吳 強，劉 汗

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局作出的重大決策[1,2]。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《意見》)，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署。2018年7月，經(jīng)黨中央、國務院審定，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)正式發(fā)布，進一步對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，特別是明確了水利在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主要任務和工作重點，是未來一段時間水利工作落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要依據(jù)和行動指南[3]。

1 水利對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有不可替代的支撐作用

《意見》提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總目標。水利作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎設施，在防范抵御洪澇災害、改善農(nóng)業(yè)灌溉條件、保障農(nóng)村飲水安全、美化農(nóng)村人居環(huán)境、保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等方面具有不可替代的導引和支撐作用[4,5]。

(1)水利是產(chǎn)業(yè)興旺的前提條件。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是社會主義新農(nóng)村建設的首要任務。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，對占我國國土面積 52.5%的干旱和半干旱地區(qū)而言, 水是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的主要制約因素。俗話說，“收多收少在于肥，有收無收在于水”。水是連接土壤-作物-大氣系統(tǒng)的介質(zhì)，是影響作物生長過程、產(chǎn)量和品質(zhì)的基本要素。水的收支平衡是作物優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的前提條件。對于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑觀光農(nóng)業(yè)等農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，水利更是重要的基礎設施條件。構(gòu)建節(jié)水高效的農(nóng)田灌排體系和配套完善的農(nóng)村水利基礎設施，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和新農(nóng)村建設轉(zhuǎn)型升級的前提條件。

(2)水利是生態(tài)宜居的構(gòu)成要素。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是良好的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的組成部分。擇水而居、臨水而憩自古以來是人們對高品質(zhì)宜居生活的追求，也是當前城鎮(zhèn)化發(fā)展需要重點考慮的因素(2013年12月12日，習近平總書記在北京舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出“要依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。”)。河流、湖泊、水庫、池塘等濕地常被稱為“地球之腎”，不僅具有自然生態(tài)價值，而且具有溫潤局部小氣候、吸收空氣有害成分、自然凈化等功能，可以調(diào)節(jié)溫濕度、凈化空氣，增強居住舒適感。依托現(xiàn)有水系脈絡，推動庫河湖池水系連通工程建設，加大農(nóng)村坑塘水系治理力度，是建設美麗鄉(xiāng)村、實現(xiàn)生態(tài)宜居的構(gòu)成要素。

(3)水利是鄉(xiāng)風文明的重要載體。中華民族悠久的文明史是一部興水利、治水患、除水害的歷史。水利作為突出的公益性事業(yè)，與老百姓日常生活息息相關，提供防洪、供水、灌溉等不可或缺的公共產(chǎn)品。水利基礎設施的完備程度、制度的健全程度和管理的現(xiàn)代化程度，相當程度上體現(xiàn)了社會文明程度。全面實施河長制以來，各地充分引導群眾自治自管，將河長制的有關工作要求納入村規(guī)民約，規(guī)范民風民俗，培育良好習慣，著力糾正農(nóng)村亂扔垃圾、亂排污水等陋習，廣泛動員廣大村民群眾參與，營造全社會關心保護河流的良好氛圍。水利是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容，更是培育鄉(xiāng)風文明的重要載體。

(4)水利是治理有效的生動實踐。現(xiàn)有的基層水利服務體系，充分體現(xiàn)了自治、法治、德治“三治”相結(jié)合的特點，是保障農(nóng)村水利設施有效供給，實現(xiàn)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的生動實踐。以農(nóng)民用水戶協(xié)會為例，根據(jù)《社會團體登記管理條例》規(guī)定，由全體用水戶按民主選舉、民主議事、民主決策方式，組建不以營利為目的的互助服務性民間社團組織。它是一種完全自主管理的自治管水組織，充分體現(xiàn)了公眾參與基層民主管理的實質(zhì)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要充分發(fā)揮農(nóng)民的主導地位，最大限度地調(diào)動群眾的積極性、創(chuàng)造性、參與性。

(5)水利是生活富裕的基礎保障。水利基礎設施條件及運行管理水平，直接關系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活的防洪安全、糧食安全、供水安全、生態(tài)安全。在各地積極推進美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設的新階段，中小河流治理、村莊溝塘整治、高效節(jié)水灌溉、水土保持、水環(huán)境治理等水利項目，是培育發(fā)展鄉(xiāng)村度假、旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗等高附加值產(chǎn)業(yè)的重要基礎設施保障，對于增強農(nóng)民自我發(fā)展能力、挖掘農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入增長潛力，具有重要的支撐保障作用。

2 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的水問題

與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標和《規(guī)劃》提出的任務要求相比，水利改革發(fā)展任重道遠，面臨以下幾個突出水問題[6-8]。

(1)與大江大河防洪相比，鄉(xiāng)村防洪減災能力相對不足。 中華人民共和國成立以來，尤其是1998年大水以來，我國大力開展了大江大河堤防加高加固、河道疏浚與整治、控制性水庫和蓄滯洪區(qū)等防洪工程體系建設，大江大河主要防洪河段防洪能力明顯提高。與大江大河的防洪建設相比，中小河流仍然是防洪薄弱環(huán)節(jié)(據(jù)統(tǒng)計，目前中小河流水災損失約占全國水災損失的80%，中小河流洪水災害和山洪災害傷亡人數(shù)占全國水災傷亡人數(shù)的2/3以上)。近年來，經(jīng)過中小河流治理項目實施，城區(qū)河道堤防防洪標準不斷提高，人口居住相對分散的農(nóng)村成為防洪最薄弱環(huán)節(jié)。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，同一河流不同防洪標準的堤防相連，河道泄洪能力差異容易出現(xiàn)河勢的急劇變化。一些堤防的防洪標準調(diào)整不及時，危及堤防安全，導致洪災發(fā)生。2016年7月20日凌晨，河北省邢臺市大賢村河水暴漲漫堤，全村被大水淹沒，洪災造成邢臺市死亡34人、失蹤13人。邢臺市七里河自東向西穿過市區(qū)，在邢臺市區(qū)內(nèi)河道很寬，并且經(jīng)整治改造已成為景觀河道，而河道出市區(qū)到大賢村東南邊，到村口大賢橋處迅速大幅收窄，加之河道內(nèi)因鋪設熱力管線被渣土和熱力管嚴重堵塞，通過能力只有40 m3/s左右。造成七里河上游580 m3/s的來水流量，在大賢橋處形成大洪水，漫過河堤決口，導致了洪水安然穿過城市，出了城卻肆虐了鄉(xiāng)村的慘痛教訓。

(2)與工業(yè)及生活節(jié)水相比，農(nóng)業(yè)高效節(jié)水潛力發(fā)揮不夠。人多水少、水資源時空分布不均，是我國基本國情和水情，節(jié)約用水一直以來也是社會關注的熱點問題。工業(yè)用水和城鎮(zhèn)生活用水區(qū)域相對集中，節(jié)約用水技術、工藝、設備、器具等推廣難度較小、應用程度較高，取得了突出成效?！笆濉逼陂g，全國大中城市生活節(jié)水器具普及率達到80%以上，萬元工業(yè)增加值用水量大幅下降。農(nóng)業(yè)作為我國第一用水大戶，約占全國總用水量的2/3(2016年最嚴格水資源管理制度考核結(jié)果顯示：2016年全國總用水量6 040.2 億m3。其中，生活用水占總用水量的13.6%，工業(yè)用水占21.6%，農(nóng)業(yè)用水占62.4%，人工生態(tài)環(huán)境補水占2.4%。)，農(nóng)業(yè)缺水與用水方式粗放的情況并存，農(nóng)田灌溉水利用率只有50%左右。2011-2017年全國工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水效率情況見表1，與工業(yè)節(jié)水成效相比，農(nóng)業(yè)節(jié)水空間十分巨大。

表1 2011-2017年全國工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水效率變化情況

注：數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》(2011-2017)，水利部《中國水資源公報》(2011-2017)。

(3)與城鎮(zhèn)供水安全相比，農(nóng)村飲水安全鞏固提升不易。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)供水設施迅速發(fā)展，形成了比較完善的城鎮(zhèn)供水體系。各地政府將城鎮(zhèn)后備水源地、應急水源地建設放到與糧食安全生產(chǎn)同等重要的位置，以保障人民群眾飲用水的絕對安全。自2005年實施農(nóng)村飲水安全工程建設以來，共解決了5.2億農(nóng)村居民和4 700多萬農(nóng)村學校師生的飲水安全問題，目前已進入農(nóng)村飲水安全鞏固提升新階段。因受水源穩(wěn)定度低、農(nóng)村居民實際用水量普遍偏小、缺乏合理的水費運行機制、工程維修和養(yǎng)護經(jīng)費不足等多方面因素影響，農(nóng)村供水仍存在保障不穩(wěn)定、水質(zhì)達標率偏低等問題，建立農(nóng)村安全飲水工程長效運行機制任重而道遠。

(4)與水庫及河湖管理相比，村莊溝塘治理保護壓力不小。水庫及河湖管理一直以來是水利工作的重中之重。截止到2018年7月，全國31個省、區(qū)、市所有江河的河長都明確到位，省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制組織體系基本建成，水庫及河湖管理保護責任進一步明確、制度進一步完善、成效進一步突顯。與水庫及河湖管理保護相比，農(nóng)村溝塘治理保護責任主體尚未明確，治理體系尚不完善。受相當部分農(nóng)村生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)廢棄物任意排放等問題影響，村莊溝塘污染源頭具有涉及面廣、成因復雜、隨機性大等特點，加之溝塘水量小、流速慢，納污容量小、稀釋自凈能力弱,治理保護難度非常大。

(5)與水利建設成效相比，農(nóng)村水利改革攻堅困難不少。2011年中央一號文件強調(diào)把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域以來，水利建設投資規(guī)模逐年擴大，172項節(jié)水供水重大水利工程建設加快推進，水利基礎設施保障能力顯著增強，水資源利用效率和效益明顯提高，生態(tài)環(huán)境持續(xù)得到改善。與近年來水利建設取得的顯著成效相比，水利改革因涉水環(huán)節(jié)多、利益牽扯面廣、協(xié)調(diào)難度大，進展相對滯后。尤其是農(nóng)業(yè)水價綜合改革、農(nóng)田水利設施產(chǎn)權(quán)改革等農(nóng)村水利改革，受農(nóng)業(yè)稅費改革、農(nóng)業(yè)比較效益偏低等因素影響，涉及到全體農(nóng)民的切身利益，改革推進難度大，需要提高針對性和可復制性，馳而不息、久久為功。

3 相關建議

水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的首要條件，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活環(huán)境不可分割的保障系統(tǒng)。從貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快水利改革發(fā)展的角度出發(fā)，提出以下建議。

(1)妥善協(xié)調(diào)城市防洪和農(nóng)村防洪的關系。樹立城市農(nóng)村一盤棋思想，統(tǒng)籌解決農(nóng)村防洪設施不健全、防洪標準偏低的現(xiàn)狀。辯證對待防洪標準高低與災害損失大小的問題，合理統(tǒng)籌城市與農(nóng)村防洪標準的差異。兼顧不同地區(qū)、不同行業(yè)、上下游、左右岸，統(tǒng)籌規(guī)劃城市與農(nóng)村的防洪標準、堤防等級，避免出現(xiàn)近年來由于城市防洪標準不斷提高，導致農(nóng)村洪災風險加劇的“馬太效應”。尤其是連接城市與農(nóng)村的過渡地帶，面臨不同防洪標準的堤防銜接問題，亟需著力補齊農(nóng)村防洪減災的短板。

(2)更多注重市場化方式推行農(nóng)業(yè)高效節(jié)水。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水，將節(jié)水優(yōu)先的理念真正落實到田間地頭。繼續(xù)發(fā)揮政府在高效節(jié)水戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、市場監(jiān)管等方面的宏觀指導作用，更多利用市場方式推廣實施農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術和措施。創(chuàng)造有利于市場自我調(diào)節(jié)、資源合理配置、資金優(yōu)化組合的農(nóng)業(yè)高效節(jié)水實施政策環(huán)境，激發(fā)農(nóng)業(yè)節(jié)水的內(nèi)生動力，促進“要我節(jié)水”變?yōu)椤拔乙?jié)水”，形成農(nóng)業(yè)節(jié)水的合力。 從根本上改變過去農(nóng)業(yè)高效節(jié)水項目政府一手包辦、村集體只爭取不投入、農(nóng)戶只使用不管護的局面。

(3)因地制宜推進農(nóng)村飲水安全鞏固提升。農(nóng)村飲水安全鞏固提升，是在“十二五”末全面解決農(nóng)村飲水安全問題的基礎上，對農(nóng)村飲水安全工作成果鞏固、成效提升的重大部署。堅持實事求是，因村施策、因戶施策，統(tǒng)籌分散供水和集中供水的實效性、可行性、經(jīng)濟性，宜集中則集中，宜分散則分散，不唯數(shù)據(jù)論、不搞一刀切，合理提高農(nóng)村飲水集中供水率、自來水普及率。加強水量水質(zhì)在線監(jiān)測能力建設，充分發(fā)揮政府對農(nóng)村供水公共服務質(zhì)量的監(jiān)管職能，努力提高農(nóng)村供水保證率和水質(zhì)達標率。

(4)努力推動農(nóng)村溝塘管護河長制全覆蓋。圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施，全面推動河長制組織體系延伸進村、入組，推進農(nóng)村溝塘水環(huán)境保護管理河長制全覆蓋，最終實現(xiàn)所有水域河長制全覆蓋。推進農(nóng)村水權(quán)確權(quán)登記，發(fā)揮村民自治組織作用，承擔轄區(qū)內(nèi)水塘、溝渠治理的落實和督查，推進水塘、溝渠淤泥整治、生態(tài)修復、水質(zhì)改善等水環(huán)境治理工作，從源頭實現(xiàn)治水管水常態(tài)化。把農(nóng)村水環(huán)境治理好、管理好、保護好，切實改善農(nóng)村人居環(huán)境水平，讓群眾百姓切身感受鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施帶來的幸福感、獲得感。

(5)協(xié)同發(fā)力統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。水資源的稀缺性、農(nóng)業(yè)用水的低效性決定了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的必要性和緊迫性，農(nóng)業(yè)比較效益低的現(xiàn)狀和不增加農(nóng)民負擔、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等改革原則決定了農(nóng)業(yè)水價綜合改革的艱巨性和復雜性。農(nóng)業(yè)水價綜合改革表面上看是推進資源價格改革、建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制的“面子”措施，實質(zhì)上是落實節(jié)水優(yōu)先、解決農(nóng)業(yè)水資源利用效率低的“里子”問題，面臨計量設施建設、價格形成機制、計價收費模式、價格承受能力、補貼獎勵措施等瓶頸，需要發(fā)改、財政、水利、農(nóng)業(yè)等各相關部門協(xié)調(diào)配合，合力推進，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造有利的政策、技術和市場環(huán)境。

□