jìn)行分析研判提供案件信息基礎(chǔ)。提高執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)工作人員對(duì)反腐敗重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)章制度的運(yùn)用能力，增強(qiáng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室與各地區(qū)各單位政策法規(guī)部門(mén)的合作，以切實(shí)發(fā)揮執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室在監(jiān)督各項(xiàng)規(guī)章制度落實(shí)中的作用。強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督職能，定期推出針對(duì)聯(lián)系地區(qū)和單位反腐敗重點(diǎn)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查計(jì)劃，并負(fù)責(zé)推進(jìn)落實(shí)。完善執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的保障督促機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)重要腐敗線索，增強(qiáng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的威懾力。

第三，完善監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)外部制約機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)自身廉潔性組織目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。（1）完善監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部流程各環(huán)節(jié)、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力制約機(jī)制。流程中上一環(huán)節(jié)的工作人員必須對(duì)下一環(huán)節(jié)的工作提出建議與要求，下一環(huán)節(jié)的工作人員必須對(duì)上一環(huán)節(jié)工作人員提出的建議與要求進(jìn)行回應(yīng)，且回應(yīng)的情況應(yīng)受到監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員的審核。設(shè)計(jì)與完善專(zhuān)供監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部使用的“案件管理信息系統(tǒng)”，涵蓋案件處理的整個(gè)流程，在每個(gè)環(huán)節(jié)上設(shè)定相應(yīng)的處理標(biāo)準(zhǔn)、工作步驟、責(zé)任人員，以使案件處理全程留痕。強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室制度設(shè)計(jì)職能，詳細(xì)羅列、不斷完善反腐敗業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)上可能出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象清單，并依據(jù)這一清單對(duì)業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)上的工作人員進(jìn)行細(xì)致化監(jiān)督。完善隨機(jī)監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督兩種制度，設(shè)計(jì)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行隨機(jī)監(jiān)督、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)程序[17]。（2）逐步推進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部運(yùn)作的“去神秘化”。通過(guò)發(fā)布檢查工作報(bào)告、新聞發(fā)布會(huì)、公布典型案例等形式回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，有條件、有步驟地向社會(huì)公開(kāi)一些案件的處理過(guò)程。加快縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)“去神秘化”的步驟，首先在基層監(jiān)察委員會(huì)探索相關(guān)工作的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。并且，“我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)督制約其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的路徑，幾乎都可以用來(lái)監(jiān)督制約監(jiān)察委員會(huì)”[18]，形成對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行制約的內(nèi)外合力。

第四，借鑒組織流程再造的某些策略，提高監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部組織運(yùn)行的效率與效能。（1）借鑒流程再造實(shí)踐中橫向型組織結(jié)構(gòu)的若干機(jī)制，構(gòu)建“設(shè)有橫向聯(lián)系的職能型結(jié)構(gòu)”，使各部門(mén)之間的權(quán)力邊界清晰化的同時(shí)增強(qiáng)協(xié)同效果。例如：組建負(fù)責(zé)某一案件處理的小組或團(tuán)隊(duì)，其成員來(lái)自不同的內(nèi)設(shè)部門(mén)，形成跨環(huán)節(jié)、跨部門(mén)的組織協(xié)同機(jī)制；通過(guò)內(nèi)設(shè)部門(mén)之間的聯(lián)絡(luò)員，承擔(dān)各部門(mén)之間的信息傳遞與流程銜接職能。（2）實(shí)現(xiàn)全景式組織流程設(shè)計(jì)，全面設(shè)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的業(yè)務(wù)主流程、戰(zhàn)略流程、支持類(lèi)流程、管理類(lèi)流程，完善組織層面、部門(mén)層面、崗位層面等多層面的業(yè)務(wù)流程，并且還要使這些流程跨越組織框架圖中的職能方塊間“空白地帶”[19]。（3）應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化案件監(jiān)督管理室、政策法規(guī)研究室對(duì)各種業(yè)務(wù)流程進(jìn)行評(píng)估、優(yōu)化的權(quán)責(zé)，將黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、案件監(jiān)督管理室發(fā)展成為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查工作的流程管理機(jī)構(gòu)，分析和完善組織內(nèi)部的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，以不斷提高業(yè)務(wù)流程的精細(xì)化程度，提高流程運(yùn)作的效率和效能。