摘 要 近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)主義法治進(jìn)程的加快，在人民社會(huì)生活水平得到提高的同時(shí)也暴露了深層次的社會(huì)矛盾。信訪制度作為具有中國(guó)特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，在我國(guó)邁入社會(huì)轉(zhuǎn)型期的大環(huán)境下首當(dāng)其沖。由于種種原因，信訪制度的發(fā)展一直伴隨著艱難與坎坷。表現(xiàn)為過(guò)激信訪問(wèn)題突出，且伴有越級(jí)上訪、集體上訪、重復(fù)上訪、纏訪鬧訪等問(wèn)題出現(xiàn)，阻礙了信訪制度的健康發(fā)展。如何正確認(rèn)識(shí)和把握過(guò)激訪的特點(diǎn)和成因，有針對(duì)性的采取對(duì)策措施，預(yù)防和減少不良事端，維護(hù)信訪秩序，對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 公安信訪 過(guò)激信訪 信訪治理

基金項(xiàng)目：本文系大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“公安信訪工作的實(shí)踐困境及治理機(jī)制”（項(xiàng)目編號(hào)：201812213005xy）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：張仲瑜，南京森林警察學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.084

一、過(guò)激訪的主要表現(xiàn)形式

通過(guò)分析總結(jié)過(guò)激信訪行為的典型案例，可以將過(guò)激行為分為攔截領(lǐng)導(dǎo)、聚眾鬧事、故意傷害三種類型。攔截領(lǐng)導(dǎo)常常在越級(jí)上訪中出現(xiàn)，集體上訪處理不當(dāng)易轉(zhuǎn)化為聚眾鬧事，而故意傷害又可以再具體劃分。實(shí)際工作中很多上訪者為了達(dá)成自身的目的，往往采取各種過(guò)激舉措相交織使用的思路。因此，了解并熟悉過(guò)激信訪行為的幾種常見(jiàn)表現(xiàn)形式對(duì)于如何做好過(guò)激訪的處置工作將大有裨益。

（一） 攔截領(lǐng)導(dǎo)

攔截領(lǐng)導(dǎo)是過(guò)激信訪行為的常見(jiàn)表現(xiàn)形式之一，也是越級(jí)上訪者最容易作出的過(guò)激行為。很多信訪人對(duì)于自己的訴求處理結(jié)果不滿意，就會(huì)選擇通過(guò)攔截領(lǐng)導(dǎo)的方式來(lái)向地方機(jī)關(guān)施壓。

案例一：T鎮(zhèn)人民政府在依法征地拆遷期間，以C某為首的村民以征地拆遷丈量未經(jīng)其同意、補(bǔ)償款太低為由到各政府部門纏訪、鬧訪。2015年10月，以C某為首的村民手持上訪材料，在北京市海淀區(qū)復(fù)興路28號(hào)解放軍總醫(yī)院北門前機(jī)動(dòng)車道內(nèi)，倒地堵路，攔截首長(zhǎng)車隊(duì)，且不聽(tīng)民警勸離，嚴(yán)重影響交通秩序。

迫于政策的壓力，地方公安機(jī)關(guān)往往不得不分出大量的精力去攔截這些上訪者，一旦出了疏忽就難免會(huì)發(fā)生案例一C某的這種情況。雖然上訪者往往因此受到治安處罰，但是地方公安機(jī)關(guān)也在此過(guò)程中名譽(yù)受損。

（二）聚眾鬧事

由于信訪的復(fù)雜性，很多上訪者的問(wèn)題都是不能在短時(shí)間內(nèi)只通過(guò)三言兩語(yǔ)就能說(shuō)清楚的。一些上訪者正是利用了這一特點(diǎn)，通過(guò)在公眾場(chǎng)合聚眾鬧事，有時(shí)甚至故意夸大一部分對(duì)上訪者有利的情節(jié)以博得群眾的同情，進(jìn)而利用輿論壓力試圖強(qiáng)迫政府作出讓步。例如有的案例中上訪者通過(guò)將自己用鐵鏈鎖在崗?fù)ぷo(hù)欄上的方式，手持上訪材料并向來(lái)往人群宣講冤情，引起大量人們聚集圍觀。一旦群眾對(duì)這些上訪者的說(shuō)辭不加辨別就全盤接受、甚至信以為真，那么公安機(jī)關(guān)在處理這些信訪事件時(shí)難免受到社會(huì)輿論的阻力甚至是干擾，使處置工作舉步維艱、顧慮重重。此外，除了以宣講為主要形式的行為之外，一些上訪者的聚眾行為甚至建立在以破壞當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的前提上，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣影響惡劣，Z某的例子便是其中的典型。

案例二：Z某原是某村村民。2014年，當(dāng)?shù)卮逦騾^(qū)劃調(diào)整，對(duì)村民臨時(shí)占用的集體土地實(shí)行有償回收。可是不久Z某就反悔，經(jīng)常越級(jí)上訪并提出其他要求。2014年11月，當(dāng)?shù)卣偌摯宕迕竦街付ǖ攸c(diǎn)進(jìn)行村委干部選舉，期間又遭遇Z某持上訪資料，散發(fā)傳單、攔截村民，又通過(guò)起哄、辱罵等方式阻撓選舉，致使當(dāng)天的選舉工作無(wú)法完成。

（三）故意傷害

故意傷害是一些情緒激動(dòng)的上訪者會(huì)采用的行為表現(xiàn)，不論是行為客體是他人還是自己，在公安信訪工作中都不算罕見(jiàn)。

案例三：2015年8月，F(xiàn)某和婆婆L某二人以L縣保障性住房征地為由，多次要求政府增加補(bǔ)償款，因訴求被回絕而走上了上訪的道路。2015年10月，二人來(lái)鎮(zhèn)政府鬧事，不吃不喝直到晚上。鎮(zhèn)政府在勸說(shuō)期間考慮到L某年事已高，身體已經(jīng)開(kāi)始有點(diǎn)吃不消，要將L某送往醫(yī)院觀察治療。F某不讓送婆婆去醫(yī)院，并借機(jī)要求鎮(zhèn)政府書(shū)寫(xiě)保證書(shū)，鎮(zhèn)政府無(wú)法答復(fù)該無(wú)理要求，L某遂欲將身體與頭部碰撞辦公桌，被在場(chǎng)人員制止。F某趁工作人員不備喝下農(nóng)藥，后被送到了醫(yī)院搶救，所幸沒(méi)有生命危險(xiǎn)。

一是上訪者對(duì)于自身的傷害行為。此類行為最大的特點(diǎn)是易施行，和其他方式相比追責(zé)起來(lái)受到的懲罰也相對(duì)較輕。同時(shí)，自我傷害也是最能讓公安機(jī)關(guān)信訪部門有口難辯并且博得大眾同情的方式，例如L某和F某的行為，在一些群眾的眼里就很容易造成錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，在不明真相的情況下更傾向于“弱勢(shì)群體”。

案例四：2012年6月，L某因不滿政府、法院所做的決定、判決，為發(fā)泄心中不滿，通過(guò)口述讓他人代寫(xiě)了《告世人遺書(shū)》，并將材料分別送到了縣政府、政法委、信訪局等十余個(gè)部門，并且在該遺書(shū)中揚(yáng)言要采取駕車壓人的過(guò)激行為制造群死群傷事件，報(bào)復(fù)社會(huì)，引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)注意。當(dāng)月，L某在乘坐巴車的過(guò)程中，向車上乘客宣傳政府不公，自己要駕車壓人，制造慘案，并向車上乘客展示了《告世人遺書(shū)》。后被車上乘客報(bào)警。公安機(jī)關(guān)為此事開(kāi)展了大量的調(diào)查和預(yù)防措施，耗費(fèi)了大量人力物力。

二是波及無(wú)關(guān)群眾的行為。這在過(guò)激信訪行為中尤為惡劣，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序。一旦發(fā)生，不應(yīng)有例外，必將依照有關(guān)法律規(guī)定嚴(yán)懲不怠。

二、過(guò)激訪的成因

（一）認(rèn)識(shí)根源

近年來(lái)，上訪者越來(lái)越傾向于在信訪過(guò)程中采取一系列過(guò)激行為，存在一種通過(guò)采取過(guò)激行為放大自身的訴求問(wèn)題從而引起公安機(jī)關(guān)重視的心理，以期提高信訪問(wèn)題能夠按自己欲求解決的可能性。一些居心不良的人正是抱著“會(huì)哭的孩子有奶吃”的心態(tài)，通過(guò)采用過(guò)激手段擴(kuò)大事態(tài)，使事態(tài)向自己所期望的方向發(fā)展，為自身謀利。上訪者大多認(rèn)為自己反映的問(wèn)題優(yōu)先度很高，一旦信訪機(jī)關(guān)稍有怠慢，火氣就上來(lái)了，甚至有的上訪人認(rèn)為自身信訪行為不過(guò)激，就得不到重視，將發(fā)泄怨氣視為理所當(dāng)然。

此外，個(gè)別不能三言兩語(yǔ)說(shuō)明情況，或是蓋個(gè)章簽個(gè)字就能解決的棘手問(wèn)題往往需要較長(zhǎng)的處置周期，給協(xié)調(diào)工作帶了困難。上訪人員在長(zhǎng)期的等待和多次的反映之后可能會(huì)得到反復(fù)同樣的解釋，對(duì)此即使是經(jīng)驗(yàn)豐富的信訪干部也會(huì)很無(wú)奈，但是作為上訪者卻對(duì)此過(guò)程的艱辛沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，在漫長(zhǎng)的等待和若干的重復(fù)之后很容易失去耐心而導(dǎo)致矛盾激化，實(shí)際生活中的具體表現(xiàn)就是通過(guò)采取言語(yǔ)刺激或是過(guò)激行為提醒和催促信訪機(jī)關(guān)處理自己的問(wèn)題。

（二）社會(huì)根源

一些居心不良的人和不法分子通過(guò)在網(wǎng)絡(luò)等渠道上發(fā)表不當(dāng)言論企圖引導(dǎo)輿論風(fēng)向，以一些鉆了信訪制度空子的例子來(lái)誘使群眾產(chǎn)生遇到困難不走司法，走信訪反而能獲得更多利益的錯(cuò)覺(jué)。同時(shí)社會(huì)上一些通過(guò)過(guò)激的方式討了有關(guān)部門便宜的信訪戶以自身信訪經(jīng)歷為談資，在日常生活中對(duì)一些同樣遇到問(wèn)題等待處理的人灌輸錯(cuò)誤的思想，甚至一些灰黑勢(shì)力也參與其中。我國(guó)部分地區(qū)有信訪產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)，即委托人支付一定的金額，對(duì)方便通過(guò)一定的手段向信訪部門上訪反映問(wèn)題，其中不乏參雜了過(guò)激手段。一些問(wèn)題暫時(shí)得不到解決的信訪人易被這類人群利用、誘導(dǎo)而使自身的行為過(guò)激化，背離了信訪的程序性和正當(dāng)性。

（三）法律根源

我國(guó)雖然出臺(tái)了一大批高質(zhì)量的法律法規(guī)，并且有針對(duì)性的發(fā)布了《信訪條例》，但其中仍然存在著不全面的地方，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中無(wú)法可依的現(xiàn)象還是存在。《信訪條例》第二十條和第四十七條分別闡述了不當(dāng)行為的定義和相應(yīng)處理辦法，但是均為籠統(tǒng)地概括，實(shí)際操作中一些徘徊在違法邊緣的過(guò)激行為如何界定、采取懲罰應(yīng)該到什么程度并沒(méi)有可操作的詳盡的規(guī)范，現(xiàn)實(shí)中還得“具體問(wèn)題具體分析”。可依據(jù)的懲罰法律的多樣性和針對(duì)實(shí)際情況的調(diào)整容易導(dǎo)致不同地區(qū)的相同部門對(duì)某些近似的信訪問(wèn)題出現(xiàn)截然不同的處理結(jié)果，各地對(duì)于過(guò)激信訪的處理遲遲不能統(tǒng)一。這其中一些很難用法律去公平調(diào)整或者漏洞很容易被一些人鉆了空子，造成越來(lái)越普遍的示范效應(yīng)。

三、化解過(guò)激訪的處置策略

（一）控制局勢(shì)，防止事態(tài)擴(kuò)大

當(dāng)信訪人在信訪過(guò)程中實(shí)施過(guò)激行為，或者有發(fā)生過(guò)激行為的趨勢(shì)時(shí)，信訪干部應(yīng)當(dāng)要保持鎮(zhèn)定，第一要?jiǎng)?wù)是做好事態(tài)的穩(wěn)定工作，決不能激化矛盾。面對(duì)一時(shí)難以解決的緊急事態(tài)，公安機(jī)關(guān)要做好群眾思想疏導(dǎo)工作，切不可受信訪人的影響，相互傳遞負(fù)面情緒，以至于作出一些可能激化矛盾的言行，使信訪人對(duì)于公安信訪的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)或是不良輿論成為“現(xiàn)實(shí)”，從而引發(fā)更多的對(duì)抗行為。當(dāng)發(fā)生過(guò)激訪人員較多的情況時(shí)，可以要求對(duì)方通過(guò)派出信訪代表的模式進(jìn)行接訪，通過(guò)將情緒激動(dòng)的人群分離的方法達(dá)到控制局勢(shì)的目的，進(jìn)而防止事態(tài)擴(kuò)大。

（二）闡明法理，防止陷入被動(dòng)

國(guó)務(wù)院《信訪條例》第三十二條明確規(guī)定：“請(qǐng)求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持”。公安信訪部門必須在傾聽(tīng)訴求、解決問(wèn)題的同時(shí)嚴(yán)格堅(jiān)守法律的尺度和底線。有些信訪人對(duì)法規(guī)禁止的信訪行為一無(wú)所知，在情緒不滿時(shí)，甚至出于主觀上的故意，做出一些過(guò)激行為或者打了過(guò)激行為的擦邊球。在這種情況下，公安信訪干部應(yīng)當(dāng)結(jié)合信訪部門的權(quán)責(zé)和信訪事項(xiàng)的法理，嚴(yán)肅認(rèn)真地對(duì)信訪人進(jìn)行教育疏導(dǎo)，明確劃清罪于非罪的界限，既要開(kāi)誠(chéng)布公，也要理直氣壯。此外，還應(yīng)當(dāng)提醒信訪人即使是合乎情理的上訪也應(yīng)當(dāng)講究方法，只有踏踏實(shí)實(shí)走法定途徑才能使自身的問(wèn)題得到解決。這也就要求信訪部門和責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)加深對(duì)信訪的相關(guān)法律規(guī)章的理解，尤其是法定途徑、信訪受理范圍和在過(guò)激行為發(fā)生后如何追究刑事責(zé)任的問(wèn)題。

（三）及時(shí)懲治，防止秩序混亂

處在化解矛盾糾紛第一線的信訪部門最重要的是把牢法律和職責(zé)的底線。這就要求我們的信訪干部對(duì)于信訪工作中上訪者出現(xiàn)的纏訪鬧訪、過(guò)激上訪行為堅(jiān)決分清是非、依法懲治。及時(shí)有效的懲治能夠打擊采取過(guò)激行為的上訪者的囂張氣焰，打消內(nèi)心的不合理心理預(yù)期，對(duì)其他有相似遭遇和想法的潛在上訪者也起到了示范作用。公安信訪部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持貫徹訴訪分離制度原則，在依法處置上不能畏首畏尾、優(yōu)柔寡斷。凡是破壞信訪秩序的行為，都應(yīng)依法追究其法律責(zé)任，不應(yīng)有例外。只有嚴(yán)肅整治涉訪違法犯罪行為，引導(dǎo)群眾依法理性信訪，才能建立良好的信訪秩序、樹(shù)立社會(huì)共同遵守的秩序意識(shí)、法制意識(shí)。

（四）注意輿論，防止授人以柄

處置過(guò)激信訪行為的過(guò)程中，輿情的監(jiān)測(cè)和引導(dǎo)也是十分重要的一環(huán)?，F(xiàn)實(shí)工作中，社會(huì)群眾對(duì)過(guò)激訪有著很高的關(guān)注度，公安機(jī)關(guān)在處置過(guò)程中稍有不慎，就容易將自己推到上訪者和圍觀群眾的對(duì)立面。一方面，對(duì)于可能形成的輿論壓力，公安機(jī)關(guān)有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)處理、講明是非。引導(dǎo)積極的輿論氛圍，反過(guò)來(lái)用輿論壓制采取過(guò)激行為的上訪者，從而使群眾的力量成為解決過(guò)激訪的助力。另一方面，對(duì)于已經(jīng)形成的輿論風(fēng)暴，切不可一味地回避、退縮。應(yīng)當(dāng)開(kāi)誠(chéng)布公，結(jié)合信訪部門的職責(zé)和信訪事項(xiàng)的法理，理直氣壯地向群眾和信訪人進(jìn)行教育疏導(dǎo)，爭(zhēng)取理解和支持。對(duì)每一個(gè)信訪問(wèn)題，在處理上有關(guān)部門都應(yīng)加強(qiáng)主動(dòng)作為意識(shí)，派專員深入群眾，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)輿論的發(fā)展動(dòng)向，便于出現(xiàn)情況時(shí)及時(shí)控制和引導(dǎo)，防止授人以柄，使信訪處置工作陷入被動(dòng)。