陳 敏，孟 剛，苗 琦，姜 航，曲俊利，王天元,申 雪

(國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

0 引 言

礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審是自然資源行政管理部門把控國(guó)家資源家底數(shù)據(jù)入口關(guān)的重要技術(shù)手段，也是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理的重要環(huán)節(jié)[1]。礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審意見書是評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)各類儲(chǔ)量報(bào)告進(jìn)行評(píng)審的最終成果，是管理部門開展礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量備案合規(guī)性審查的主要內(nèi)容。備案后的儲(chǔ)量評(píng)審意見書也是管理部門進(jìn)行儲(chǔ)量評(píng)審備案網(wǎng)絡(luò)直報(bào)、儲(chǔ)量登記以及礦業(yè)權(quán)審批、登記的重要依據(jù)和信息載體。

1999年，按照政事分開原則，國(guó)土資源部等五部委聯(lián)合發(fā)布《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定辦法》，正式確立了儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定制度，規(guī)定由儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)儲(chǔ)量報(bào)告進(jìn)行技術(shù)性審查，出具儲(chǔ)量評(píng)審意見書，并在評(píng)審結(jié)束后將評(píng)審意見書及相關(guān)材料報(bào)送相應(yīng)國(guó)土資源行政管理部門進(jìn)行備案合規(guī)性審查。2000年，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定工作有關(guān)規(guī)定>的通知》，首次對(duì)評(píng)審意見書的內(nèi)容框架進(jìn)行了規(guī)范，要求包括礦區(qū)概況、礦區(qū)勘查工作簡(jiǎn)況及礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量申報(bào)情況、報(bào)告評(píng)審情況、存在問題及建議等四方面的內(nèi)容，對(duì)其具體內(nèi)容沒有明確，整體要求較寬泛。為落實(shí)國(guó)務(wù)院取消“儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定作為行政審批事項(xiàng)”的要求，國(guó)土資源部在2003年將評(píng)審認(rèn)定修改為評(píng)審備案制度，但評(píng)審意見書格式要求仍參照原規(guī)定執(zhí)行。

隨著評(píng)審工作的不斷深入，評(píng)審意見書的框架內(nèi)容也在不斷的得到充實(shí)。目前全國(guó)使用的評(píng)審意見書格式框架相對(duì)最全、內(nèi)容最詳實(shí)的包括礦區(qū)概況、礦區(qū)勘查開發(fā)工作與礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量申報(bào)情況、報(bào)告評(píng)審情況、資源儲(chǔ)量變化情況、評(píng)審結(jié)論等五部分內(nèi)容，較最初的格式在內(nèi)容上得到了極大的擴(kuò)充，反映了儲(chǔ)量評(píng)審工作的不斷進(jìn)步和規(guī)范的過程[2]。

然而，實(shí)踐表明當(dāng)前儲(chǔ)量評(píng)審意見書格式在實(shí)際工作中仍存在一些問題，如大量?jī)?nèi)容摘抄儲(chǔ)量報(bào)告，各省的數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)和呈現(xiàn)形式不統(tǒng)一，對(duì)勘查施工等重要過程的描述不足，未能充分體現(xiàn)評(píng)審專家和機(jī)構(gòu)的技術(shù)把關(guān)作用，與儲(chǔ)量登記等環(huán)節(jié)銜接不夠等。

1 當(dāng)前評(píng)審意見書存在的格式與質(zhì)量問題

1.1 責(zé)任主體不明確

當(dāng)前儲(chǔ)量評(píng)審工作中，評(píng)審機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家對(duì)于評(píng)審意見書的質(zhì)量到底應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)的意見不統(tǒng)一。即使實(shí)際工作中，評(píng)審專家起草評(píng)審意見書的情況并不少，但評(píng)審專家一般認(rèn)為，評(píng)審意見書應(yīng)該由評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，專家只是為儲(chǔ)量評(píng)審提供咨詢意見，并以評(píng)審意見書封面有評(píng)審機(jī)構(gòu)印章為依據(jù)；有的評(píng)審機(jī)構(gòu)則認(rèn)為，評(píng)審意見書質(zhì)量和評(píng)審結(jié)論應(yīng)由評(píng)審專家負(fù)責(zé)把關(guān)，機(jī)構(gòu)只是負(fù)責(zé)組織評(píng)審會(huì)議，評(píng)審意見書封面加蓋機(jī)構(gòu)印章只是機(jī)構(gòu)履行程序。責(zé)任主體不明確，在一定程度上影響了評(píng)審意見書的質(zhì)量。

1.2 格式多樣，部分重要內(nèi)容缺失或數(shù)據(jù)對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)不一致

雖然全國(guó)的評(píng)審意見書在總體框架上具有相似性，但是在內(nèi)容格式上仍具有多樣性，部分省(區(qū)、市)評(píng)審意見書缺少“勘查質(zhì)量評(píng)述”“資源儲(chǔ)量變化情況”“資源儲(chǔ)量估算范圍”等重要內(nèi)容，評(píng)審意見書內(nèi)容不夠完整，無法從評(píng)審意見書中提取儲(chǔ)量管理相關(guān)數(shù)據(jù)。另外，當(dāng)前不少省(區(qū)、市)評(píng)審意見書在對(duì)資源儲(chǔ)量變化對(duì)比時(shí)把握的標(biāo)準(zhǔn)不一致。有的對(duì)比的是“累計(jì)查明資源儲(chǔ)量”的變化，有的對(duì)比的是“保有資源儲(chǔ)量”的變化，更有甚者對(duì)比的是資源儲(chǔ)量中包含了低品位或推測(cè)資源儲(chǔ)量等不計(jì)入資源儲(chǔ)量表的數(shù)據(jù)，影響了全國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量變化量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

1.3 地質(zhì)概況內(nèi)容篇幅過大，主題不夠清晰

當(dāng)前評(píng)審意見書總體為描述性內(nèi)容，評(píng)論性的內(nèi)容少，且大部分內(nèi)容摘抄儲(chǔ)量報(bào)告，內(nèi)容分配不夠合理，偏離了“評(píng)審”和“意見”實(shí)質(zhì)。為了驗(yàn)證上述問題，我們從2017年第四季度全國(guó)非油氣礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審意見書中隨機(jī)抽取30篇評(píng)審意見書，并對(duì)其內(nèi)容篇幅進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1，其中表中符號(hào)“±”左邊數(shù)值為平均值，右邊數(shù)值為對(duì)應(yīng)的均方差。從表1中我們可以看出，本應(yīng)簡(jiǎn)單介紹的“礦區(qū)概況”通常占據(jù)了評(píng)審意見書整體篇幅的32.6%～47.8%，而本該展開評(píng)述的“礦區(qū)勘查開發(fā)工作及質(zhì)量情況”“報(bào)告評(píng)審情況”僅分別占整體篇幅的16.6%～26.8%和13.3%～19.1%。

表1 2017年第四季度全國(guó)非油氣礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審意見書內(nèi)容篇幅抽樣統(tǒng)計(jì)

1.4 對(duì)評(píng)審意見的描述籠統(tǒng)，評(píng)審專家和機(jī)構(gòu)的作用未得到充分體現(xiàn)

當(dāng)前評(píng)審意見書中對(duì)專家、機(jī)構(gòu)的評(píng)審意見的描述比較簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，有的只是單純地描述勘查(核實(shí))工作的主要成果或業(yè)績(jī)，未對(duì)所做工作是否符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求進(jìn)行評(píng)述；有的雖然提到“符合規(guī)范及質(zhì)量要求”等，但也僅此而已，并沒有說明專家和評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)具體工作的意見建議，以及做出相應(yīng)意見建議的依據(jù)和理由。評(píng)審機(jī)構(gòu)和各領(lǐng)域評(píng)審專家對(duì)儲(chǔ)量報(bào)告、數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)審查、把關(guān)的作用未在評(píng)審意見書中得到很好地體現(xiàn)。

1.5 對(duì)勘查施工等重要過程的描述不足，制約了評(píng)審意見書的效用

本次勘查(核實(shí))工作及質(zhì)量評(píng)述、勘查類型及工程控制程度、資源儲(chǔ)量估算、資源儲(chǔ)量類型劃分等重要內(nèi)容，是判斷儲(chǔ)量報(bào)告編制是否合理、評(píng)審能否通過、以及形成評(píng)審結(jié)論的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和依據(jù)[3]，但當(dāng)前評(píng)審意見書對(duì)該部分內(nèi)容的描述過于粗淺、不夠詳細(xì)和具體，一方面削弱了評(píng)審結(jié)果和評(píng)審結(jié)論的權(quán)威性和可信度；另一方面制約了評(píng)審意見書作為加強(qiáng)儲(chǔ)量評(píng)審事中事后監(jiān)管依據(jù)的效用。

1.6 無法完全滿足儲(chǔ)量登記信息要求

根據(jù)儲(chǔ)量登記管理要求，礦業(yè)權(quán)人在申請(qǐng)辦理儲(chǔ)量登記時(shí)，需提交礦業(yè)權(quán)屬證明、備案證明及評(píng)審意見書、儲(chǔ)量報(bào)告、將評(píng)審機(jī)構(gòu)和下一級(jí)自然資源主管部門審核后的儲(chǔ)量登記書。經(jīng)備案的評(píng)審意見書是核準(zhǔn)儲(chǔ)量登記書中數(shù)據(jù)信息的主要依據(jù)，但在實(shí)際工作中，評(píng)審意見書缺少“礦區(qū)外部條件”等信息，無法完全滿足儲(chǔ)量登記需求[4]。

2 修改建議

2.1 明確評(píng)審意見書的責(zé)任主體

評(píng)審機(jī)構(gòu)成立時(shí)，要求具備獨(dú)立完成儲(chǔ)量評(píng)審業(yè)務(wù)能力，同時(shí)必須要配有一定數(shù)量的礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)估師和地質(zhì)勘查專業(yè)人員。雖然在后續(xù)改革中取消了礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)估師和評(píng)審機(jī)構(gòu)資質(zhì)(資格)的行政審批，但是評(píng)審機(jī)構(gòu)仍是為政府把控資源儲(chǔ)量源頭數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要單位，其專業(yè)技術(shù)實(shí)力和人才隊(duì)伍也依舊是評(píng)審機(jī)構(gòu)存在的重要條件。因此，評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)自身專家隊(duì)伍建設(shè)，聘請(qǐng)?jiān)u審專家只是對(duì)本機(jī)構(gòu)技術(shù)人員不足的必要補(bǔ)充，評(píng)審專家對(duì)評(píng)審工作承擔(dān)的是咨詢責(zé)任，僅對(duì)個(gè)人署名意見負(fù)責(zé)。評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)綜合各評(píng)審專家的意見，出具評(píng)審意見書，明確評(píng)審結(jié)論，并對(duì)評(píng)審過程的合規(guī)性、評(píng)審意見書內(nèi)容的完整性和真實(shí)性、評(píng)審結(jié)論的合乎規(guī)范性負(fù)責(zé)。

2.2 統(tǒng)一格式，明確數(shù)據(jù)對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)

建議統(tǒng)一全國(guó)評(píng)審意見書格式，明確評(píng)審意見書的主體內(nèi)容包括“礦區(qū)概況”“本次勘查/核實(shí)工作情況”“評(píng)審情況”“評(píng)審結(jié)果”“資源儲(chǔ)量變化情況”等部分，并進(jìn)一步對(duì)各部分的細(xì)分內(nèi)容作出具體的規(guī)定和要求，對(duì)自然資源行政管理部門需要采集的信息，評(píng)審意見書中必須以于明確說明；對(duì)儲(chǔ)量管理需要采集的數(shù)據(jù)，應(yīng)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式，盡量采取列表方式展示，方面閱讀和提?。徊⒚鞔_資源儲(chǔ)量變化計(jì)算的對(duì)象是保有資源儲(chǔ)量，推測(cè)資源儲(chǔ)量和低品位量不參與計(jì)算資源儲(chǔ)量估算的變化量，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)意義。

2.3 簡(jiǎn)化礦區(qū)概況類內(nèi)容，充實(shí)重點(diǎn)內(nèi)容

一是簡(jiǎn)化自然地理、地質(zhì)構(gòu)造等礦區(qū)概況類內(nèi)容，對(duì)該部分內(nèi)容進(jìn)行高度概括，只保留與評(píng)審意見、結(jié)果、結(jié)論或地質(zhì)勘查、分析化驗(yàn)、資源儲(chǔ)量估算等密切相關(guān)的內(nèi)容，刪除和減少其他非必要內(nèi)容；二是把握評(píng)審意見書重點(diǎn)內(nèi)容，突出對(duì)“礦區(qū)勘查開發(fā)工作及質(zhì)量情況”“報(bào)告評(píng)審情況”的反映，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)充；三是為掌控國(guó)家資源家底，增加最近一次評(píng)審備案的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量是否辦理儲(chǔ)量登記的內(nèi)容。

2.4 詳實(shí)反映專家和機(jī)構(gòu)的評(píng)審意見，凸顯技術(shù)把關(guān)作用

根據(jù)評(píng)審專家評(píng)審意見，詳細(xì)表述具有相應(yīng)專業(yè)背景的各專家在各個(gè)方面(如地質(zhì)、采選冶、物化探、水工環(huán)、經(jīng)濟(jì)等)的評(píng)審意見，如實(shí)反映專家(們)對(duì)作業(yè)過程、當(dāng)前作業(yè)狀況是否達(dá)滿足相關(guān)規(guī)范要求等做出的評(píng)判和給出的意見，并重點(diǎn)說明專家(們)做出此評(píng)判和建議的依據(jù)和理由。最終由評(píng)審機(jī)構(gòu)在自身專業(yè)技術(shù)能力基礎(chǔ)上，綜合各專家意見，給出本次評(píng)審意見、評(píng)審結(jié)果和評(píng)審結(jié)論。

2.5 重視過程信息，扎牢數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，服務(wù)后期監(jiān)管

評(píng)審意見書中應(yīng)詳細(xì)描述勘查工作、采(選)冶、分析化驗(yàn)、水工環(huán)、儲(chǔ)量估算各過程的具體工作量、工作方法、工作周期、工作經(jīng)費(fèi)投入、參與人員等信息，將各項(xiàng)工作內(nèi)容具體到人，一方面提高數(shù)據(jù)信息的可信度，為評(píng)審結(jié)果、評(píng)審結(jié)論提供更扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；另一方面提高礦業(yè)權(quán)人等相關(guān)利益主體的造假成本，為加強(qiáng)儲(chǔ)量評(píng)審事中事后監(jiān)督管理提供過程信息、行動(dòng)切入點(diǎn)和重要抓手[5]。

2.6 以應(yīng)用為導(dǎo)向，充實(shí)儲(chǔ)量登記所需信息，為成果轉(zhuǎn)化提供便利

評(píng)審意見書是各類儲(chǔ)量管理數(shù)據(jù)信息的主要來源，如儲(chǔ)量評(píng)審備案網(wǎng)絡(luò)直報(bào)、儲(chǔ)量登記等。建議評(píng)審意見書以應(yīng)用對(duì)象為導(dǎo)向，充實(shí)儲(chǔ)量登記等管理需要的內(nèi)容信息，最好能夠?qū)?chǔ)量登記信息以附表格式記載，為將儲(chǔ)量登記信息直接導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫(kù)提供便利，方便自然資源行政管理部門的使用，在提高評(píng)審意見書的使用滿意度的同時(shí)，為提高政府管理效能提供服務(wù)。

3 結(jié) 語

礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審意見書是儲(chǔ)量評(píng)審的最終成果，是各類儲(chǔ)量管理數(shù)據(jù)的集成。在2000年對(duì)評(píng)審意見書框架進(jìn)行了規(guī)定以來，評(píng)審意見書格式、內(nèi)容都得到了充實(shí)和發(fā)展，但在實(shí)際使用過程中，仍存在一些不足。為進(jìn)一步規(guī)范評(píng)審意見書、提高用戶滿意度，建議明確評(píng)審意見書責(zé)任主體為評(píng)審機(jī)構(gòu)，保障評(píng)審意見書質(zhì)量；統(tǒng)一格式，明確數(shù)據(jù)對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)，方便數(shù)據(jù)查詢與統(tǒng)計(jì)；簡(jiǎn)化礦區(qū)概況內(nèi)容，充實(shí)重點(diǎn)內(nèi)容，優(yōu)化評(píng)審意見書結(jié)構(gòu)；詳實(shí)反映專家和機(jī)構(gòu)的評(píng)審意見，凸顯技術(shù)把關(guān)作用；重視過程信息，扎牢數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，服務(wù)后期監(jiān)管；以應(yīng)用為導(dǎo)向，充實(shí)儲(chǔ)量登記所需信息，為成果轉(zhuǎn)化提供便利。同時(shí)，通過規(guī)范評(píng)審意見書格式要求，倒逼礦業(yè)權(quán)人、儲(chǔ)量報(bào)告編制等相關(guān)單位和人員進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告的編寫，切實(shí)提高礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告質(zhì)量。