田嬌 張德錦

摘要：海綿城市建設是緩解城市水資源問題的重要舉措。對照中央要求，海綿城市建設已經(jīng)在全國范圍內(nèi)廣泛實施，但就推行的實際情況來看，區(qū)縣地區(qū)海綿城市建設矛盾沖突不斷。以重慶萬盛地區(qū)為例，在梳理當前海綿城市建設總體推進情況的基礎上，分析區(qū)縣地區(qū)海綿城市建設普遍面臨的資金缺口壓力大、實際成效有偏差、社會矛盾復雜化、部門協(xié)調(diào)困難大等方面的經(jīng)濟社會問題，這些問題已經(jīng)嚴重影響到海綿城市建設的持續(xù)推進。為確保海綿城市建設落到實處，真正實現(xiàn)城市水資源的合理管理與利用，從創(chuàng)新運營機制、堅持規(guī)劃引領、加強社會引導等方面入手，提出化解區(qū)縣地區(qū)海綿城市建設各類經(jīng)濟社會問題的對策建議，以期對其他區(qū)縣地區(qū)海綿城市建設有一定的借鑒參考意義。

關鍵詞：區(qū)縣地區(qū)；海綿城市建設；經(jīng)濟社會問題

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.05.011

引言

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，由鋼筋水泥建設成的城市里不透水面積逐步增加，城市正演變?yōu)殇摻钏嘀傻摹坝矚こ鞘小保晁Y源得不到有效利用的同時，許多城市開始逐漸出現(xiàn)諸如水資源短缺、水質(zhì)污染、城市內(nèi)澇、地下水位下降、水生物棲息地喪失等多重水資源問題。為緩解城市水資源問題，習總書記在2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議上首次明確提出要建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。海綿城市建設是堅持綠色發(fā)展理念，[1]總書記在黨的十九大報告中“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然”要求的具體實踐，得到了從中央到地方各級相關部門的高度重視。

“海綿城市”理念最初是由最佳管理措施（BMPs）、低影響開發(fā)（LID）和綠色基礎設施（GI）等概念展開的。[2]“海綿城市”是指生態(tài)文明建設背景下，基于城市水文循環(huán)，重塑城市、人、水和諧關系的新型城市發(fā)展理念，實現(xiàn)自然積存、自然滲透和自然凈化的城市發(fā)展方式。通過建設“海綿城市”，可實現(xiàn)對自然環(huán)境的“保護”、“修復”和“低影響開發(fā)”，[3]具體的建設工程有若干類型（圖1）。其本質(zhì)是通過破解城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境失調(diào)難題來提高城市彈性適應環(huán)境變化與自然災害的能力。

為順利推進海綿城市建設，國務院辦公廳在2013年3月25日發(fā)布了《關于做好城市排水防洪設施建設工作的通知》，提出各地城市應根據(jù)排水防澇現(xiàn)狀，在2014年底前完成城市排水防洪設施建設規(guī)劃編制，在五年時間內(nèi)實現(xiàn)排水管網(wǎng)雨污分流改造，在十年左右建成完善的排水防熱工程體系。此后各省市進一步細化海綿城市建設要求，并制定相應的任務書和計劃表。比如重慶市政府頒布了《重慶市人民政府辦公廳關于推進海綿城市建設的實施意見》，要求重慶市到2020年，試點區(qū)縣城市建成區(qū)面積的30%以上、非試點區(qū)縣城市建成區(qū)面積的20%以上達到海綿城市徑流控制目標的要求。到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到海綿城市建設目標要求。

對照中央的相關要求，全國范圍內(nèi)迅速掀起海綿城市建設熱潮。從調(diào)研情況來看，2015年和2016年分兩批實施的國家試點地區(qū)和大多數(shù)的省級試點地區(qū)的海綿城市建設普遍開展順利，而一些欠發(fā)達地區(qū)中小城市的海綿城市建設推進起來十分困難，除了缺少人才和技術支撐外，經(jīng)費來源的限制以及包括建設方和業(yè)主在內(nèi)的廣大社會群體的不理解不支持，成為海綿城市建設難以順利推進的重要因素。本文認為海綿城市建設不僅是一個生態(tài)問題，更應該納入一個城市的經(jīng)濟社會范疇來研究，為更具針對性，課題組通過實地調(diào)研重慶市萬盛經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（以下簡稱“經(jīng)開區(qū)”），在梳理萬盛地區(qū)海綿城市建設推進總況的基礎上，分析該地區(qū)海綿城市推進過程中面臨的各類問題，并有針對性地對區(qū)縣地區(qū)海綿城市建設的持續(xù)推進提出對策建議。

一、重慶萬盛地區(qū)“海綿城市”建設現(xiàn)狀

重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)地屬長江水系，地處云貴高原邊緣山區(qū)，溪流多為季節(jié)性溪河，源短徑流小，平時水量不足，一遇暴雨，水流湍急又常淹沒農(nóng)田，容易造成洪災。根據(jù)城市年徑流特征分析，萬盛城區(qū)多為硬化鋪裝道路，達不到海綿城市建設要求的重慶75%控制目標。對照重慶市政府關于海綿城市建設的具體要求，2014年初萬盛積極編制完成《重慶萬盛經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)海綿城市專項規(guī)劃》，確定了海綿城市規(guī)劃建設目標，明確規(guī)劃道路低影響開發(fā)工程43個項目，公共建筑低影響開發(fā)項目229個，居住建筑低影響開發(fā)項目共計51個，綠地工程項目低影響開發(fā)項目157個，從“水生態(tài)、水安全、水環(huán)境、水資源”四個方面入手（表1），在城市尺度上構建“山水林田河”一體化的“生命共同體”，力爭打造成為全國區(qū)縣地區(qū)海綿城市建設的典范。從推進情況來看，目前已在萬盛大道停車場的改建過程中采用透水鋪裝、綠化帶等方式增強雨水的收集、凈化和利用；在萬盛游泳館工程建設中運用了雨水回收、透水鋪裝、中水利用等措施，提高雨水積存和蓄滯能力；在白果坪濕地公園、青山湖國家濕地公園等綠地公園建設中，通過雨水花園、下凹式綠地、人工濕地等措施，加強對坑塘、河湖、濕地等水體自然形態(tài)的保護和恢復，構建良性水循環(huán)系統(tǒng)。萬盛海綿城市建設大體采取“分塊推進”的模式，還未實現(xiàn)城區(qū)內(nèi)全域性的海綿城市建設。

二、萬盛海綿城市建設面臨的現(xiàn)實問題

按照總書記對重慶市美麗山水城市的定位和要求，以及近年來萬盛生態(tài)旅游的快速發(fā)展，萬盛緊扣生態(tài)園林城市建設目標大力推進海綿城市建設，然而各種矛盾問題相互交織，已經(jīng)嚴重影響到海綿城市建設的整體進度。

（一）資金缺口壓力大

海綿城市建設是一項耗資巨大、公益性較強、回收周期長的城市系統(tǒng)工程，[4]對于財政的依賴性較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，能夠按照海綿城市建設要求，扎實穩(wěn)步推進海綿城市建設的地區(qū)大多為省級以上試點地區(qū)，這些地區(qū)每年可以獲得上級部門直接撥款支持，比如位于重慶市兩江新區(qū)被納入國家第一批海綿城市建設試點之列的“悅來新城”海綿城市建設范圍18.67平方公里，從2015年起連續(xù)三年獲得4億元中央財政專項撥款。此外，為高標準完成國家試點任務，重慶本地也通過各項利好政策、加大招商引資等政府扶持方式，大力推進悅來新城海綿城市建設。但包含萬盛在內(nèi)的許多非試點區(qū)縣的海綿城市建設由于缺乏上級部門的專項支持，只能依賴有限的地方財政安排。按照到2030年城區(qū)80%以上的面積達到海綿城市建設要求，萬盛海綿城市建設先行示范區(qū)為六井壩組團、魚子崗片區(qū)、馬鞍山公園以及萬盛公園，用地面積總計3.94平方公里，按7 000萬元/平方公里的投資估算，投資約2.76億，加上老舊居住小區(qū)、市政基礎設施的海綿城市改建工程總投資估算8.7億。萬盛最早是一個煤炭城市，目前正在加快轉(zhuǎn)型，替代新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益還未完全實現(xiàn)，導致地方財政十分困難，推進海綿城市建設對當?shù)刎斦碚f無疑是一筆不小的負擔。因此，海綿城市建設中的許多項目不得不被簡化實施，有些項目只能暫時擱置等資金到位后再逐步推進。

（二）實際成效有偏差

海綿城市建設前期，工程隊要對各個地塊進行提前勘探，結(jié)合土壤密度等信息，經(jīng)過精密測算來科學規(guī)劃。盡管如此，同一地塊中各個區(qū)域的土種間性狀差異大，雨水滲透能力不一。在東城大道120米范圍內(nèi)的透水地面，有些地塊吸水能力較強，有些地塊則吸水速度很慢，甚至出現(xiàn)路面積水的現(xiàn)象，遠未達到海綿城市技術要求。此外，按照海綿城市建設方案，雨水不僅能夠直接滲入地面，在雨大時還可以通過流入道路兩旁的生物滯留帶，在隔離大件廢棄物后，雨水就進入了地下循環(huán)系統(tǒng)。但從實際情況來看，南桐組團內(nèi)的南桐公園、二郎山公園路段坡度較大，在夏季暴雨天，雨水會直接沿著路面流下，而并不會按照設計初衷流入道路兩側(cè)進行雨水滯留，水淹沒路面的問題還是沒有得到徹底解決。另外，按照雨水花園建設構想，可以將雨天收集到的雨水在晴天缺水時再用于花園的灌溉，實現(xiàn)水資源的重復利用，從而減輕市政雨水管道負荷，但按照要求，蓄水池內(nèi)的雨水必須在七天內(nèi)實現(xiàn)一個循環(huán)，否則水資源變質(zhì)難以重復利用。但是，萬盛地區(qū)夏季雨水較多，連續(xù)降雨后的雨水花園并不需要補水，收集的雨水往往在七天內(nèi)用不完，只能白白排掉，從而有悖雨水循環(huán)利用的設計初衷。

（三）社會矛盾復雜化

海綿城市建設使得房屋造價平均每平方米增加150元到200元，從而帶動萬盛城區(qū)房價整體提升，加上后期高昂的運營費用，提高了小區(qū)的物業(yè)管理收費標準，引來城市居民的一片反對之聲。東林片區(qū)城市棚戶區(qū)改造移民群體上訪反映，他們想就近在城南一號和廣進尚都購買商品房，但由于房價上漲，補償款只能購買離城區(qū)較遠的步梯房，嚴重影響到居民的工作和就學。另外，舊房改造安全隱患十分大，比如屋頂雨水收集工程（就是在屋頂進行海綿城市改造收集雨水，經(jīng)過雨水循環(huán)凈化后用于整棟居民樓的日常使用）對于屋頂荷載、防水條件要求較高，在萬盛花園海綿城市改造工程中就有業(yè)主阻攔施工，后期在使用過程中如果出現(xiàn)房頂滲水甚至坍塌的情況必然再次引發(fā)群體事件。海綿城市建設后期維護工作十分繁瑣、要求也相對較高，市政部門和小區(qū)物業(yè)必須對員工進行專業(yè)訓練，耗時耗力，這些單位的抵觸情緒也十分強烈。

（四）部門協(xié)調(diào)困難大

除了建設成本高以外，開發(fā)商抵觸海綿城市建設的原因還在于海綿城市小區(qū)建設報批流程繁瑣，完工后還要經(jīng)過多個部門測試才能通過驗收。此外，蘭喬圣菲、國能天街的開發(fā)商均反映按照區(qū)里的海綿城市建設標準相較原來的設計方案，小區(qū)整體外觀、功能和品質(zhì)都會產(chǎn)生較大改動，從而直接影響商品房的銷售。同時，相關部門之間也難以達成共識，比如建設下凹式綠地有利于滯留減排雨水，但也會破壞地下生物的生存環(huán)境，水循環(huán)系統(tǒng)建設和園林設計之間存在難以調(diào)和的矛盾。此外，海綿城市建設涉及財政、發(fā)改、國土、規(guī)劃、水務、建設、園林、交通、市政、環(huán)保、氣象等多個職能部門，在理順建設組織管理架構，協(xié)調(diào)各部門的權責方面也存在很大的困難。[5]

三、區(qū)縣地區(qū)海綿城市建設的對策建議

（一）創(chuàng)新運營機制

1.轉(zhuǎn)變政府職能

從2014年至今，中共中央、國務院以及相關部委累計發(fā)布20余項與“海綿城市”緊密相關的國家性政策或通知發(fā)文，各省市也明確了具體的政策要求，對照各地區(qū)的海綿城市建設要求，各地已經(jīng)編制完成本地區(qū)的海綿城市建設規(guī)劃。當前，政府的主要職能職責應當是最大力度地推動海綿城市項目的具體落實。一方面，政府應當聯(lián)合研究設計單位、施工單位、設備企業(yè)形成各自高度專業(yè)、又互相合作的市場機制，共同有序推進海綿城市建設。另一方面，政府應當營造一個好的政策環(huán)境，聘請專家為本地區(qū)的海綿城市建設提供符合職業(yè)行為規(guī)范的技術支持，幫助企業(yè)提供符合技術規(guī)范的創(chuàng)新產(chǎn)品，同時以問題為導向、主動作為，幫助參與單位和部門化解推進過程中的實際困難。

2.拓寬融資渠道

建立“政府引導、充分發(fā)揮市場融資作用、積極鼓勵群眾投入、廣泛吸引社會資本參與”的多元投入機制。在積極爭取上級部門和社會投資資金支持的同時引入PPP模式，[6]在建設績效考核指標體系中引入按效付費制度，即對于社會資本將按效付費制度與績效考核掛鉤，對海綿城市PPP項目全生命周期進行量化考核，依據(jù)社會資本運營績效水平向其支付費用，提高資金的使用效率。

3.整合項目資金

建議對照習總書記在重慶視察時提出的“建設美麗山水城市”要求，以及萬盛“全域旅游”發(fā)展戰(zhàn)略，對公共場所等非經(jīng)營屬性海綿建設進行項目包裝，爭取專項資金支持，并整合海綿城市建設與生態(tài)園林城市建設、旅游城市建設項目資金，緩解財政資金壓力。將經(jīng)營性海綿城市建設項目及其周邊用地整體打包運作，借力“全域旅游”和“全民健身”發(fā)展戰(zhàn)略，以及美麗、活力、生態(tài)、健康城市的建設需求，引導海綿城市民宿群建設，吸引大型超商進駐，在打造現(xiàn)代城市旅游景觀、破解萬盛旅游住宿配套條件不足難題的同時，拓展開發(fā)商的經(jīng)營渠道，增加經(jīng)營收入，削弱建設成本轉(zhuǎn)嫁，有效控制城區(qū)整體房價，化解社會矛盾。

（二）堅持規(guī)劃引領

堅持因地制宜的總體建設思路，在老城區(qū)重點解決城市內(nèi)澇、雨水管理問題，在新城區(qū)則優(yōu)先保護自然生態(tài)，構建合理的地下水資源循環(huán)系統(tǒng)。

1.構建部門合作體系

建議由區(qū)城市建設分管領導任主要負責人，抽調(diào)國土、規(guī)劃、建設、園林等部門骨干，組建海綿城市建設指揮部，專門推進海綿城市建設工作。定期召開相關部門聯(lián)席會議，考核各部門在海綿城市建設推進中的履職情況，并專題梳理討論海綿城市建設推進過程中出現(xiàn)的難題，逐條討論解決技術難題及專業(yè)矛盾引發(fā)的技術障礙問題，積極爭取實現(xiàn)“海綿城市”建設規(guī)劃與城市道路、地下管網(wǎng)、綠地、排水防澇系統(tǒng)規(guī)劃相統(tǒng)一。

2.優(yōu)先解決突出問題

結(jié)合萬盛和周邊各區(qū)縣的功能定位，根據(jù)建設目標和突出問題明確細化建設重點。比如，對于普遍存在水資源系統(tǒng)性問題的萬盛城區(qū)，做好老舊小區(qū)化糞池及地下水管網(wǎng)整治，實現(xiàn)生活用水的循環(huán)使用，避免出現(xiàn)城市內(nèi)澇問題。對于工業(yè)用水需求較大的魚田堡、平山工業(yè)園區(qū)等片區(qū)做好雨水管網(wǎng)建設規(guī)劃，滿足工業(yè)用水需求的同時，解決工業(yè)廢水的凈化問題。對于南桐等老礦區(qū)等水資源污染嚴重的地區(qū)則重點做好污水治理和生態(tài)修復工程規(guī)劃?？偨Y(jié)試點區(qū)推進過程中普遍存在的問題，綜合考慮各片區(qū)地形坡度、土壤條件、降雨特征、地下水位、水資源狀況、水環(huán)境質(zhì)量等因素，及時糾正細化“海綿城市”建設規(guī)劃，避免策略設計單一化。

3.整合城市工程項目

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市建設體量非常大，容易造成重復建設，勞民傷財。建議將海綿城市建設與城市軌道交通地下工程、城市棚戶區(qū)改造工程、城市地下管網(wǎng)改造工程等建設進行系統(tǒng)規(guī)劃，同時在資金使用、人員調(diào)配上實現(xiàn)最大限度的整合利用，在節(jié)約成本的同時使得城市整體形象更加和諧美觀。

（三）加強社會引導

海綿城市建設專業(yè)性強，對于普通大眾來說仍很陌生，為化解建設過程中的各類社會矛盾，應當加強對社會大眾的宣傳引導。

1.加強正面宣傳

建議由宣傳部門牽頭，從“什么是海綿城市建設”、“海綿城市建設的意義”以及“社會大眾如何參與海綿城市建設”三個方面入手制作宣傳短片，在公交車站、中小學校園、公園等公共場所的廣告屏中滾動播放。通過愛萬盛APP、萬盛微信公眾號等新媒體，普及海綿城市建設知識，爭取社會大眾的支持。

2.豐富活動載體

為進一步發(fā)揮效果，可以在植樹節(jié)、世界環(huán)境保護日等特定節(jié)日，在幼兒園中請海綿寶寶講海綿城市故事，將“海綿城市建設”主題納入中小學舉辦的各類知識競答、辯論賽、模擬實驗等活動中去，讓小朋友了解海綿城市建設，同時通過“回家給父母講海綿城市故事”來擴大宣傳范圍。

3.明確激勵機制

建議由財政局牽頭，在既定老舊小區(qū)海綿城市改造實施方案的基礎上，負責研究確定財政資金來源，明確區(qū)財政補助的比例、規(guī)模、方式及對應項目，優(yōu)先支持積極響應的老舊小區(qū)改造項目。建立專門支持雨水收集利用的補助基金，對于新建設地區(qū)，分別建立不同種類的雨水利用設施，根據(jù)其有效的雨水利用量，安排不同的補助金額作為支持；對于積極開展“雨水收集利用”的機關、學校、社區(qū)、居民大院，頒發(fā)獎狀，并給予適當比例的資金予以獎勵。

說明：本文系重慶市委黨校課題“踐行綠色發(fā)展理念，引領‘海綿城市建設”研究成果（課題編號：CQDX2017B-121）。

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責任編輯：許 丹