曾慶輝

黨的十八屆四中全會明確提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”黨的十九大報告再次強調(diào)，“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！卑l(fā)揮人大及其常委會在地方立法中的主導(dǎo)作用，是加強和改進我國地方立法工作的重大舉措。我國地方立法經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，已形成較為成熟的工作制度和程序，各地人大努力發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用，不斷提高立法質(zhì)量，取得了有目共睹的成績。但也應(yīng)看到，地方立法仍然存在人大主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠、發(fā)揮不好的問題，比如在法規(guī)立項環(huán)節(jié)中，有時是“等米下鍋”而不是“點菜上桌”，立法項目大多來自政府及其部門的建議；在法規(guī)起草環(huán)節(jié)中，主要依靠政府部門組織起草，且人大提前介入的作用不夠明顯；在法規(guī)審議環(huán)節(jié)中，少數(shù)人大常委會委員的審議發(fā)言質(zhì)量不高；在法規(guī)修改環(huán)節(jié)中，存在立法協(xié)調(diào)難、意見吸收標準不科學(xué)等問題。如何在地方立法實際工作中把握人大及其常委會的主導(dǎo)權(quán)，最大限度發(fā)揮其主導(dǎo)作用，是當前和今后一個時期我們必須研究的重要課題。發(fā)揮地方人大主導(dǎo)作用，開創(chuàng)地方立法工作新局面，我們應(yīng)著重抓好以下幾方面的工作。

要牢牢抓住法規(guī)立項的主動權(quán)。要把握好立法規(guī)劃、年度立法計劃的主導(dǎo)權(quán)，加強法規(guī)項目的統(tǒng)籌安排，在制定立法規(guī)劃和計劃時，緊緊圍繞黨委中心工作，從全面深化改革的現(xiàn)實需要出發(fā)，對各方面提出的立法項目進行通盤考慮、總體設(shè)計、科學(xué)選擇、嚴格論證。常委會領(lǐng)導(dǎo)要親自把好立法選項關(guān)，召開專題會議研究確定立法項目，特別是把立法規(guī)劃專門提交人大常委會會議審議，確保把改革發(fā)展迫切需要、社會各方密切關(guān)注的立法項目列入立法規(guī)劃和計劃。

要完善法規(guī)草案審議機制。一是要加強專門委員會審議。發(fā)揮好專門委員會審議的作用，把握好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)口，對立法的必要性、成熟性、可行性進行充分調(diào)查、論證和研究，解決立不立法、能不能立法的問題；同時對法規(guī)草案涉及的重要制度、工作機制等問題，特別是起草階段各方意見不一致的問題進行研究并提出意見。二是要改進常委會審議。合理劃分常委會會議一、二審的重點內(nèi)容。一審應(yīng)側(cè)重審議立法必要性、可行性，重要制度設(shè)計的合理性，以及是否與上位法相抵觸等問題；二審應(yīng)側(cè)重審議法規(guī)草案的修改情況，包括意見的吸納情況、存在的主要矛盾和分歧、各方面的協(xié)調(diào)共識等問題。三是要改進審議程序。綜合考慮法規(guī)草案的社會關(guān)注度、常委會組成人員審議意見等因素，增加“隔次審議”，保障有充足的時間開展調(diào)研論證和對法規(guī)草案進行修改完善。同時，在審議的形式方面，除了采取分組審議外，還應(yīng)選擇社會關(guān)注度高、利益關(guān)系復(fù)雜的法規(guī)，對其中主要問題召開聯(lián)組會議或者全體會議進行審議，以便常委會組成人員充分發(fā)表見解。

要完善人大主導(dǎo)立法的保障措施。立法工作是一項專業(yè)性、綜合性、政策性、法律性較強的工作，發(fā)揮地方人大及其常委會立法主導(dǎo)作用，需要完善相關(guān)保障措施。一是人員保障。人大在立法工作中主導(dǎo)地位的實現(xiàn)，還有賴于建設(shè)一支正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的立法隊伍。為適應(yīng)新形勢的需要，當前要加快建設(shè)一支高素質(zhì)、相對固定的立法專門隊伍，可從律師、法學(xué)專家中引進人才充實立法力量，并加強立法人員的培訓(xùn)。二是經(jīng)費保障。要增加立法工作經(jīng)費總量，以滿足人大立法工作的實際需要。三是責任保障。要建立立法項目責任制，合理科學(xué)安排每一個立法項目的進度，并且要將責任落實到具體部門、落實到個人。

（作者單位：甘肅省人大常委會人大研究雜志社）