胡吉亞

[摘要]近年來(lái)共有產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)多城市進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，在一定程度上解決了“夾心層”人群的住房難題，填補(bǔ)了我國(guó)住房保障體系的空檔，但是，在實(shí)際運(yùn)作中仍存在法律法規(guī)欠缺、資金不足、管理機(jī)構(gòu)不健全等問(wèn)題。借鑒英國(guó)、美國(guó)和新加坡共有產(chǎn)權(quán)房運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)注重從以下幾方面改進(jìn)：加快相關(guān)立法工作，從國(guó)家層面制定“住房保障法”，增加共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的法制性和權(quán)威性；拓寬共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的資金來(lái)源，以保證充足的共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)資金；設(shè)計(jì)多元化的共有形式制度，以多元化的梯度設(shè)計(jì)保障覆蓋更多人群，體現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)房的普適性和公平性；建立專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)，并建立獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，以增加共有產(chǎn)權(quán)房工作的公平性和有效性；構(gòu)建科學(xué)的定價(jià)機(jī)制，既考慮房屋籌建成本，又兼顧居民家庭的可支配收入。

[關(guān)鍵詞]共有產(chǎn)權(quán)房，法律制度，建設(shè)資金，共有形式

[中圖分類號(hào)]F282 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4175（2018）05-0095-08

古人云：人無(wú)恒產(chǎn)，便無(wú)恒心?？梢?，古往今來(lái)住房在國(guó)人心中的重要性。在一線城市房?jī)r(jià)高企、“房奴”數(shù)量不斷攀升的今天，共有產(chǎn)權(quán)房作為解決“夾心層”住房問(wèn)題的方案之一，對(duì)填補(bǔ)我國(guó)保障性住房體系空檔、實(shí)現(xiàn)安居工程全覆蓋有著重要的意義。對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)房的作用和發(fā)展，學(xué)者們褒貶不一，共有產(chǎn)權(quán)房的被關(guān)注度與受認(rèn)可度也不成正比，究其原因，主要是由于我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房起步較晚，在立法、資金支持、制度設(shè)計(jì)和定價(jià)等方面仍需完善。我國(guó)的共有產(chǎn)權(quán)房自2007年起在江蘇省淮安市進(jìn)行試點(diǎn)，2014年，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個(gè)城市明確被列為全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市。在同年的政府工作報(bào)告中，“完善住房保障機(jī)制”部分首次寫入了“增加中小套型商品房和共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”，表明了共有產(chǎn)權(quán)房工作正式被列人政府工作日程。就目前共有產(chǎn)權(quán)房在各城市的發(fā)展情況來(lái)看，北京、上海、淮安和南京等城市發(fā)展得相對(duì)成熟。具體來(lái)看，2013年10月末，上海市共有產(chǎn)權(quán)保障房開始搖號(hào)選房，共籌集約3萬(wàn)套房源[1]，至2017年初，上海市共有產(chǎn)權(quán)房供應(yīng)量已達(dá)8.9萬(wàn)套[2]；截至2017年末，北京市共提供共有產(chǎn)權(quán)房4萬(wàn)套，深圳市提供了1.4萬(wàn)套，南京市已有1740多戶申購(gòu)人拿到了共有產(chǎn)權(quán)房，煙臺(tái)市拿出首批1254套現(xiàn)房作為共有產(chǎn)權(quán)住房，而成都市雖然在2014年就被列為共有產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)城市，但是由于種種原因，直到2018年2月底才開始真正實(shí)施[3]。此外，黃石市政府并未公布共有產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)。從國(guó)際上看，共有產(chǎn)權(quán)房的創(chuàng)建最早出現(xiàn)在1980年的英國(guó)，后擴(kuò)展到美國(guó)、德國(guó)、日本、新加坡等多個(gè)國(guó)家。其中，以英國(guó)、美國(guó)和新加坡的共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)最具特色，共有產(chǎn)權(quán)房整體制度建設(shè)最完善，在立法層面、制度建設(shè)、專業(yè)化管理和差別化房屋供給等方面都有值得我國(guó)借鑒之處。因此，本文擬對(duì)英、美、新三國(guó)的共有產(chǎn)權(quán)住房運(yùn)作模式進(jìn)行研究，并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，探索完善我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的路徑。

一、建立促進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)

目前，我國(guó)政府正積極推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)房工作，但是，實(shí)踐中各試點(diǎn)城市的共有產(chǎn)權(quán)房推進(jìn)速度并不快，其中主要的原因之一就是立法不足。我國(guó)至今尚沒(méi)有針對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房或者保障性住房領(lǐng)域的立法。共有產(chǎn)權(quán)房的制度構(gòu)建也不完善，各試點(diǎn)城市在準(zhǔn)人、管理、退出等方面的相關(guān)規(guī)定也是各有標(biāo)準(zhǔn)，例如，在退出方面，根據(jù)暫行的《北京共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，購(gòu)買共有產(chǎn)權(quán)房未滿5年的，只能出售給代持機(jī)構(gòu)，滿5年的，可按市價(jià)轉(zhuǎn)讓房屋產(chǎn)權(quán)份額，但是出售對(duì)象限于代持機(jī)構(gòu)和其他符合共有產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買條件的家庭。雖然在退出路徑方面作了規(guī)定，但是在價(jià)格、過(guò)戶等細(xì)節(jié)方面并未作出說(shuō)明。而上海市閔行區(qū)住房保障和房屋管理局發(fā)布的《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請(qǐng)須知（2016版）》中，對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)房退出的規(guī)定也僅僅限于“購(gòu)買共有產(chǎn)權(quán)房未滿5年的，換買商品房，則原共有產(chǎn)權(quán)房需要騰退，若滿5年，應(yīng)先購(gòu)買政府產(chǎn)權(quán)再上市交易。”其他并未有詳細(xì)的規(guī)定或者解釋說(shuō)明。諸如此類的政策不明會(huì)給申購(gòu)者帶來(lái)一些困惑和不便。

完備的法律體系是穩(wěn)步有效推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)房制度的前提和根本保障。發(fā)達(dá)國(guó)家共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)有序進(jìn)行的最主要原因之一就是法律體系的完整和協(xié)調(diào)。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)和新加坡等許多發(fā)達(dá)國(guó)家都將公民享有居住權(quán)寫入法律，甚至是憲法。英國(guó)政府早在20世紀(jì)80年代就開始推行共有產(chǎn)權(quán)房制度，主要包括共有產(chǎn)權(quán)房（shared ownership housing）和共享權(quán)益房（shared equity housing）兩種類型。英國(guó)也沒(méi)有專門針對(duì)保障性住房和共有產(chǎn)權(quán)房的法律，但是，英國(guó)現(xiàn)行的很多法律中都有對(duì)于保障性住房的相關(guān)規(guī)定，并且，法律條文涵蓋了保障性住房的各方面。例如，《住宅補(bǔ)貼法》（1956年）、《住宅法》（1961年）以及《住宅出租和補(bǔ)償法》（1975年）從準(zhǔn)人門檻、政府職責(zé)和籌資模式等方面規(guī)范了保障性住房的運(yùn)行機(jī)制；《住房法》（1985年）和《住房及更新法》（2008年）等法律條文限定了保障性住房的建設(shè)主體；《住房與規(guī)劃法》（1986年）對(duì)于保障性住房的用地和建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行限定，科學(xué)分布保障性住房的位置和配套；2004年《住房法》建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)于保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，提高了保障性住房的質(zhì)量。美國(guó)在住房保障方面的立法較為完備，早在1917年美國(guó)國(guó)會(huì)就提出了解決住房問(wèn)題的正式法案，開始保障性住房的籌建，此后，不斷出臺(tái)了多項(xiàng)法案支持保障性住房的建設(shè)工作（詳見表l）。

在這些法案中，最主要的包括1937年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《住房法》，標(biāo)志著建設(shè)面向中低收入人群的公有住房進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段；1965年頒布的《住房與城市發(fā)展法》，提出“補(bǔ)人頭”方案，并允許部分私人住房轉(zhuǎn)變?yōu)楣沧》浚?968年頒布的《新住房與城市發(fā)展法》，推出“補(bǔ)磚頭”計(jì)劃，激發(fā)了開發(fā)商和社會(huì)資本參與建設(shè)保障性住房的熱情。據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在20世紀(jì)80年代初美國(guó)住房自有化率就已經(jīng)位居世界前列。

新加坡的“居者有其屋”計(jì)劃是世界上保障性住房工程中最成功有效的一個(gè)。新加坡的組屋都是由土地管理局統(tǒng)一征地，城市重建局進(jìn)行規(guī)劃，再由建屋局籌建開發(fā)。為解決組屋的用地問(wèn)題，新加坡政府于1967年頒布了《土地征用法》，強(qiáng)制低價(jià)征用私人土地進(jìn)行組屋建設(shè)，直到1995年才開始按市價(jià)征地，這種政府的強(qiáng)制性行為保證了組屋用地來(lái)源，奠定了組屋建設(shè)的基礎(chǔ)。此外，新加坡法制同樣較為健全，就組屋建設(shè)而言，政府出臺(tái)的相關(guān)法律包括1960年頒布的《建屋發(fā)展法》和《防止貪污法》、1967年頒布的《土地征用法》、1968年頒布的《中央公積金法》和1970年頒布的《防止賄賂法》等，保證了組屋運(yùn)行的法制化和公平性。政府對(duì)于組屋住戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，每2-3年會(huì)對(duì)居住者進(jìn)行重新審核，重新匹配家庭收入和房屋情況，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)造假，當(dāng)事人將面臨5000新元的罰款或6個(gè)月的監(jiān)禁，嚴(yán)重者二者兼施。

我國(guó)也出臺(tái)了一系列保障性住房相關(guān)的政策規(guī)定，例如，《公共租賃住房管理辦法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》等，但多數(shù)屬于行政性的意見和規(guī)范，法律效力低，并且針對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房的政策法規(guī)更少。截至2018年6月巧日，在中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官方網(wǎng)站住房保障政策發(fā)布一欄中，標(biāo)題中有“共有產(chǎn)權(quán)”字樣的政策只有《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的意見》一項(xiàng)；在北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官方網(wǎng)站上，與共有產(chǎn)權(quán)房相關(guān)的政策僅有兩項(xiàng)：《關(guān)于落實(shí)本市住房限購(gòu)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》。上海市的《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》于2016年公布，廣州市共有產(chǎn)權(quán)房的管理制度尚處在征求意見階段，例如，《廣州南沙新區(qū)試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》（征求意見稿）。最早的試點(diǎn)城市淮安市、黃石市和深圳市至今尚未推出共有產(chǎn)權(quán)房管理制度。此外，由于我國(guó)進(jìn)行共有產(chǎn)權(quán)房籌建和管理的部門較多，政出多門，協(xié)調(diào)困難。

建議加快進(jìn)行包括共有產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的保障性住房相關(guān)立法工作，從國(guó)家層面制定《住房保障法》，增加共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的法制性和權(quán)威性。借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，立法必須涵蓋共有產(chǎn)權(quán)房的方方面面，包括土地規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)準(zhǔn)人、退出流轉(zhuǎn)、分配措施、管理機(jī)制、籌資渠道和懲戒條例等，讓共有產(chǎn)權(quán)房工作的推進(jìn)有法可循，有法可依。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，重視法制建設(shè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，根據(jù)不同地區(qū)不同時(shí)期的不同情況，動(dòng)態(tài)地調(diào)整法律法規(guī)，建立完善健全的住房保障法律體系。立法要全，執(zhí)法要嚴(yán)，在執(zhí)法方面我國(guó)可以借鑒新加坡模式，提高違法成本，細(xì)化懲處標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于官員不作為、申請(qǐng)者違規(guī)、造假、亂市等行為，嚴(yán)加打擊，定期核檢，建立多部門信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，引人聽證制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，透明化政府行為，凈化共有產(chǎn)權(quán)房運(yùn)行環(huán)境。

二、保證充足的共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)資金

充足的資金支持是共有產(chǎn)權(quán)房平穩(wěn)運(yùn)行的保障。由于共有產(chǎn)權(quán)房的保障性特征，發(fā)達(dá)國(guó)家一般都以財(cái)政援助或直接撥款的形式進(jìn)行支持，在金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)的美國(guó)，還充分利用了金融創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，支持共有產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

英國(guó)政府在二戰(zhàn)后的幾十年間有效地干預(yù)了房地產(chǎn)市場(chǎng)，到1979年，英國(guó)公共住房已達(dá)到近650萬(wàn)套，占全國(guó)住房總量的1/30自有住房的比例也由1953年的32%升至1980年的57%[4]。英國(guó)1996年的《住房補(bǔ)貼、建設(shè)與更新法》第126條規(guī)定：“經(jīng)財(cái)政部的同意，國(guó)務(wù)大臣可以給任何用于區(qū)域再生和開發(fā)行為的支出提供財(cái)政援助?！?008年《住宅及更新法》第19條規(guī)定了住房社區(qū)代理機(jī)構(gòu)（The HCA）給予財(cái)政援助的權(quán)力。財(cái)政援助可以體現(xiàn)為補(bǔ)貼、貸款、擔(dān)保、賠償、投資等形式[5]。美國(guó)完善的保障性住房金融支持體系是其共有產(chǎn)權(quán)房工作健康發(fā)展的核心，體系中參與主體眾多，主要包括住房供需雙方、金融機(jī)構(gòu)、政策性住房金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、各類基金和投資方。在美國(guó)，各級(jí)政府、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本都可以通過(guò)補(bǔ)貼或者提供資金的方式幫助購(gòu)房者獲得房屋，并與購(gòu)房者共享房屋產(chǎn)權(quán)或者房屋溢價(jià)收益，大大增加了中低收入者的購(gòu)房能力，提高了房屋自有率。此外，美國(guó)政府鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)證券化操作為住房市場(chǎng)提供資金，先以住房作為抵押物，形成有固定收益來(lái)源的資產(chǎn)池，再以資產(chǎn)池中的資產(chǎn)為基礎(chǔ)發(fā)行證券，這些證券可以二次證券化，甚至三次證券化，各類市場(chǎng)主體通過(guò)擔(dān)保、抵押、信用增級(jí)、信用評(píng)級(jí)和投資等途徑加速資金的流動(dòng)和資產(chǎn)增值，以保證保障性住房的資金供給充足。雖然有學(xué)者認(rèn)為資產(chǎn)證券化是導(dǎo)致美國(guó)次貸危機(jī)的重要原因，但是，需要指出的是，資產(chǎn)證券化本身確實(shí)助力了美國(guó)住房保障工程的發(fā)展，引起次貸危機(jī)的并非某種金融工具或者融資模式，而是人性的貪婪和風(fēng)控制度的缺失。新加坡組屋建設(shè)的資金來(lái)源之一就是政府直接撥款（詳見表2），截至2013年，建屋局從政府獲得赤字補(bǔ)貼已達(dá)223.75億新元[6]。

除了政府直接撥款之外，新加坡的公積金制度在組屋建設(shè)中也起到了支柱性的作用。新加坡的公積金制度具有強(qiáng)制性，1953年新加坡政府推出《中央公積金法令》，規(guī)定政府和私企的雇員自動(dòng)成為中央公積金會(huì)員，雇員和雇主按每月工資的35%至45%強(qiáng)制向中央公積金局繳納公積金，中央公積金局將80%的資金通過(guò)購(gòu)買政府債券的形式轉(zhuǎn)移給政府，到期收取本息。政府匯集資金用于保障房的建設(shè)與管理，并通過(guò)出租和出售房屋來(lái)回收資金。居民也可提取公積金中的一半作為購(gòu)房的首付款，公積金還可用來(lái)抵扣政府為購(gòu)房者提供的低息貸款[7]。

目前我國(guó)保障性住房建設(shè)資金的主要來(lái)源同樣是政府，政府的出資方式主要包括土地出讓金和直接撥款。我國(guó)財(cái)政部2018年財(cái)政撥款收支總預(yù)算133億元，其中，住房保障支出共計(jì)7072萬(wàn)元，占財(cái)政撥款支出總預(yù)算的0.53%[8]（見圖1）。這個(gè)比例相對(duì)偏低，1976-1997年，新加坡政府平均每年將9%的GDP投人到了住房保障建設(shè)中，同一階段的英國(guó)和美國(guó)住房保障建設(shè)的比例將近GDP的4%[6]。

地方政府是共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)資金供給的主力，雖然保護(hù)耕地和樓市調(diào)控政策的相關(guān)規(guī)定會(huì)直接影響政府土地出讓金的總量，但是，鑒于我國(guó)政府短期內(nèi)仍未有能力走出土地財(cái)政的范式，土地出讓金短期內(nèi)并不會(huì)減少。中國(guó)指數(shù)研究院公布的《2017年全國(guó)300城市土地交易報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)300城市土地出讓金總額為40623億元，同比增加38%。值得指出的是，土地出讓金的增加并不意味著支持共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的資金一定增加，這還要取決于政府投人的比例。另外，土地出讓金的增加從另一種意義上說(shuō)，是地更貴了，這意味著共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的成本也隨之增加了。例如，北京、上海、杭州、重慶四個(gè)城市10年間土地出讓金均超過(guò)萬(wàn)億元，同時(shí)截至2017年12月四個(gè)城市住宅二手房的均價(jià)分別為：北京市每平方米63239元，上海市每平方米52240元，杭州市每平方米29522元，重慶市每平方米10351元[9]。同期，北京市共有產(chǎn)權(quán)房的房?jī)r(jià)也基本上在3萬(wàn)元左右，與周邊商品房小區(qū)房?jī)r(jià)相差不大，大大降低了共有產(chǎn)權(quán)房的保障性和吸引力。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)型之中，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)尚未成熟，土地財(cái)政在一段時(shí)期內(nèi)也不易更改，這就需要從其他方面著手，拓寬共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的資金來(lái)源。美國(guó)和新加坡在共有產(chǎn)權(quán)房金融支持方面的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)金融市場(chǎng)建設(shè)，規(guī)范金融市場(chǎng)行為，豐富金融工具，創(chuàng)新融資模式，吸引各類機(jī)構(gòu)資本、基金和社會(huì)資本進(jìn)入共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)領(lǐng)域。目前國(guó)外基建工程中常見的PPP模式、ABS模式、BOT模式和其他一些創(chuàng)新方法都可以進(jìn)行可行性分析、選擇性的套用或者改良后試用。

此外，我國(guó)在20世紀(jì)90年代就開始學(xué)習(xí)新加坡的公積金制度，發(fā)展至今并未習(xí)得精髓。我國(guó)公積金制度確實(shí)惠及了一部分人群，但是覆蓋面不夠，絕大多數(shù)私營(yíng)企業(yè)員工、自由職業(yè)者、流動(dòng)人口等并未納入公積金網(wǎng)絡(luò)，并且公積金適用范圍較小。在我國(guó)，很多房產(chǎn)并不支持公積金貸款，即便是住宅類房屋，也不能做到公積金和商貸同時(shí)進(jìn)行，給購(gòu)房者帶來(lái)很多的不便和不必要的成本增加。公積金的提取也受到一系列條件的限定。最重要的是，住房公積金在城市保障性住房建設(shè)中的支撐作用并不顯著。以廣州為例，當(dāng)前政府建設(shè)保障性住房的資金主要源于地方政府的專項(xiàng)財(cái)政撥款，其中政府土地拍賣的收入占較大份額（約40%多），而非住房公積金的遞增收益[10]。建議規(guī)范公積金制度，擴(kuò)大公積金覆蓋面，將其升級(jí)為普惠性制度，改革公積金管理機(jī)制，參照新加坡的經(jīng)驗(yàn)，以公積金支持共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與發(fā)展。最后，以政策性金融機(jī)構(gòu)扶持共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，根據(jù)資本運(yùn)作的規(guī)律和共有產(chǎn)權(quán)房適應(yīng)人群的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)多種類型的共有產(chǎn)權(quán)房抵押貸款，推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

三、設(shè)計(jì)多元化的共有形式制度

共有產(chǎn)權(quán)房的核心思想是多個(gè)主體共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)，并以產(chǎn)權(quán)比例獲取一定的相關(guān)利益，終極目標(biāo)是幫助中低收入人群獲得住房。在這種思想指導(dǎo)下，可以允許多種共有形式的存在。目前我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房的共有形式較為單一，基本上全部是政府和購(gòu)房者按照一定的比例（30%：70%或者40%：60%或者50%：50%）共有，在之后共有產(chǎn)權(quán)房的處置上也大多規(guī)定必須持有滿5年，出售對(duì)象也大多是政府部門。

然而，由于收入、家庭成員構(gòu)成、年齡和生活習(xí)慣等多方面的不同和變化，人們的需求各不相同，只有多元化的共有形式才能滿足不同人群的住房需求，體現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)房的惠民性。英國(guó)的共有產(chǎn)權(quán)房根據(jù)不同時(shí)期的居民特點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)整和改善，1980-2006年是英國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房的起步階段，該階段的主要模式是“共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃”（Shared Owner-ship）。共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃根據(jù)住房來(lái)源的不同可分為常規(guī)模式和市場(chǎng)自助模式兩種類型。常規(guī)模式是指住房協(xié)會(huì)將新建或重修的房屋賣給住戶，購(gòu)房者可以在2575%的產(chǎn)權(quán)區(qū)間選擇首次購(gòu)買的產(chǎn)權(quán)份額，剩余產(chǎn)權(quán)需向住房協(xié)會(huì)交納租金。房主可以繼續(xù)購(gòu)買剩余產(chǎn)權(quán)，也可以向住房協(xié)會(huì)出讓部分產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)自助模式則允許購(gòu)房者在市場(chǎng)上購(gòu)買房屋，政府按一定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼，此種模式僅存在于1992-1999年間。1990-2006年英國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房的主要模式是“居者有其屋計(jì)劃”（Home Buy），屬于共享權(quán)益類型。住房協(xié)會(huì)向住戶提供無(wú)限期免息的權(quán)益貸款，額度為所購(gòu)買的市場(chǎng)住房?jī)r(jià)值的25%（在威爾士為30%且部分地區(qū)可達(dá)50%），其余的購(gòu)房款通常由住戶申請(qǐng)住房抵押貸款實(shí)現(xiàn)。該計(jì)劃中的房屋在上市交易時(shí)，房主需一次性交付免息貸款全額，并且貸款的計(jì)算按照房屋交易市價(jià)計(jì)算。1997-2006年超過(guò)8萬(wàn)戶家庭采用共享權(quán)益模式解決其住房[11]。2006年以來(lái)的主要模式是“新居者有其屋計(jì)劃”（New Home Buy）。包括三個(gè)子計(jì)劃：“社會(huì)住房購(gòu)買計(jì)劃”（Social HomeBuy）、“新建住房購(gòu)買計(jì)劃”（New Build Home Buy）和“公開市場(chǎng)購(gòu)買計(jì)劃”（Open Market Home Buy）。社會(huì)住房購(gòu)買計(jì)劃鼓勵(lì)公共住房的租戶以折扣價(jià)購(gòu)買房屋部分產(chǎn)權(quán)，剩余產(chǎn)權(quán)的租金極低，年繳納額度僅為剩余產(chǎn)權(quán)價(jià)值的2.75-3%；新建住房購(gòu)買計(jì)劃與共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃的常規(guī)模式類似；公開市場(chǎng)購(gòu)買計(jì)劃與居者有其屋計(jì)劃類似。此外，2011年，英國(guó)政府還提出了首次購(gòu)買計(jì)劃，對(duì)于購(gòu)買首套住房的家庭提供20%以內(nèi)5年免息的權(quán)益貸款，貸款期限為25年[12]。美國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房的產(chǎn)權(quán)共享方式具有多種設(shè)計(jì)形式，一般而言，主要包括分享增值收益貸款（SharedAppreciation Loans）、限制合同住房（Deed-RestrictedHousing）、社區(qū)土地信托（Community Land Trust）和有限產(chǎn)權(quán)合作房（Limited Equity Cooperatives）。分享增值收益貸款是指政府或者相關(guān)機(jī)構(gòu)為購(gòu)房者提供購(gòu)房貸款，要求購(gòu)房者在出售房屋時(shí)償還本金和部分房屋溢價(jià)收益，這種方式中不僅購(gòu)房者能夠享受到房?jī)r(jià)上漲帶來(lái)的財(cái)富增長(zhǎng)效應(yīng)，同時(shí)也增加了政府回籠補(bǔ)貼資金的數(shù)額，提高了政府的保障能力。限制合同住房是指政府通過(guò)直接投資或者提供優(yōu)惠貸款的方式幫助購(gòu)房者獲得房屋，但同時(shí)以合同的方式限定房屋的轉(zhuǎn)售對(duì)象和價(jià)格。這種方式在一定程度上確保了共有產(chǎn)權(quán)房的封閉式循環(huán)，減少了政府出資補(bǔ)貼和籌建房屋的成本，但是，削弱了購(gòu)房者和政府享受房屋溢價(jià)的能力。社區(qū)土地信托是指社區(qū)信托公司保留土地所有權(quán)而將房屋所有權(quán)出售給住戶的形式，將準(zhǔn)人條件、轉(zhuǎn)售價(jià)格、居住期間的行為管理等要求納入土地租賃契約中，允許住戶對(duì)土地租賃權(quán)進(jìn)行調(diào)整和遺贈(zèng)，但禁止轉(zhuǎn)租房屋。有限產(chǎn)權(quán)合作房以市場(chǎng)化購(gòu)房人互助組織模式為基礎(chǔ)，合作組織（包括住戶、政府和信貸方）進(jìn)行整體貸款，住戶持有組織中一定的股份并按月支付一定的費(fèi)用[12]。這些方式都在很大程度上保證了共有產(chǎn)權(quán)房的供給數(shù)量不會(huì)銳減，確保了房屋保障性質(zhì)的持續(xù)性，缺點(diǎn)是收益少，監(jiān)管成本較高。新加坡政府將居住者因收入情況變化而需要換房的情況考慮其中，允許符合條件者一生中可以兩次申請(qǐng)購(gòu)買組屋。政府負(fù)責(zé)對(duì)于組屋的維護(hù)，基本上5年一小修，10年一大修，并以高額的罰款保證組屋環(huán)境的宜居性。20世紀(jì)70年代之后，組屋又陸續(xù)推出了中等入息公寓（HUDC）、執(zhí)行共管公寓（EC）和私人組屋住宅（DB-SS）等改善型產(chǎn)品。在絕大多數(shù)國(guó)人的居住問(wèn)題得以解決之后，政府進(jìn)一步完善保障機(jī)制，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向孤寡老人、殘障人士和孤兒等特殊群體，完善社區(qū)營(yíng)造，鼓勵(lì)鄰里交往，體現(xiàn)出人文關(guān)懷的一面。

建議借鑒英國(guó)、美國(guó)和新加坡共有產(chǎn)權(quán)房的制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，使共有產(chǎn)權(quán)房的供給形式多元化，在準(zhǔn)人門檻的設(shè)定、共有產(chǎn)權(quán)比例的分配、共有產(chǎn)權(quán)房屋的設(shè)計(jì)、區(qū)位分布、轉(zhuǎn)售價(jià)格和貸款模式等方面設(shè)計(jì)出不同的方案，以多元化的梯度保障覆蓋更多人群，體現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)房的普適性和公平性。例如，放寬首次購(gòu)房時(shí)的產(chǎn)權(quán)購(gòu)買比例，可以在30-70%的范圍內(nèi)自由選擇；政府可以提供一定期限內(nèi)（例如10～30年）的免息貸款，如果住戶出售房屋需一次性付清貸款；政府也可以提供一部分共有產(chǎn)權(quán)房，限定一定期限（例如10～30年）讓住戶回購(gòu)剩余產(chǎn)權(quán)，在規(guī)定期限內(nèi)向購(gòu)房者收取租金；考慮到土地的稀缺性和建房的成本，建議將40%以上的共有產(chǎn)權(quán)房以封閉式運(yùn)行模式固定下來(lái)，給這類共有產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買者提供一定的優(yōu)惠政策，但是限定其出售房屋時(shí)，只能賣給政府，從而保證共有產(chǎn)權(quán)房的供給數(shù)量不會(huì)銳減。此外，英國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房的市場(chǎng)自助模式也可以借鑒，可以允許一部分符合條件的居民在市場(chǎng)上購(gòu)買房屋，政府給予貨幣補(bǔ)貼，這樣既可以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，又可以減輕地方政府籌建共有產(chǎn)權(quán)房的壓力，還能夠幫助部分城市解決房地產(chǎn)市場(chǎng)“去庫(kù)存”的問(wèn)題。

四、建立專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)

目前我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展呈現(xiàn)出區(qū)域性的特征，除了供給數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)之外，還在制度建設(shè)方面稍顯不足，并且，各試點(diǎn)城市的共有產(chǎn)權(quán)房管理制度各不相同。其中，北京市和上海市的共有產(chǎn)權(quán)房制度相對(duì)較為規(guī)范和完善，出臺(tái)了專門針對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房的條例，淮安市是最早的試點(diǎn)城市，但是，至2018年7月底，在淮安住房保障網(wǎng)上能找到的以“共有產(chǎn)權(quán)房”命名的政策法規(guī)僅有2010年出臺(tái)的《淮安市共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法（試行）》（北京、上海、淮安三市共有產(chǎn)權(quán)房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)詳見表3），而黃石市和成都市目前尚在探索中，并未出臺(tái)共有產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)政策。成都市房管局局長(zhǎng)夏先義介紹，成都目前還在積極探索、學(xué)習(xí)北京和上海的經(jīng)驗(yàn)，仍處于調(diào)查研究中[13]。制度的缺失降低了管理效率，阻礙了共有產(chǎn)權(quán)房工作的發(fā)展進(jìn)程，而這一切的根本原因在于專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)的缺失。

英國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房制度的顯著特點(diǎn)之一就是管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化。英國(guó)的住房協(xié)會(huì)是專司共有產(chǎn)權(quán)房的非政府機(jī)構(gòu)，英國(guó)政府只負(fù)責(zé)高屋建瓴的方向性安排，具體的各項(xiàng)實(shí)施細(xì)節(jié)（包括住房的選址、籌建、分配、管理、回購(gòu)等）都由住房協(xié)會(huì)因地制宜地實(shí)施。有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2005年3月31日，英國(guó)總共有超過(guò)113家住房協(xié)會(huì)提供共有產(chǎn)權(quán)住房制度的服務(wù)，平均每個(gè)住房協(xié)會(huì)擁有640個(gè)家庭的部分產(chǎn)權(quán)[14]。此外，英國(guó)政府還成立了“家庭和社區(qū)管理機(jī)構(gòu)”（HCA），專門負(fù)責(zé)全國(guó)住房保障工作的運(yùn)行、監(jiān)督和維護(hù)。美國(guó)政府也設(shè)立了專司住房保障職能的部門——公共住房署（1937年）、住房和城市發(fā)展部（1965年），主管保障性住房的各項(xiàng)事宜。在美國(guó)聯(lián)邦住房管理局（1934年），有3000多人從事住房保障管理工作[15]，保證了住房保障工作的平穩(wěn)運(yùn)行。建屋局是新加坡專司組屋的機(jī)構(gòu)，建屋局將所有組屋納入BTO （Build to Order System）系統(tǒng)統(tǒng)籌管理，所有組屋項(xiàng)目的詳細(xì)情況，包括地理位置、配套設(shè)施、交通線路、房屋戶型、建設(shè)年份、申購(gòu)條件和政府補(bǔ)貼等，都能夠?qū)崿F(xiàn)透明化管理，建屋局在眾多申請(qǐng)者中以計(jì)算機(jī)抽簽的方式隨機(jī)抽取一定數(shù)量的中簽者分配房屋，未中者在后續(xù)搖號(hào)中享有優(yōu)先權(quán)。組屋的籌建、分配及后續(xù)的維護(hù)管理都由專門的機(jī)構(gòu)管理，并與官員的政績(jī)掛鉤，嚴(yán)格完善的制度規(guī)范和透明化的操作機(jī)制使得新加坡組屋在運(yùn)行過(guò)程中幾乎無(wú)貪腐情況發(fā)生。

我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房的管理目前分屬于不同的機(jī)構(gòu)，包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、民政部、人民銀行、國(guó)資委、審計(jì)署、統(tǒng)計(jì)局、銀監(jiān)會(huì)等，政出多處，不利于住房保障工作的開展，制定統(tǒng)一的管理制度更無(wú)從談起。可以借鑒英國(guó)和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的、專業(yè)化的共有產(chǎn)權(quán)房管理機(jī)構(gòu)，例如共有產(chǎn)權(quán)房管理局，從屬于政府又同時(shí)保持相對(duì)的獨(dú)立性，明晰其權(quán)利和責(zé)任，使其統(tǒng)籌共有產(chǎn)權(quán)房的籌建、分配及管理工作，并建立獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，以增加共有產(chǎn)權(quán)房工作的公平性和有效性。同時(shí)，盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的共有產(chǎn)權(quán)房管理制度框架，對(duì)于準(zhǔn)入條件、配售流程、產(chǎn)權(quán)比例、貸款額度、物業(yè)管理、配套標(biāo)準(zhǔn)、退出機(jī)制和違規(guī)懲戒等方面制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)家層面的法規(guī)保證共有產(chǎn)權(quán)房管理制度的權(quán)威性，并允許地方政府在此制度框架下因地制宜，稍作調(diào)整。此外，可以借鑒新加坡建屋局建立BTO系統(tǒng)的模式，搭建全國(guó)性的共有產(chǎn)權(quán)房信息共享平臺(tái)，發(fā)布政府政策法規(guī)，解答申購(gòu)者提出的問(wèn)題，發(fā)布房源信息，公示購(gòu)房者部分信息和配售結(jié)果，公布政府對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)房的下一個(gè)五年規(guī)劃，為共有產(chǎn)權(quán)房的申購(gòu)者、住戶和關(guān)注者提供交流平臺(tái)，并設(shè)置意見欄，以便從實(shí)踐中總結(jié)不足，不斷改進(jìn)。

五、構(gòu)建科學(xué)的定價(jià)機(jī)制

2018年4月19日，《南方周末》曾刊登一篇文章名為《共有產(chǎn)權(quán)房為何不火》，一時(shí)引起了許多讀者的共鳴。該文在某種程度上道出了目前人們對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)房的不滿和疑慮，也折射出我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房被人垢病的主要原因是定價(jià)的不準(zhǔn)確。

2007年10月，淮安市推出了首批300套共有產(chǎn)權(quán)住房，面向的是自主購(gòu)房者，而非拆遷安置戶。這些房源散落在新新花園、洪福小區(qū)和嘉潤(rùn)苑三個(gè)小區(qū)，每平方米均價(jià)2300元。當(dāng)時(shí)，市場(chǎng)價(jià)格約為每平方米2500元[16]。其他城市的共有產(chǎn)權(quán)房也同樣面臨定價(jià)問(wèn)題，就北京市近兩年推出的共有產(chǎn)權(quán)房而言，雖然定價(jià)確實(shí)低于同時(shí)期同地段的商品房，但是，如果將政府持有的產(chǎn)權(quán)部分加人在內(nèi)計(jì)算的話，總的單價(jià)與當(dāng)期商品房并無(wú)太大的差別。以北京市綠海家園項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目中購(gòu)房人與代持機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)各半，購(gòu)房者支付的價(jià)格是1 .8萬(wàn)元/平方米，但是，如果算上代持機(jī)構(gòu)50%的產(chǎn)權(quán)，那么，最終購(gòu)房人支付的價(jià)格其實(shí)應(yīng)該是3.6萬(wàn)元/平方米，與同期周邊商品房幾乎同價(jià)。上海市2016年推出的共有產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目中，其中有三個(gè)小區(qū)都分布在遠(yuǎn)離市中心的崇明區(qū)，分別在2018年和2020年交房，其中明月苑項(xiàng)目顯示售價(jià)為8000元/平方米，玉麟名邸售價(jià)為9000元/平方米，御水藍(lán)庭為9800元/平方米[17]，而2018年7月底，房產(chǎn)中介房多多官網(wǎng)上公布的上海二手房交易信息中，崇明區(qū)的綠地長(zhǎng)島小區(qū)房屋單價(jià)是9203元/平方米，半島托斯卡納小區(qū)房?jī)r(jià)是9317元/平方米，躍高新村房?jī)r(jià)為9537元/平方米，當(dāng)然，也有小區(qū)房屋標(biāo)價(jià)在每平方米13000元左右，但是從總體上來(lái)看，共有產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格優(yōu)勢(shì)并不明顯。其他試點(diǎn)城市并未建立共有產(chǎn)權(quán)房的信息平臺(tái)，政府網(wǎng)站也未公布相關(guān)數(shù)據(jù)。

發(fā)達(dá)國(guó)家在共有產(chǎn)權(quán)房的定價(jià)方面顯得更加科學(xué)和人性化。美國(guó)的共有產(chǎn)權(quán)住房在轉(zhuǎn)售時(shí)，轉(zhuǎn)售公式和轉(zhuǎn)售程序定式化。轉(zhuǎn)售公式主要包括指數(shù)式、成本式、分項(xiàng)式和評(píng)估式四種，前兩種的使用更加廣泛，指數(shù)式是指將房屋出售價(jià)格與居民收入增長(zhǎng)指數(shù)掛鉤，為共有產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格上升制定“名義錨”，成本式則是以實(shí)際承擔(dān)的購(gòu)房成本計(jì)算轉(zhuǎn)售價(jià)格。新加坡組屋的價(jià)格由國(guó)家設(shè)立的建屋發(fā)展局參考居民的年收入來(lái)定價(jià)，一般總價(jià)格為居民4～6年的家庭總收入（見表4）。

在價(jià)格上不能體現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)，而在其他申購(gòu)方面又有諸多限制，這是目前很多人對(duì)于我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房駐足觀望的最主要原因之一。價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂，合理的價(jià)格形成機(jī)制能夠促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)房亦是如此。構(gòu)建科學(xué)的定價(jià)機(jī)制是搭建共有產(chǎn)權(quán)房管理制度體系的核心。針對(duì)我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房定價(jià)現(xiàn)狀，建議綜合借鑒美國(guó)和新加坡的定價(jià)模式，既考慮房屋籌建的成本，又兼顧居民家庭可支配收入。政府可以在房屋減免各項(xiàng)稅費(fèi)和土地出讓金的基礎(chǔ)上，核算籌建房屋的總成本，上浮3%作為開發(fā)商利潤(rùn)，再考慮每年的通貨膨脹率后，將其結(jié)果定為共有產(chǎn)權(quán)房的基礎(chǔ)價(jià)格。各地區(qū)共有產(chǎn)權(quán)房實(shí)際最終價(jià)格的確定，可以在此基礎(chǔ)價(jià)格上下10%以內(nèi)浮動(dòng)，影響最終價(jià)格的因素應(yīng)當(dāng)考慮居民的家庭可支配收入、申購(gòu)者的困難指征（老弱病殘等）、區(qū)域商品房現(xiàn)價(jià)、區(qū)域房屋庫(kù)存量、政府財(cái)政實(shí)力和房屋位置等，以科學(xué)的定價(jià)機(jī)制體現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)房的保障性特征，實(shí)現(xiàn)惠民、助民、富民的目標(biāo)。

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