內(nèi)容提要 公共政策擴(kuò)散研究關(guān)注于擴(kuò)散的觸發(fā)機(jī)制、路徑和基本規(guī)律，是政策過程研究的重要領(lǐng)域。中美兩國政策擴(kuò)散具有共性特征，可清晰地識別出學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)制、模仿四種共性的觸發(fā)機(jī)制。不同之處在于，美國政策擴(kuò)散的橫向互動更為活躍，受選舉周期的影響較為顯著，聯(lián)邦政府發(fā)揮的作用更為間接。比較而言，在中國政策創(chuàng)新的擴(kuò)散過程中，中央政府發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，并通過試點(diǎn)推廣、吸納推廣、強(qiáng)制推行、官員異地交流等途徑，加快推進(jìn)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散。中國府際關(guān)系的制度安排可抑制地方利益對政策擴(kuò)散的阻礙，但受制于地方政府的學(xué)習(xí)能力和策略性行為。

公共政策擴(kuò)散研究起源于20世紀(jì)60年代，聚焦于新政策如何在不同層級、不同區(qū)域的政府之間進(jìn)行傳播。經(jīng)過半個世紀(jì)的發(fā)展，政策擴(kuò)散研究形成了大量成果。早期的政策擴(kuò)散研究以美國學(xué)者為主，關(guān)注于美國政府系統(tǒng)中的政策擴(kuò)散現(xiàn)象，包括政府之間的橫向及縱向擴(kuò)散機(jī)制，州政府被視為“政策創(chuàng)新的實(shí)驗室”。近年來，政策擴(kuò)散也已成為中國政策過程研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域，這方面的中英文論文發(fā)表都有明顯增加。本研究分別選取中國和美國政策擴(kuò)散研究的代表性文獻(xiàn)，通過文獻(xiàn)分析和過程比較，展現(xiàn)兩國政策擴(kuò)散機(jī)制的共性特征，識別不同制度環(huán)境下各自的獨(dú)特路徑，剖析中國政府推進(jìn)政策擴(kuò)散的有效制度安排。

公共政策擴(kuò)散的觸發(fā)機(jī)制

公共政策擴(kuò)散是指一項政策創(chuàng)新從一個政府層級、部門或地區(qū)傳播到另一個政府層級、部門或地區(qū)的過程。沃克爾(Jack L.Walker)提出，政策創(chuàng)新不同于政策發(fā)明，是指一個政府首次采納某項政策，無論其他政府之前是否已經(jīng)采用過①。羅杰斯(Everett M.Rogers)認(rèn)為，創(chuàng)新的擴(kuò)散是指在特定時間段內(nèi)，通過特定學(xué)習(xí)渠道，在特定社群中進(jìn)行傳播交流的過程②。埃文斯(Mark Evans)將政策創(chuàng)新的擴(kuò)散界定為某個部門或?qū)蛹壍恼咧R被應(yīng)用到其他部門或?qū)蛹壷卫淼陌l(fā)展過程③。斯特朗(David Strang)提出，政策創(chuàng)新的擴(kuò)散可理解為公共政策在空間上發(fā)生了轉(zhuǎn)移④。

公共政策擴(kuò)散發(fā)生在特定的制度環(huán)境中，府際關(guān)系的制度安排直接影響著政策擴(kuò)散。在中央集權(quán)體制下，中國中央政權(quán)對地方各級政府具有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，國家治理通過多層次的委托代理關(guān)系進(jìn)行運(yùn)作。中央也賦予地方一定自主權(quán)，支持地方政府開展政策試驗，從中識別更有效的政策安排。對于中央認(rèn)可的政策創(chuàng)新，中央政府可通過行政手段在全國范圍內(nèi)予以推廣，抑制地方利益對新政策的阻礙。在復(fù)合分權(quán)體制下，美國聯(lián)邦與州、地方之間不具有隸屬關(guān)系。聯(lián)邦政府的政策制定受到多元利益集團(tuán)及其博弈的影響，總統(tǒng)有意采納州和地方政府的政策創(chuàng)新，也可能遇到利益集團(tuán)的強(qiáng)力阻撓，導(dǎo)致政策議程被懸置起來。美國各州的政務(wù)官由選民直接選舉產(chǎn)生，聯(lián)邦政府無權(quán)直接干預(yù)州政府的政策制定，只能通過間接手段影響州政府采納新政策，各州傾向于采納迎合選民偏好的新政策。

馬什(David Marsh)、沙曼(J.C Sharman)總結(jié)前人的研究成果，提出政策擴(kuò)散主要有學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)制、模仿四種觸發(fā)機(jī)制，受到后續(xù)學(xué)者廣泛引用。學(xué)習(xí)是一種目標(biāo)導(dǎo)向、自愿采納的模式，當(dāng)決策者面臨較為凸顯的社會問題時，會主動搜尋信息，有選擇地借鑒其他政府的政策經(jīng)驗。競爭主要是指不同區(qū)域的地方政府為了謀求發(fā)展、獲得選民支持開展的經(jīng)濟(jì)競爭、公共服務(wù)競爭。強(qiáng)制是指上級政府通過特定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，包括政治激勵、行政命令等，促使下級政府采納某項政策創(chuàng)新。模仿是指本地政府移植或復(fù)制其他政府的新政策，以獲得更多的正當(dāng)性，決策者關(guān)注的是其他政府出臺的新政策，而不是新政策可能帶來的績效⑤。

梳理美國制度環(huán)境下政策擴(kuò)散的研究文獻(xiàn)，可以清晰地看到，政策擴(kuò)散的觸發(fā)機(jī)制主要有學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)制、模仿幾種類型。(1)學(xué)習(xí)機(jī)制。波姆科(Frederick J.Boehmke)和威特默(Richard Witmer)提出，美國廣泛存在的社會學(xué)習(xí)機(jī)制促進(jìn)了創(chuàng)新政策在不同政府間的擴(kuò)散。決策者借鑒其他政府的創(chuàng)新經(jīng)驗，獲取關(guān)于政策變遷的額外信息，降低決策成本，弱化政策變遷的風(fēng)險⑥。(2)競爭機(jī)制。亨利(Nicholas Henry)提出，州政府為了吸引資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素在本地集聚，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，會競相提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，吸引更多居民“用腳投票”，爭取更多納稅人支持，從而提升財政汲取能力⑦。(3)強(qiáng)制機(jī)制。道格維茨(David Dolowitz)和馬什認(rèn)為，政策擴(kuò)散的強(qiáng)制機(jī)制可分為直接強(qiáng)制擴(kuò)散(direct coercive transfer)和間接強(qiáng)制擴(kuò)散(indirect coercive transfer)。由于聯(lián)邦政府對州政府缺少政策強(qiáng)制力，直接強(qiáng)制擴(kuò)散的影響力較弱，主要通過聯(lián)邦法案、聯(lián)邦監(jiān)管、聯(lián)邦政治活動等手段，間接影響州政府和地方政府的決策取向⑧。(4)模仿機(jī)制。施潘(Charles R.Shipan)和沃爾登(Craig Volden)提出，模仿不同于學(xué)習(xí)，它不是對政策問題、政策目標(biāo)、政策工具深思熟慮后進(jìn)行的采納。例如小城市希望自身在政策創(chuàng)新、公共服務(wù)提供上與大城市保持一致，有意采納與大城市相似的公共政策，并不思考新政策在本地的適用性⑨。

檢視中國制度環(huán)境下政策擴(kuò)散的研究文獻(xiàn)，可以看到與美國制度情境下類似的觸發(fā)機(jī)制。(1)學(xué)習(xí)機(jī)制。王浦劬、賴先進(jìn)梳理了中國政策擴(kuò)散的四種學(xué)習(xí)模式：向領(lǐng)先國家學(xué)習(xí)、向國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)、向政策領(lǐng)先地區(qū)學(xué)習(xí)、向歷史上的政策學(xué)習(xí)⑩。朱旭峰和趙慧剖析了中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散中的“自下而上”學(xué)習(xí)機(jī)制，表現(xiàn)為中央政府汲取地方政策的成功經(jīng)驗、總結(jié)地方政策的失敗教訓(xùn)。(2)競爭機(jī)制。中國地方政府主要基于三種動機(jī)展開競爭：一是為了獲得先行先試權(quán)而競相爭奪政策試點(diǎn)資格；二是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長而爭奪優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素；三是在“晉升錦標(biāo)賽”作用機(jī)制下，地方官員為了獲得職位升遷機(jī)會而競相開展政策創(chuàng)新。(3)強(qiáng)制機(jī)制。一方面，中央政府通過行政指令，要求地方政府推行中央制定的法規(guī)、規(guī)章、政策；另一方面，中央領(lǐng)導(dǎo)人通過批示、講話、視察等活動釋放新的政策信號，中央重要會議傳遞出新的政策導(dǎo)向，也會對地方政府決策產(chǎn)生影響。(4)模仿機(jī)制。在中國治理中，一方面，地方政府具有較強(qiáng)意愿模仿在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面具有相似性的先進(jìn)地區(qū)的創(chuàng)新行動；另一方面，地方政府之間也存在逐級模仿現(xiàn)象，如地級政府模仿省級政府的政策方案，這種模仿行為缺少理性的政策分析，政策擴(kuò)散的目的在于謀求正當(dāng)性，而不是實(shí)際績效。

可見，中美兩國政策擴(kuò)散的觸發(fā)機(jī)制具有共性特征，這種動因可能來自采納者的主動學(xué)習(xí)或跟風(fēng)模仿，可能是競爭機(jī)制的結(jié)果，或者是上層政府對下層政府的強(qiáng)制干預(yù)或間接影響。有學(xué)者提出，政策擴(kuò)散也可能是社會建構(gòu)的結(jié)果，在焦點(diǎn)事件、公眾輿論的影響下，一項新政策可能在短時間內(nèi)迅速擴(kuò)散開來。需要指出的是，社會建構(gòu)在政策擴(kuò)散中發(fā)揮的作用，仍需要通過學(xué)習(xí)或模仿機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。政策擴(kuò)散發(fā)生于不同政府之間，府際關(guān)系的制度安排對政策擴(kuò)散的具體路徑具有顯著影響。中美兩國不同的府際制度安排形塑了差異化的政策擴(kuò)散路徑，在實(shí)踐中形成了促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散的不同運(yùn)作手段。

美國府際政策擴(kuò)散的主要路徑

美國是聯(lián)邦制國家，政府系統(tǒng)有聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三類，分別具有各自的政策權(quán)威和管轄領(lǐng)域。美國憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府只享有憲法明確列舉的授予權(quán)力，未列舉的保留權(quán)力歸各州所有，各州政府具有獨(dú)立的立法、司法、行政權(quán)。因而，聯(lián)邦對州不具有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，無權(quán)命令州政府采納新政策，只能間接地施加有限影響。到了20世紀(jì)30年代，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯?？偨y(tǒng)推出“新政”，聯(lián)邦政府提出一系列公共項目，并提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，支持州和地方政府申請聯(lián)邦項目。這一改革被稱為“水龍頭式的聯(lián)邦主義”(water tap federalism)。約翰遜總統(tǒng)推出的“偉大社會計劃”也采取了類似政策，鼓勵州和地方政府為獲得聯(lián)邦項目展開競爭。到了20世紀(jì)70年代，聯(lián)邦監(jiān)管開始擴(kuò)散到州政府和地方政府，包括國會的立法、行政規(guī)制、聯(lián)邦法院有關(guān)州和地方政府的裁決。有學(xué)者指出，在這一時期，影響州和地方政府的聯(lián)邦法規(guī)的數(shù)量達(dá)到幾百項之多；聯(lián)邦法院系統(tǒng)曾在一年內(nèi)做出了100多個有關(guān)州政府和地方政府的裁決。聯(lián)邦政府也通過行政指令推進(jìn)政策擴(kuò)散，這些指令通常與聯(lián)邦撥款密切相關(guān)，接受聯(lián)邦財政支持的州和地方政府要完成聯(lián)邦提出的政策目標(biāo)。但是，州和地方官員普遍認(rèn)為“聯(lián)邦行政命令過于詳細(xì)，存在不必要的難度”，1999年聯(lián)邦政府問責(zé)局的一份研究中提道：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法規(guī)制定活動對州政府的影響甚微。

相較于聯(lián)邦與州政府的關(guān)系，各州對地方政府的影響力更大，州政府對政府間項目的管控力度也比聯(lián)邦政府更為嚴(yán)格。根據(jù)“狄龍法則”(Dillon’s rule)，地方政府是“州政府的附屬物”，地方政府除了州政府授予的自由外，沒有其他自由，州政府憲法和州議會明確規(guī)定地方政府可行使哪些權(quán)力。州立法機(jī)構(gòu)制定的政策方案，直接影響著地方政府的財政、權(quán)力、決策程序。

美國府際關(guān)系的制度安排深刻影響著政策擴(kuò)散路徑：第一，州政府互相獨(dú)立、各自為政，聯(lián)邦政府對州政府的政策擴(kuò)散以間接影響為主；第二，州政府對地方政府的政策擴(kuò)散有更為直接的影響；第三，州政府之間、地方政府之間具有廣泛的府際互動網(wǎng)絡(luò)，跨域公共事務(wù)的合作治理較為普遍，政府之間的橫向政策擴(kuò)散較為活躍；第四，州、地方政府在公共服務(wù)提供、政府績效評估等領(lǐng)域不斷推進(jìn)政策創(chuàng)新，隨著時間推移，州和地方的很多創(chuàng)新被聯(lián)邦政府采納，用于聯(lián)邦層次的公共事務(wù)治理。總結(jié)學(xué)者們對美國政策擴(kuò)散路徑的研究，主要有以下四種路徑。見圖1。

圖1 美國府際政策擴(kuò)散的主要路徑

第一，政府間的水平擴(kuò)散。施潘、沃爾登提出美國公共政策的水平擴(kuò)散有兩種途徑：一是主動學(xué)習(xí)其他地方的新政策。在遇到?jīng)Q策難題時，決策者為了簡化政策方案設(shè)計的任務(wù)，會從其他地方的成功經(jīng)驗中尋求替代性方案。對于新的政策方案來講，由于尚未實(shí)施，無法檢驗其實(shí)際績效狀況。對于決策者來講，他們總是傾向于學(xué)習(xí)其他地方的成功政策。二是鄰近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競爭引發(fā)政策擴(kuò)散。當(dāng)決策者察覺到來自鄰近地區(qū)實(shí)施的新政策取得顯著績效后，會傾向于采納類似的政策。例如，州政府之間在福利政策上展開競爭，地方政府在教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、最低工資等方面展開政策競爭。

第二，自下而上的垂直擴(kuò)散。施潘、沃爾登對美國三項禁煙政策的擴(kuò)散進(jìn)行分析，提出“自下而上的聯(lián)邦主義”(bottom-up federalism)，地方和地區(qū)的經(jīng)驗會成為聯(lián)邦或州政府的決策信息。這種自下而上的政策擴(kuò)散會形成“雪球效應(yīng)”(snowball effect)，促進(jìn)聯(lián)邦采納州的創(chuàng)新政策。地方政府創(chuàng)新也會在一定程度上抑制州政府的政策創(chuàng)新，當(dāng)?shù)胤秸哪稠椪呷〉贸晒?，有效解決了政策問題時，上級政府會把精力放在其他未解決的事情上，其采納該項政策的可能性就會較低，這被稱為“壓力閥效應(yīng)”(pressure value effect)。政府績效評估在美國政府間的應(yīng)用，是自下而上垂直擴(kuò)散的一個典型案例。1907年，紐約市政府率先應(yīng)用績效評估技術(shù)，明顯提高了公共服務(wù)效率。隨后，聯(lián)邦政府于1912年成立了經(jīng)濟(jì)與效率委員會，將紐約市績效評估的方法運(yùn)用到聯(lián)邦政府績效管理中。自下而上的政策擴(kuò)散促進(jìn)了地方創(chuàng)新經(jīng)驗在不同層級政府之間的應(yīng)用。

第三，自上而下的垂直擴(kuò)散。根據(jù)影響力的強(qiáng)度，美國自上而下的垂直擴(kuò)散可分為三種路徑：一是聯(lián)邦發(fā)出的政治信號對州、地方政府決策具有間接影響，包括國會通過的政策法案、聯(lián)邦的政治活動、總統(tǒng)的政策倡議等。艾倫(Mahalley D.Allen)、佩特斯(Carrie Pettus)、海德馬克爾(Donald P.Haider-Markel)對墮胎方案等三項政策進(jìn)行實(shí)證分析，得出結(jié)論：除了財政激勵外，聯(lián)邦政府還可以發(fā)出強(qiáng)有力、明確的信號來影響州政府的決策，這一信號通常反映了聯(lián)邦政府的政策偏好及未來行動的可能性，例如，國會通過相關(guān)法案會間接影響州政府是否采納某一政策。卡奇(Andrew Karch)分析了聯(lián)邦政府活動對胚胎干細(xì)胞研究政策擴(kuò)散的影響，提出政治力量能夠推動某一政策進(jìn)入州政府的政策議程，進(jìn)而促進(jìn)該項政策在州政府層面擴(kuò)散。研究顯示，總統(tǒng)全國性電視講話和國會立法辯論有助于提高州政府采納相關(guān)政策的可能性，聯(lián)邦政治活動也提高了立法者提出相關(guān)方案的數(shù)量。二是聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)激勵會促進(jìn)政策擴(kuò)散。韋爾奇(Susan Welch)和湯普森(Kay Thompson)基于57項州政府公共政策的分析，提出當(dāng)聯(lián)邦需求與州政府期望相一致時，聯(lián)邦激勵會推動州政府采納某項政策，加速政策擴(kuò)散。三是州對地方政府的直接干預(yù)會導(dǎo)致縱向擴(kuò)散。美國政策的強(qiáng)制擴(kuò)散主要體現(xiàn)在州政府制定“先發(fā)制人的政策”(preemptive policy)，由于城市在憲法上不具有主權(quán)地位，州政府可出臺法律禁止城市某些對抗州政府的行為。

第四，選舉周期的擴(kuò)散效應(yīng)。民選官員為了獲得連任，會基于大多數(shù)選民的公共需求做出決策，他們會傾向于選擇爭議較小、選民期望較大的政策項目。當(dāng)民選官員競選壓力較大時，這一擴(kuò)散效應(yīng)會更為顯著，地方官員在競選投票前夕迅速回應(yīng)公眾的政策偏好，采納對選民利好的政策。因而，在美國選舉體制下，政策創(chuàng)新按照競選周期呈現(xiàn)出有規(guī)律的擴(kuò)散現(xiàn)象。

中國府際政策擴(kuò)散的主要路徑

在中央集權(quán)體制下，中國地方政府的權(quán)力來自上級政府，地方政府既要執(zhí)行上級政府的決定和命令，辦理上級交辦事項，也要領(lǐng)導(dǎo)下級政府工作。因而，中國政府間縱向關(guān)系具有顯著的層級性特征。中央政府也賦予地方政府一定自主權(quán)，鼓勵地方政府探索地方治理的新思路、新方法；中央政府也遴選部分地區(qū)開展政策試驗，推廣成功的政策經(jīng)驗。

中國政府之間也有著廣泛的橫向交流、合作以及橫向的競爭關(guān)系。地方政府官員的異地交流以及政府間合作網(wǎng)絡(luò)，推動了創(chuàng)新政策在地方之間的水平擴(kuò)散；為了爭奪人才、資金、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，地方政府爭相出臺競爭型政策。為了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，增加本地財政收入，增加晉升機(jī)會，地方官員主動學(xué)習(xí)先行地區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗，積極探索治理改革。

中國制度環(huán)境下的政策擴(kuò)散具有以下特征：第一，上級政府在政策擴(kuò)散中的介入程度較高、影響力較大；第二，地方官員在采納創(chuàng)新政策時，更多地考慮政治績效，傾向于采納與上級政府的價值、偏好相一致的政策方案；第三，為了謀求地方利益，地方政府也會學(xué)習(xí)其他地方的先進(jìn)經(jīng)驗，甚至借鑒其他地方的執(zhí)法變通行為，致使基層治理存在“共謀”現(xiàn)象，即基層政府與其直接上級聯(lián)合起來，采取行動應(yīng)對更高層的監(jiān)督和檢查。

梳理學(xué)界已有研究成果，中國政策創(chuàng)新的府際擴(kuò)散主要有五種路徑。(見圖2)

第一，地方政府間的水平擴(kuò)散。馬亮以城市公共自行車計劃為案例，分析了公共服務(wù)創(chuàng)新在中國地方政府間的水平擴(kuò)散過程，提出公共自行車不同于軌道交通、快速公交，不需要大幅度調(diào)整土地使用方式，不需要中央政府的審批，各地政府有很大自由度，該項政策在各大城市的擴(kuò)散效應(yīng)顯著。城市政府推動政策創(chuàng)新的意愿和能力越強(qiáng)，政策擴(kuò)散的可能性越高；另一方面，地方政府熱衷于關(guān)注與自己相鄰地區(qū)的創(chuàng)新政策，并通過采納與競爭對手類似的政策來維持競爭地位，與中央領(lǐng)導(dǎo)層價值觀念相同的、政治績效明顯、政治形象良好的政策在同級政府間擴(kuò)散的可能性越高。

圖2 中國府際政策擴(kuò)散的主要路徑

第二，自下而上的吸納推廣。王浦劬提出中國政策擴(kuò)散的“地方創(chuàng)新—上級采納—推廣實(shí)行”路徑，強(qiáng)調(diào)地方政府的政策首創(chuàng)性。在自下而上的政策擴(kuò)散中，地方創(chuàng)新的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)都會成為中央政府出臺政策的知識來源，上級政府可以利用權(quán)力規(guī)范下級政府行為，促使下級政府修正原有政策，實(shí)現(xiàn)政策糾錯，這是水平擴(kuò)散所不具備的特質(zhì)。有研究將城市網(wǎng)格化管理的擴(kuò)散概括為“政府間的組織學(xué)習(xí)”，發(fā)端于北京市東城區(qū)的“網(wǎng)格化城市管理制度”，經(jīng)建設(shè)部發(fā)文推廣，這一創(chuàng)新很快在全國范圍內(nèi)擴(kuò)散開來。

第三，自上而下的試點(diǎn)推廣。韓博天提出“分級制政策試驗”概念，剖析了中國國家治理中政策試驗對于推進(jìn)政策創(chuàng)新的作用。這一過程由中央遴選試驗地區(qū)，通過自上而下的政策試驗，在取得成效后，經(jīng)中央認(rèn)可，再在更大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，最后形成正式制度，在全國范圍內(nèi)付諸實(shí)施。這是一個反復(fù)試驗、不斷學(xué)習(xí)、持續(xù)調(diào)整的政策擴(kuò)散過程?！罢咴圏c(diǎn)”通過自上而下途徑推進(jìn)政策學(xué)習(xí)，其過程可概括為“先行先試——典型示范——以點(diǎn)促面——逐步推廣”。楊宏山分析了中國政策執(zhí)行中的“雙軌制”現(xiàn)象，即區(qū)分試驗地區(qū)和一般地區(qū)，中央賦予試驗地區(qū)以探索創(chuàng)新權(quán)，在實(shí)踐中檢驗政策效果，通過總結(jié)、推廣成功經(jīng)驗，促使成功政策向其他地區(qū)擴(kuò)散。

第四，自上而下的強(qiáng)制推行。在中國府際制度下，上級政府可通過自上而下的途徑，全面推行某項新政策。中央推動是我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要路徑，中央政府提出新的政策路線后，可通過制定政策規(guī)劃、出臺指導(dǎo)意見、發(fā)布行政指令等方式，要求地方政府制定實(shí)施細(xì)則。對于率先落實(shí)新政策的地方，中央政府往往提供政策優(yōu)惠，或給予財政或政治激勵。中國的社會政策擴(kuò)散與部門利益相關(guān)，涉及不同部門間的政策協(xié)調(diào)和博弈，沒有高位推動很難實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散。地方政府也會根據(jù)對上級資源的依賴程度，選擇策略性地服從，或象征性執(zhí)行上級的政策主張，導(dǎo)致政策推行在實(shí)際中遇到障礙。

第五，官員異地交流任職導(dǎo)致的政策擴(kuò)散。張克以“多規(guī)合一”改革為例，提出地方主官異地交流，有效促進(jìn)了政策創(chuàng)新經(jīng)驗在不同地區(qū)之間的傳播，政策企業(yè)家運(yùn)用智慧和策略，通過內(nèi)部利益整合、外部合法性建構(gòu)等途徑克服阻力，推動創(chuàng)新政策在新任職地區(qū)擴(kuò)散。當(dāng)決策者在原地區(qū)和履新地區(qū)都是主政官，在轄區(qū)內(nèi)擁有支配性的決策權(quán)威，政策擴(kuò)散的發(fā)生概率會非常高。若決策者在原任地主導(dǎo)的政策受到上級肯定，其在履新地采納該政策的可能性也很高。

中美兩國政策擴(kuò)散路徑的差異性

由于府際關(guān)系的基本制度安排不同，中美兩國政策擴(kuò)散的基本路徑存在差異性。歸結(jié)起來，兩者的差異性體現(xiàn)在四個方面。

第一，中國中央政府推進(jìn)政策擴(kuò)散的能力很強(qiáng)，而美國聯(lián)邦政府的能力要弱得多。在中國，中央政府既可通過行政指令強(qiáng)制推行某項政策，也可召開全國性會議，搭建全國互動平臺，在全國范圍內(nèi)推廣新政策。中央政府還可提供政治或經(jīng)濟(jì)激勵，調(diào)動地方政府的積極性，促使新政策在較短時間內(nèi)全面落實(shí)到位。美國聯(lián)邦政府無權(quán)強(qiáng)制州政府推行聯(lián)邦政府的決策，主要通過財政撥款、財政激勵等方式，誘導(dǎo)州政府采納聯(lián)邦的某些公共項目，或通過國情咨文、國會演講等途徑，倡導(dǎo)某些新政策，影響州政府的政策預(yù)期，促進(jìn)地方?jīng)Q策者推行某些政策。

第二，中國政策擴(kuò)散過程中“自上而下”因素發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，而美國“自上而下”擴(kuò)散的影響力要小得多。在單一制下，中國上級政府對下級政府具有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可依法直接發(fā)布命令和指示。為保障有效治理，改革開放以來，中央政府推進(jìn)放權(quán)改革，給予地方政府一定自主權(quán)，支持地方政府結(jié)合實(shí)際開展政策創(chuàng)新，自下而上的“吸納—推廣”、自上而下的“試點(diǎn)—推廣”、自上而下的行政推行都普遍存在。而在聯(lián)邦制下，美國聯(lián)邦政府對州政府不具有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，創(chuàng)新政策的縱向擴(kuò)散效力遠(yuǎn)不及中國的情況，在自上而下的政策擴(kuò)散中，聯(lián)邦政府只能通過間接途徑施加影響。

第三，中國的干部任命制度形成了一種獨(dú)特的政策擴(kuò)散路徑，即通過遴選官員異地交流任職推動政策擴(kuò)散，而美國政策擴(kuò)散受選舉周期的影響較大，地方政治家常在競選投票前采納選民偏好的政策。地方行政首長異地交流任職可促進(jìn)不同地區(qū)之間的政策學(xué)習(xí)，把官員原任地的新政策帶入履新地。若地方官員在原任地和履新地都是地方主官，在轄區(qū)內(nèi)具有較強(qiáng)的資源調(diào)配能力，可減少政策在履新地擴(kuò)散的壁壘。在競爭性選舉體制下，美國政策擴(kuò)散受選舉因素的影響較大。面對競選壓力，民選官員會采納選民支持度較高的政策，爭取更多選民的支持，努力在競選中占據(jù)優(yōu)勢地位。地方政治家為獲得連任，會在選舉投票開始前的一段時間內(nèi)采納符合選民偏好的政策，使得親民政策的擴(kuò)散呈現(xiàn)出周期性規(guī)律。

第四，中國地方政府間的政策擴(kuò)散也會考慮上級的治理偏好，而美國創(chuàng)新政策的水平擴(kuò)散主要出于本地的自發(fā)行為。中國政策創(chuàng)新的水平擴(kuò)散中，自上而下的因素會嵌入進(jìn)來。地方官員是否采納某項新政策，主要考慮的是政治因素，各地偏好于采納與上級的治理偏好相一致的新政策，以展現(xiàn)政治忠誠，爭取在“晉升錦標(biāo)賽”中得勝。地方官員異地任職交流推進(jìn)的政策擴(kuò)散，從表面上看是政策創(chuàng)新的水平擴(kuò)散，但實(shí)際上也是垂直因素發(fā)揮作用的結(jié)果，地方干部的任免和調(diào)動權(quán)掌握在上級手中，異地交流任職也是上級決定的結(jié)果。美國創(chuàng)新政策的水平擴(kuò)散主要是州和地方的自發(fā)行為，美國地方治理存在各種制度化的合作網(wǎng)絡(luò)，如政府間協(xié)議、城市聯(lián)盟、市縣聯(lián)盟、市經(jīng)理會議等，政府間互動交流是促進(jìn)橫向政策擴(kuò)散的重要因素。

結(jié) 論

中美兩國政策擴(kuò)散既有共性特征，也存在差異化的路徑安排。兩國政策擴(kuò)散的共性機(jī)制主要有學(xué)習(xí)、競爭、強(qiáng)制、模仿四種類型。從具體動力看，政策擴(kuò)散可能來自政府間的主動學(xué)習(xí)或跟風(fēng)模仿，可能是政府之間爭奪生產(chǎn)要素、政治資源的結(jié)果，也可能是自上而下的強(qiáng)制力。由于府際關(guān)系的基礎(chǔ)制度不同，中美兩國政策擴(kuò)散的具體路徑具有差異性。中國創(chuàng)新政策的垂直擴(kuò)散效應(yīng)顯著，中央政府推進(jìn)政府間政策交流的能力很強(qiáng)；而美國自上而下的政策擴(kuò)散要弱得多，聯(lián)邦政府主要通過間接途徑施加影響。

在聯(lián)邦制下，美國聯(lián)邦政府主要通過財政撥款、財政激勵等方式，誘導(dǎo)州政府采納聯(lián)邦的某些公共項目，或通過國情咨文、國會演講等途徑，倡導(dǎo)某些新政策，影響州政府的政策預(yù)期，促進(jìn)地方?jīng)Q策者推行某些政策。美國州政府之間、地方政府之間具有廣泛的互動網(wǎng)絡(luò)，跨域公共事務(wù)的合作治理較為普遍，政府之間的橫向政策擴(kuò)散較為活躍。另外，美國的選舉體制形成了一種獨(dú)特的周期性政策擴(kuò)散現(xiàn)象，地方政治家為獲得連任，會在大選投票前采納符合選民偏好的政策，使得親民政策的擴(kuò)散呈現(xiàn)出規(guī)律性現(xiàn)象。

在單一制下，中國上級政府對下級政府具有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可依法直接發(fā)布命令和指示，使下級政府貫徹上級政府的政策意圖，或者召開全國性會議，搭建互動平臺，在全國范圍內(nèi)推廣新政策。改革開放以來，中央政府給予地方政府更大自主權(quán)，支持地方政府結(jié)合實(shí)際開展政策創(chuàng)新，形成了自下而上的吸納推廣、自上而下的試點(diǎn)推廣等擴(kuò)散路徑。另外，中國的干部任命制度也形成了一種獨(dú)特的擴(kuò)散路徑，即通過遴選官員異地交流任職，促進(jìn)不同地區(qū)之間開展政策學(xué)習(xí)，把官員原任地的政策創(chuàng)新帶到履新地。

中國府際關(guān)系的制度安排有利于弱化地方利益對政策擴(kuò)散的制約作用，可促進(jìn)新政策在更大范圍內(nèi)推廣。中央政府釋放出的政策信號，地方政府也會積極響應(yīng)，從而加快新政策的傳播。中國政策創(chuàng)新的擴(kuò)散過程也面臨一些挑戰(zhàn)：一方面，地方政府采取策略性行為，會降低政策垂直擴(kuò)散的實(shí)際效果。當(dāng)中央政策推廣一項新政策時，如果其與地方利益相沖突，地方政府即使采納了新政策，在執(zhí)行中也可能采取變通性、策略性行為，致使政策執(zhí)行背離初衷。另一方面，地方政府的學(xué)習(xí)能力也會制約新政策的擴(kuò)散。中央政府在遴選政策試點(diǎn)地區(qū)時，不僅要考慮地方的財政能力、政治支持等因素，也要考慮地方政府的學(xué)習(xí)能力。

①J.L. Walker, “The Diffusion of Innovations among the American States”,TheAmericanPoliticalScienceReview, No.3, Vol. 63(1969), pp. 880-899.

②E.M.羅杰斯：《創(chuàng)新的擴(kuò)散》(第四版)，中央編譯出版社，2002年，第5頁。

③M. Evans, “Policy Transfer in Critical Perspective”,PolicyStudies, No. 3, Vol. 30(2009), pp.243-268.

④D. Strang, “Adding Social Structure to Diffusion Models: An Event History Framework”,SociologicalMethods&Research, No.3, Vol. 19(1991), pp.324-353.

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⑥F. J. Boehmke, R. Witmer, “Disentangling Diffusion: The Effects of Social Learning and Economic Competition on State Policy Innovation and Expansion”,PoliticalResearchQuarterly, No.1, Vol.57 (2004), pp.39-51.

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