蔣景林

討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項是憲法和法律賦予地方人大的一項重要職權(quán)，是維護人民利益、彰顯人大權(quán)威的有效形式。人大依法決定重大事項、政府重大決策出臺前向本級人大報告，體現(xiàn)了人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，是確保黨的主張通過法定程序成為國家意志的重要途徑，是人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的重要形式。作為縣級人大常委會在有效行使重大事項決定權(quán)的過程中，既要解放思想，提高認(rèn)識，敢作善為；還要規(guī)范操作，方法得當(dāng)，依規(guī)而為；更要注意練好內(nèi)功，切實提高行權(quán)主體的整體素質(zhì)，使之與所承擔(dān)的重大使命相適應(yīng)。結(jié)合甘肅省臨洮縣實際，筆者就如何行使好重大事項決定權(quán)作了一些探索和實踐。

一、主要做法與取得的成績

換屆以來，臨洮縣人大常委會根據(jù)全縣經(jīng)濟社會發(fā)展實際，進(jìn)一步深化對行使重大事項決定權(quán)重要性的認(rèn)識，正確處理黨委決策與人大決定的關(guān)系，強化與“一府一委兩院”的協(xié)調(diào)溝通，緊抓全縣范圍內(nèi)帶有全局性、根本性的重大事項，在一些事關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展和民生改善的重大問題上積極主動地行使重大事項決定權(quán)，取得了一定的收獲和成果。

一是完善機制，規(guī)范操作。為了更好地發(fā)揮縣人大及其常委會的監(jiān)督職能，進(jìn)一步提高科學(xué)決策、民主決策和依法行政水平，縣人大常委會根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，結(jié)合《中共臨洮縣委關(guān)于加強和改進(jìn)人大工作的實施意見》《臨洮縣人大常委會議事規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定，2016年5月，制定完善了《臨洮縣人大常委會重大事項決定辦法》，明確了重大事項的主要內(nèi)容、安排及程序、范圍、組織實施，增強重大事項決定權(quán)在本區(qū)域內(nèi)的可操作性。

二是明確范圍，緊抓重點?？h人大常委會重大事項決定辦法的內(nèi)容細(xì)化為6類15個小項，其中包括：應(yīng)當(dāng)提請縣人大常委會審議，并由縣人大常委會作出相應(yīng)的決議或者決定的重大事項；應(yīng)當(dāng)向縣人大常委會報告，必要時由縣人大常委會審議的重大事項；縣政府每年確定的重點工作推進(jìn)落實情況和縣政府階段性重點工作內(nèi)容；縣人大代表普遍關(guān)心以及與人民群眾利益密切相關(guān)的事項；縣政府需要縣人大常委會給予支持或共同推進(jìn)的重要工作；縣人大常委會主任會議研究后認(rèn)為需要報告的其他重要情況。這些內(nèi)容涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)各個方面，將重大事項予以細(xì)化、具體化、條目化，使之一目了然，政府報送重大事項年度清單的內(nèi)容隨之明確清晰。

三是圍繞中心，精心選題?？h人大常委會堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，緊緊圍繞縣委決策部署，根據(jù)不同時期的重點和人民群眾關(guān)注的熱點、難點，開展調(diào)研、討論、審議，作出相應(yīng)的決定、決議，有力地促進(jìn)了縣委決策的貫徹落實，維護了人民群眾的根本利益。2017年下半年，就街道衛(wèi)生、垃圾處理等環(huán)境衛(wèi)生方面問題作出《關(guān)于實施城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場化改革的決議》，督促政府落實，促進(jìn)提升城區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量和效率，切實改善城區(qū)人居環(huán)境。

四是深入調(diào)研，廣求民意?？h人大常委會高度重視調(diào)研和審議環(huán)節(jié)的工作，經(jīng)常組織常委會委員、人大代表深入縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、田間地頭和城市建設(shè)現(xiàn)場，進(jìn)行實地調(diào)研。2017年，根據(jù)已確定的重大事項清單，縣人大常委會及時組織水務(wù)、城建、國土、環(huán)保、財政及相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人，開展深入細(xì)致的調(diào)查，廣泛征求意見建議，尋求解決問題的途徑，督促政府提出相關(guān)議案，并作出了縣政府關(guān)于調(diào)整農(nóng)村供水價格及制定合理水價調(diào)整機制、實施城市公共照明節(jié)能改造EMC項目等8項決議、決定，提出了堅持水價周期性調(diào)整原則、落實完善水價聽證制度、加強項目建設(shè)監(jiān)督管理、確保項目建設(shè)質(zhì)量等38條意見建議，督促政府重大事項得到有效落實。

二、存在的困難與問題

近年來，雖然縣人大常委會在重大事項的決定上作了一些積極的探索，積累了一定的工作經(jīng)驗，但由于存在著認(rèn)識、制度和實踐操作等方面的原因，縣人大常委會對決定權(quán)的行使往往持謹(jǐn)慎態(tài)度，主動性不強，甚至已經(jīng)成為當(dāng)前工作的一個薄弱環(huán)節(jié)。

一是思想認(rèn)識難統(tǒng)一。一方面，由于受“黨委決策、政府執(zhí)行”的傳統(tǒng)權(quán)力運行模式的影響，社會對人大及其常委會依法行使重大事項決定權(quán)在認(rèn)識上和實踐上有偏差，習(xí)慣認(rèn)同黨委決策、政府執(zhí)行或黨政聯(lián)合決策的方式；另一方面，部分人大常委會組成人員思想上有顧慮，擔(dān)心對重大事項討論決定多了，會被誤解為向黨委要權(quán)，多一事不如少一事，不愿充分行使決定權(quán)。

二是決定范圍難界定。憲法和法律對縣級以上地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)作出了規(guī)定，但在實際工作中，重大事項的范圍很難界定和把握。重大事項是一個動態(tài)的概念，具有很強的區(qū)域性和時限性，不同地區(qū)的重大事項不同，同一個地方在不同時期也有所不同?？h人大常委會雖然將憲法關(guān)于重大事項的規(guī)定細(xì)化為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面的重大事項，也只是明確了從哪些方面確定重大事項，并沒有規(guī)定哪些屬于重大事項，實踐中難以把握和操作。

三是制度建設(shè)不完善。從縣人大常委會對重大事項決定權(quán)的具體實施過程來看，在啟動程序方面，主要還是直接套用地方組織法及其他法律法規(guī)中關(guān)于重大事項決定的一般性規(guī)定；在討論和決定方面，基本上都是按照縣人大常委會的議事規(guī)則辦理；在決定后的處理方面，普遍缺乏對于違反相關(guān)決定的應(yīng)對措施；從制度規(guī)范來看，由于制度和規(guī)范在各個環(huán)節(jié)中的普遍缺失，縣人大常委會所面對的不僅僅是要對現(xiàn)有工作流程進(jìn)行技術(shù)性的修補，而是涉及對整個行使重大事項決定權(quán)的制度建設(shè)。

四是督促辦理不到位。重大事項決定作出以后，應(yīng)該做到行而有果，務(wù)求實效，這既是行使決定權(quán)的出發(fā)點，也是最后歸宿?？h級人大常委會不同程度地存在對重大事項本身關(guān)注較多，決定作出前熱情較高，但決定通過后，后續(xù)跟蹤監(jiān)督不到位。加之在問責(zé)方面缺少制度設(shè)計和操作模式，導(dǎo)致一些重大事項在實行過程中走樣、縮水，不能實現(xiàn)預(yù)期目的。

三、對策與建議

重大事項決定權(quán)是直接體現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)性質(zhì)和作用的一項職權(quán)，具有廣泛的適用性，特別是對于沒有立法權(quán)的縣級地方人大常委會來說，是其代表人民意志對本地區(qū)一些重大事務(wù)進(jìn)行決斷最直接、最有效的手段。結(jié)合當(dāng)前實際，應(yīng)從以下幾個方面入手。

一要強化對重大事項決定權(quán)的認(rèn)識。充分認(rèn)識人大討論決定重大事項的重要性，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十九大精神，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一。用好縣級人大重大事項決定權(quán)，對于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)全面深化改革和全面依法治國，確保黨中央重大決策和地方黨委工作部署得到貫徹落實；對于推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，加快建設(shè)法治政府，提升決策公信力和執(zhí)行力；對于充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢和功效，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重要意義。

二要主動爭取縣級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持?？h級人大及其常委會在作出有關(guān)重大事項決定前，應(yīng)堅持向黨委報告，并提供和說明重大事項的目的與意義，征得黨委的原則同意；黨委也應(yīng)注意發(fā)揮縣級人大及其常委會的作用，及時提出意見建議。這樣不僅保證人大決定權(quán)與黨委的中心工作合拍，與黨委的工作部署相一致，而且能夠保證縣級人大及其常委會所作出的決定更加符合實際，得以貫徹實施。

三要科學(xué)界定決定重大事項的重點和范圍。作為縣級人大常委會在界定重大事項時，應(yīng)盡可能地做到具體、實用、操作性強。重點：聽取和審議政府專項工作報告、審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、全縣及縣級財政預(yù)決算、環(huán)境保護、普法工作等作為行使重大事項決定權(quán)的重點，依法認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行審議并作出決定決議。政府要將工作中的大事要事、重大舉措，反映在當(dāng)年向本級人大所作的有關(guān)報告和提交的有關(guān)文件中，并通過適當(dāng)方式提前征求本級人大代表的意見。范圍：一是保證憲法、法律、法規(guī)、上級人大及其常委會決定決議在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的重大措施；二是審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、預(yù)算的調(diào)整方案；三是審查批準(zhǔn)本級決算，審議通過城市總體規(guī)劃的修編，決定授予地方的榮譽稱號，法律明確規(guī)定屬于本級人大常委會職權(quán)的其他事項；四是根據(jù)法律法規(guī)，從實際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內(nèi)加強民主法治建設(shè)的重大措施以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項目、重大財政資金安排等重大事項；五是法律法規(guī)規(guī)定須先經(jīng)本級人大常委會或人民代表大會審議的事項，縣級人民政府在報上級政府審批前，應(yīng)當(dāng)依法先提請本級人大常委會或人民代表大會審議。

四要不斷健全討論決定重大事項工作機制。一是完善討論決定重大事項程序機制?？h人大及其常委會討論決定重大事項，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照提請審議、建議議題提出確定、材料報送期限、到會說明、審議終止、決定公布等討論決定重大事項制度法定程序要求和議事規(guī)則進(jìn)行。有關(guān)方面提請人大及其常委會討論決定重大事項，應(yīng)當(dāng)同時提供重大事項的基本情況，必要性、可行性說明，有關(guān)的法律法規(guī)和政策依據(jù)，需要解決的主要問題和解決方案等。二是健全重大決策出臺前向本級人大常委會報告制度?？h政府對事關(guān)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，涉及群眾切身利益的重大決策，依法在出臺前向縣人大常委會報告，按照縣人大審議決定，縣政府嚴(yán)格按審議決定的內(nèi)容，抓好重大事項落實工作，并定期向人大報告工作落實情況，接受監(jiān)督。三是健全討論決定重大事項通報協(xié)調(diào)機制。每年年底，由縣委辦公室牽頭召開人大常委會辦公室、政府辦公室參加的聯(lián)席會議，及時通報重大決策和工作部署，溝通全年重要工作安排，協(xié)商討論決定重大事項議題?？h委要把黨的重大決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，縣人大及其常委會討論重大事項，根據(jù)法律法規(guī)和實際情況，可以依法作出決定決議或者在有關(guān)法規(guī)中作出規(guī)定，也可以將討論中的意見建議轉(zhuǎn)送政府研究辦理。對縣人大常委會就報告作出的決議、決定以及提出的意見、建議，縣政府及有關(guān)部門要切實提高依法行政能力，抓好落實。四是推行重大事項年度清單制度。每年年底，縣政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，研究提出下一年度擬提請討論決定重大事項的建議清單，報縣人大常委會征求意見，由政府修改完善并報縣委研究同意后，列入常委會年度工作要點。年度重大事項清單需要作個別調(diào)整、臨時需要提請人大常委會討論決定的重大事項，經(jīng)縣人大常委會黨組報縣委同意后，按照法定程序提請人大常委會會議審議。法律法規(guī)明確規(guī)定須由人大及其常委會討論決定的重大事項，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)依法及時提出。

五要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。縣人大及其常委會要在縣委領(lǐng)導(dǎo)下，切實增強責(zé)任感使命感，依法認(rèn)真做好討論決定重大工作，通過法定程序貫徹落實好縣委重大決策和工作部署。年度討論決定重大事項的意見、擬討論的重大事項和討論中的重要分歧意見，人大常委會黨組將及時向縣委請示報告。涉及重大體制和重大政策調(diào)整的決定決議草案，常委會將報縣委同意后，再按照法定程序辦理?？h人大常委會要善于沖破傳統(tǒng)的思維定式，打破不合時宜的條條框框，勇于用新觀點、新思路，破解新難題，打開行使重大事項決定權(quán)的工作新局面?？h政府要切實提高依法行政能力，健全依法決策機制，法律法規(guī)規(guī)定必須由人大及其常委會討論決定的重大事項，政府不得超越法定職權(quán)作出決定。要嚴(yán)格決策責(zé)任追究，對違法違規(guī)決策造成重大損失、產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的，要嚴(yán)格追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和責(zé)任人的紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。

（作者系甘肅省臨洮縣人大常委會主任）