張麗巖 馬健

在當(dāng)今信息爆炸時(shí)代，數(shù)據(jù)已成為政府掌握的核心資產(chǎn)，如果政府?dāng)?shù)據(jù)獨(dú)立封閉，則不能將其潛力轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際效益，而只有將數(shù)據(jù)對(duì)外開放，通過與信息開發(fā)利用者、信息技術(shù)、信息制度等信息生態(tài)要素互動(dòng)，才能構(gòu)建良好的政府形態(tài)。本文從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的屬性和特點(diǎn)入手，結(jié)合實(shí)際情況，從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本概念、屬性與特點(diǎn)分析、現(xiàn)狀分析、存在的主要問題分析，采用文獻(xiàn)研究法、比較分析法、多學(xué)科研究法等方法，分析了了滿足政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全要求的數(shù)據(jù)屬性與特點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、保障數(shù)據(jù)安全具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重價(jià)值和重大意義。

1.引子

數(shù)據(jù)是一種極具價(jià)值的資源，是政育掌握的核心資產(chǎn)之一。長(zhǎng)期以來，數(shù)據(jù)是政府治理國家的有效工具，政府已經(jīng)逐漸成為最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者與擁有者。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)爆炸式增長(zhǎng)，信息不對(duì)稱日益加劇，格局也發(fā)生了根本改變，同時(shí)，公眾的數(shù)據(jù)使用意識(shí)和使用能力較大提升。另一方面，數(shù)據(jù)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾纳a(chǎn)資料，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的需求日益增強(qiáng)。2016年12月，國務(wù)院通過了《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，提出了要打破各種信息壁壘和孤島，推動(dòng)信息跨部門，跨層級(jí)共享作用[1-21。但是，數(shù)據(jù)開放和共享還不到位，保障政策和措施亟需完善。

2.數(shù)據(jù)價(jià)值

數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時(shí)代一項(xiàng)具有創(chuàng)新性的治理變革和巨大生產(chǎn)力，具有政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多重價(jià)值與重大意義[3-4]。

2.1 政治價(jià)值

具體而言，有三方面作用：①政府?dāng)?shù)據(jù)開放有助于加決透明政府、開放政府的建設(shè)進(jìn)程，積極提升政府公信力；②促進(jìn)政府體制改革，實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)化轉(zhuǎn)變；③推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，有助于提升國家的腐敗防治水平，數(shù)據(jù)開放是國家治理腐敗的重要利器。

2.2 經(jīng)濟(jì)價(jià)值

大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，促使數(shù)據(jù)不僅是重要的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新資源，也成為國家的戰(zhàn)略資源。從這個(gè)意義上說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放對(duì)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展具有兩大意義：一是營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)造的社會(huì)氛圍和條件，激發(fā)社會(huì)群眾創(chuàng)新的活力。二是直接促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

2.3 社會(huì)價(jià)值

一是提升社會(huì)公共服務(wù)能力和社會(huì)服務(wù)效率。實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，能夠推動(dòng)政府信息之間的鏈接與共享以及政府部門縱橫關(guān)系的協(xié)同，進(jìn)一步提升政府公共服務(wù)效率.降低運(yùn)營(yíng)成本。二是有助于政府充分掌握社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，及時(shí)獲取社會(huì)事件之間的內(nèi)在聯(lián)系，為國家決策、問題處置提供科學(xué)依據(jù)，提升社會(huì)治理的精準(zhǔn)程度。三是有效防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。利用大數(shù)據(jù)的開放與跟蹤研判，構(gòu)建快速有效的社會(huì)應(yīng)急策略，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)程度。

3.政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的相關(guān)概念

3.1 數(shù)據(jù)與信息

數(shù)據(jù)常用于計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，是通過感覺器官或觀測(cè)儀器所獲得的客觀事物運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，進(jìn)而所形成文本、圖像等形式的一種反映。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對(duì)象是數(shù)據(jù)，意味著開放的數(shù)據(jù)是底層最原始的記錄，未被加工解釋過的[5-6]。

信息是經(jīng)過加工，具有關(guān)聯(lián)關(guān)系和一定意義的、能夠存儲(chǔ)和處理，可以通過語言、文字和圖表交流和展示的數(shù)據(jù)。信息是人類用以認(rèn)識(shí)和改造世界，創(chuàng)建一切宇宙萬物的最基本單位。

數(shù)據(jù)和信息相互交織，之間存在著一定的必然聯(lián)系：信息來源于數(shù)據(jù)，是被加工處理、在一定高度進(jìn)行抽象的有意義數(shù)據(jù)。

3.2 數(shù)據(jù)開放與信息公開

（1）信息是被解讀過的，數(shù)據(jù)是原始、可再利用的。通常來說，信息是被人為解讀和加工處理的數(shù)據(jù)，具有一定的含義。政府信息是法律術(shù)語，由相關(guān)法律條款來明確定義。

數(shù)據(jù)是信息的載體和來源，一般是原始和未被處理的。數(shù)據(jù)不僅指?jìng)鹘y(tǒng)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，還包括音視頻等海量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)是一個(gè)技術(shù)詞匯，可進(jìn)一步分析處理、挖掘其內(nèi)在隱藏的價(jià)值[5]。

（2）公開通常是單向的，許多信息一經(jīng)公開便再無下文，這使得政府信息未能發(fā)揮其巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。

數(shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)主動(dòng)性，指政府利用信息平臺(tái)主動(dòng)提供原始數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)一般是機(jī)器可讀、無需授權(quán)和可利用的。因此，數(shù)據(jù)開放核心是挖掘具有價(jià)值的信息。

（3）信息公開是前提和基礎(chǔ)，對(duì)應(yīng)的是公眾的知情權(quán)。政府信息公開程度通常與政府透明度密切相關(guān)。

數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)是數(shù)據(jù)應(yīng)用，知情權(quán)只是前提。數(shù)據(jù)通?？紤]的是公眾參與權(quán)，更關(guān)注的是數(shù)據(jù)的利用效率。政府?dāng)?shù)據(jù)開放力度通常與社會(huì)民主程度和國家創(chuàng)新能力相關(guān)。

3.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開

政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開兩者相互聯(lián)系，但又有所區(qū)別，其側(cè)重點(diǎn)不一樣[3-5]。

（1）開放程度方面：“數(shù)據(jù)”和“信息”的開放程度不同，傳統(tǒng)“政府信息公開”側(cè)重于信息層面，公開的多數(shù)是信息文件或經(jīng)過分析處理后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；而“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”是高一層次的開放，將信息公開推進(jìn)到了數(shù)據(jù)層。因此，政府“信息公開”不完全等同于政府“數(shù)據(jù)開放”。

（2）開放目的方面：“政府信息公開”目標(biāo)是保證工作知情權(quán)，提高政府透明度，核心是“知”；而“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的目標(biāo)是政府?dāng)?shù)據(jù)的利用，提高數(shù)據(jù)的利用率，發(fā)揮其價(jià)值，核心在“用”。簡(jiǎn)而言之，“政府信息公開”是一種責(zé)任，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”是一項(xiàng)服務(wù)。

（3）實(shí)施過程方面：“政府信息公開”是政府層面上的，一旦公開即已完成目標(biāo)； “政府?dāng)?shù)據(jù)開放”不僅關(guān)注政府層面，還關(guān)注使用者層面以及之間的互動(dòng)，其目的是數(shù)據(jù)得到充分利用并產(chǎn)生最大價(jià)值。

綜上所述，開放政府?dāng)?shù)據(jù)是政府信息公開在大數(shù)據(jù)日扦弋的深入發(fā)展。政府信息公開是前提與基礎(chǔ)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是發(fā)展與躍進(jìn)，兩者之間存在銜接與遞進(jìn)的關(guān)系。

3.4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息資源利用

政府?dāng)?shù)據(jù)開放與過去常用的“政府信息資源再利用”存在一定差異。

政府信息資源利用是有限度的，通常需要政府的授權(quán)與許可，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放在權(quán)限范圍內(nèi)是免于授權(quán)的。“政府信息資源再利用”針對(duì)的對(duì)象是“信息”，而不是“數(shù)據(jù)”。

以上相關(guān)概念之間關(guān)系的辨析參見圖3.3，從左至右表示“開放目的”，從“知情”提升到“利用”，從下至上表示“開放層面”，從“信息層”深入到“數(shù)據(jù)層”。由圖可知，傳統(tǒng)“政府信息公開”側(cè)重信息層面上的公開；“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”側(cè)重?cái)?shù)據(jù)層面上開放。 “政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)布”在一定程度上涉及數(shù)據(jù)層，但其主要目的還是保證公眾知情權(quán)；“政府信息資源增值利用”其目的雖在于利用，但其利用過程仍是有限制的，其利用的資源是經(jīng)過加工處理的。

4.政府?dāng)?shù)據(jù)開放的屬性和特點(diǎn)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是近年來政府信息化領(lǐng)域的研究重點(diǎn)，作為一種公共產(chǎn)出形式，其目的是為公眾提供更便利的信息服務(wù)，是一種公共服務(wù)實(shí)踐。

4.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的固有屬性

（1）海量性。政府各個(gè)部門在履行各自職責(zé)過程中產(chǎn)生、收集和保存了海量與公眾生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，成為社會(huì)最大的數(shù)據(jù)保有者，因此在權(quán)限范圍內(nèi)、有關(guān)國家機(jī)密、法律限制的數(shù)據(jù)之外，開放的數(shù)據(jù)量是巨大的、海量的。

（2）開放性。數(shù)據(jù)的流動(dòng)性決定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要對(duì)外開放才能完成流通環(huán)節(jié)。開放性不意味著簡(jiǎn)單地將政府?dāng)?shù)據(jù)隨意開放，更重要的目的是通過數(shù)據(jù)的開放來產(chǎn)生更多的公共價(jià)值。

（3）存儲(chǔ)性。政府信息具有時(shí)效性，制約著公共決策的客觀效果，而數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)性避免了這樣的缺陷，保證了大數(shù)據(jù)時(shí)代下海量數(shù)據(jù)資源的安全性與穩(wěn)定性。

4.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特有屬性

（1）公共性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體是政府部門，政府的數(shù)據(jù)開放必然具有公共性。但是，政府對(duì)于除自身產(chǎn)生的數(shù)據(jù)之外的數(shù)據(jù)只是擁有者而非所有者，因此，大數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏著巨大社會(huì)價(jià)值的同時(shí)也帶來了巨大的挑戰(zhàn)——即個(gè)人隱私信息的保護(hù)。政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)開放的過程中，必須對(duì)個(gè)人隱私等敏感信息進(jìn)行脫敏處理，然后才能對(duì)外開放。

（2）強(qiáng)制性。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都是在保證立法的基礎(chǔ)下推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在使用時(shí)都要受到法律強(qiáng)制性的約束。

（3）服務(wù)性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放從本質(zhì)上來說，是政府為提升公共政策透明度所實(shí)施的一種服務(wù)，增加社會(huì)公眾的公共福利。

（4）互動(dòng)性。信息公開為單向的，而數(shù)據(jù)開放則是互動(dòng)流通的，它強(qiáng)調(diào)的是主動(dòng)向公眾提供數(shù)據(jù)，當(dāng)公眾獲取和分析數(shù)據(jù)后，進(jìn)一步監(jiān)督政府決策并積極反饋給相關(guān)數(shù)據(jù)部門，促進(jìn)政府與公眾之間良性互動(dòng)發(fā)展。

（5）自由與平等性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一種新的趨勢(shì)，任何人都可以免費(fèi)、無需授權(quán)、自由地獲取、使用政府開放的數(shù)據(jù)，并且可以再利用與重新分配這些數(shù)據(jù)。

4.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特點(diǎn)

4.3.1 聚焦民生，關(guān)注用戶需求

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的首要目的是服務(wù)于大眾，滿足公眾的需求。政府?dāng)?shù)據(jù)開放能有效提升政府公共服務(wù)能力和水平，促進(jìn)萬眾創(chuàng)新，創(chuàng)造出有助于公眾適應(yīng)信息日扦吃的更便捷的實(shí)用工具和新產(chǎn)品。因此，實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)容也大多集中圍繞在民生需求方面，聚焦民生議題。

4.3.2 統(tǒng)一門戶，開放政府?dāng)?shù)據(jù)集

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心是建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶，其應(yīng)該是專業(yè)、統(tǒng)一和免費(fèi)的，更方便地為公眾提供服務(wù)。

4.3.3 精細(xì)維度，促進(jìn)政民互動(dòng)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放最突出的特點(diǎn)就是開放的精細(xì)化與互動(dòng)性。開放的內(nèi)容不再是籠統(tǒng)的信息，而是更加精細(xì)、準(zhǔn)確的原始數(shù)據(jù)。同時(shí)，政府需要積極了解公眾對(duì)數(shù)據(jù)分析、整理后的反饋意見，及附做出相應(yīng)的回復(fù)與調(diào)整，形成了良好的政民互動(dòng)循環(huán)。

4.3.4 完整性

大數(shù)據(jù)最主要的特點(diǎn)之一就是全體性，即去收集和分析更多的數(shù)據(jù)。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公共性要求其必須進(jìn)行脫敏處理，因此，政府在除了涉及國家安全、個(gè)人隱私信息等條件之外，應(yīng)該將政府的所有數(shù)據(jù)都進(jìn)行開放。

4.3.5 可理解性

目前，大部分開放的數(shù)據(jù)屬于政府的管理層面，專業(yè)性較強(qiáng)。未來政府應(yīng)盡量開放易于使用和理解的數(shù)據(jù)，降低解讀成本。

5.政府?dāng)?shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀

英、美等國的數(shù)據(jù)開放程度較高，與之相比，我國政府的數(shù)據(jù)開放程度相對(duì)落后，利用水平也不高。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放也已邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

2013年9月，“國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫”（網(wǎng)址：http：//data.stats.gov.cn/）上線，提供海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)，目前保有數(shù)據(jù)近600萬筆。同時(shí)，北京、上海等城市相繼開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作。上海建設(shè)了“上海政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”，提供212項(xiàng)數(shù)據(jù)，主要包括交通、教育、金融、衛(wèi)生、娛樂、安全等領(lǐng)域。蘇州建設(shè)了“蘇州市統(tǒng)計(jì)調(diào)查公眾網(wǎng)（網(wǎng)址：http：//www.sztjj.gov.cn/）”，提供了政府信息公開的功能；目前，蘇州暫沒有系統(tǒng)地開放政府?dāng)?shù)據(jù)。

在法規(guī)政策方面，全國層面上我國還未 出臺(tái)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)法律政策，目前，還仍在施行《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年）。值得關(guān)注的是2015年8月，國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》，其中重點(diǎn)提出我國要在2018年之前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)，國家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要性。2017年，江蘇省政府辦公廳5月7日發(fā)布今年全省政務(wù)公開工作要點(diǎn)的通知，將數(shù)據(jù)開放細(xì)化至各個(gè)層面。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放貫穿始終的是數(shù)據(jù)的收集、整合、發(fā)布和再利用等一系列過程，最終的目的是使政府?dāng)?shù)據(jù)資源能夠得到充分的發(fā)揮和利用。由于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)正處于探索起步階段，因此在現(xiàn)有地方各自建設(shè)的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的基礎(chǔ)上仍有很大的進(jìn)步空間，從國家層面建立統(tǒng)一高效的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)是一大趨勢(shì)，同時(shí)，加強(qiáng)用戶互動(dòng)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)和運(yùn)行中最核心、最關(guān)鍵的部分，值得各地集中加強(qiáng)建設(shè)。

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