和云娟 張悅 李文越

摘要：文章以北京市順義區(qū)石家營村為案例，采用現場踏勘、座談會、入戶訪談等方法，在調研其村莊改造的背景歷程、改造方案及其實施后評估的基礎上，歸納提出“蝴蝶榫”村莊改造模式，并從村集體主導的視角剖析了模式實施的關鍵機制，最后探討了該模式對村莊規(guī)劃編制的相關啟示。

關鍵詞：村莊改造；蝴蝶榫模式；政府資源整合；村集體主導機制；村民參與；石家營村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.10.010 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2018）10-0060-07 文獻標識碼：A

Two-Connected Model of Village Renovation in Shijiaying Village， Beijing and Its Lessons

HE Yunjuan， ZHANG Yue， LI Wenyue

[Abstract] This paper takes Shijiaying village， Shunyi district， Beijing as the empirical case by the methodology of field investigation， symposium and villagers interview to figure out a sustainable village renovation way. Based on the analysis on the background of the village renovation， the village renovation plan and the assessment after its implementation， this paper characterizes Shijiaying model as "Two-Connected Model"， and illustrates the key mechanism to the implementation of this model from village collective perspective. To the extension， this paper discusses its lessons for rural planning.

[Keywords] village renovation； Two-Connected Model； government resources integration； village collective leading mechanism； villagers participation； Shijiaying village

村莊改造有利于提升鄉(xiāng)村環(huán)境風貌，改變村民生活居住方式，促進鄉(xiāng)村產業(yè)轉型升級，是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內容[1]。當前由于政府各類鄉(xiāng)村建設投入的引導不足、村集體自身能力不足、村民參與不足，導致村莊改造仍面臨困難和挑戰(zhàn)[2-3]。

本文以北京市順義區(qū)馬坡鎮(zhèn)石家營村村莊改造實踐為例，通過剖析其經驗，提出蝴蝶榫式的村莊改造新模式，并探討了這一模式對村莊規(guī)劃編制的啟示。

1 村莊改造的趨勢與問題

近年來關于村莊改造的研究與實踐，主要呈現出以下幾種類型：其一，政府主導型[4]。建設資金以政府投入為主，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設，村民以成本價或低于成本價購置新房，整理節(jié)約出來的土地由村集體統(tǒng)一運作開發(fā)[5-6]；其二，市場運作型。村集體通過委托或招標確定開發(fā)商對村莊進行拆遷改造，前期建設資金由開發(fā)商墊付，村民以低價購回新房，節(jié)約的土地或開發(fā)或招商或出讓，獲取的收益用于補償開發(fā)商[7-8]。其三，建筑試驗型。建筑師對農民住宅進行改造實驗，用于民宿或公共服務或自用，試圖以點帶面帶動鄉(xiāng)村風貌的整治[9]。以上三種模式有效推動了村莊居民點的整體環(huán)境改善，基本均由村集體以外的其他力量牽頭推進，改造中存在村民參與度較低的問題，其中政府主導型和市場運作型往往大拆大建，缺乏對農村特色、村民需求的考慮，造成整體布局千村一面，戶型結構千篇一律，外觀造型枯燥乏味，喪失了農村地域特色；而建筑試驗型改造，也存在建筑造價高，與在地村民支付能力不契合的問題，往往成為城市資本投資和消費的“藝術品”，與惠及全體村民和全面小康的目標存在一定偏差。村莊改造工作的推進仍需要探索一種由村集體而非政府、開發(fā)商或建筑師主導運作的改造模式。

在上述村莊改造過程中，村規(guī)劃編制所發(fā)揮的作用有所不足。在規(guī)劃行業(yè)從“城市規(guī)劃”向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的轉型中，村規(guī)劃的編制內容和形式尚未細化和形成共識，仍較大程度沿用城市規(guī)劃的思維模式[10]，常常出現以下問題：其一，規(guī)劃難實施。規(guī)劃師不關注建設資金來源和后期運行維護，編制內容與現有支農政策及項目脫節(jié)，使規(guī)劃難以落地[11-12]。其二，規(guī)劃難使用。規(guī)劃內容往往不涉及對村莊管理者的能力建設及規(guī)劃管理指導，村莊管理者面對內容冗雜的村莊規(guī)劃無從下手，導致規(guī)劃“無人問津”，對實際建設的指導性很弱[13-14]。其三，規(guī)劃難參與。在村莊規(guī)劃中，村民參與方式限于走訪調研、規(guī)劃公示，規(guī)劃師缺乏對村民實際需求的深入了解，規(guī)劃結果沒有解決村民的實際問題，因此村民對規(guī)劃的認可度較低，執(zhí)行自覺性較差[15-16]。隨著城鄉(xiāng)一體化的逐步推進，村莊規(guī)劃編制應更關注實用性、可實施性，開始從“按要求完成”走向“按需要完成”。

本研究將通過解讀石家營村村莊改造的案例，呈現村莊改造過程中上級政府、村集體和村民三方主體的參與過程，并探討通過村莊規(guī)劃創(chuàng)新推進村莊改造工作的可能。

2 石家營村村莊改造案例調研

石家營村位于北京市順義區(qū)馬坡鎮(zhèn)西北部，距離北京市中心35公里。地理位置優(yōu)越，毗鄰奧林匹克水上公園、順義新城核心區(qū)，交通發(fā)達，東依101國道、區(qū)級公路南陳路南北向縱貫全村。全村183戶，555口人。村域面積1580畝，其中村莊面積250畝（見圖1）。近年來，村集體依照“政府引導、村民自愿、過程公開、民主決策”原則，在2012年到2015年間分期分批開展了村莊居民點改造工作。

本次調研對石家營村建設現狀進行了詳細踏勘，對村集體、村莊改造設計方及施工方開展訪談，對農宅使用情況反饋建議收集了解。調查顯示，石家營村村莊改造具有農宅改造率高、造價低廉、戶型靈活、村民滿意、契合產業(yè)轉型需求等特點，得到了政府、村集體和村民的基本認可。

2.1 背景及歷程

2002年，石家營村集體開始進行對村莊改造的初步探索，針對“新房該建什么樣，上樓還是不上樓”等問題進行了深入廣泛的民意征集，期間也陸續(xù)有開發(fā)商提出合作開發(fā)房地產的建議，但由于這種“一刀切”、統(tǒng)一拆統(tǒng)一建的方式既不符合村莊實際又違背村民的意愿，石家營村采取觀望態(tài)度未付諸實施。2006年，石家營村被選為北京市新農村建設的試點村，村集體借助政府資金提升村莊公共及基礎設施建設，為農宅改造奠定了基礎。2012年，石家營村被列為新型農村社區(qū)建設的試點村，獲得了農村農宅改造的專項補貼，石家營村集體以此為契機，并整合北京市農村住宅抗震節(jié)能改造等各項投入，開始大力推進村莊改造工程。

2012至2015年期間，石家營村村莊改造工程采用原址新建的方式分三批進行，共完成了110余棟的改造，村民參與率達90%。其中首先在2012年，村集體鼓勵兩戶積極性較高的村民率先進行了改造示范。2013年，第一批改造有20戶村民自主報名，并與村集體、施工團隊三方簽訂合同，完成改造。2014年迎來了改造高潮，第二批改造共計74戶村民報名參加。2015年，有條件、有意愿進行改造的村民所剩不多，在繼續(xù)推進第三批15戶改造后，大規(guī)模改造工程告一段落。在剩余村民中，部分早年已經自建民居，部分屬于經濟困難戶，部分屬于“戶在人不在”的村民。對于目前改造條件不成熟的村民，村集體承諾，未來條件允許后仍可按照相同政策改造農宅，每戶可享受一次補貼。

2.2 施工及設計

在改造前期，石家營村集體牽頭成立農宅改造小組，搭建了多方主體參與的協作平臺，多方主體包括村委會、村民、上級政府、規(guī)劃設計團隊、施工團隊、監(jiān)理團隊。農宅改造小組收集村民改造意見，聯系規(guī)劃設計團隊，根據村民的需求設計了造價不同的15組戶型。并且，考慮到村民文化程度較低，建筑圖紙不夠直觀，村集體出資在村口建立了5套樣板房，村民結合圖紙和樣板房，根據自身實際情況，投票選出了“五室兩廳兩衛(wèi)一餐一廚”共計205平方米的二層抗震保溫節(jié)能的住宅戶型（見圖2）。該戶型造價32萬，其中各項政府財政補貼約17萬，村民自籌約15萬。此后，又聯系了施工團隊反復協商，在保證質量的前提下降低造價，保障工程落實。

在改造實施過程中，村民根據自身需求對戶型提出了微調建議。有的建議打斷客廳與餐廳間的隔斷，使空間更加敞亮；有的建議改變廚房、衛(wèi)生間等的開門位置；有的建議根據自家日照情況調整二樓陽臺的方位；有的想新居與舊宅結合，保留舊宅的客廳、起居室等。村民與設計團隊、施工團隊經村集體的協調，在不破壞結構的前提下共同協商共同修改，并且每家每戶自主裝修，風格各異，形成了多樣化的村容村貌。

2.3 實施后調研

筆者選取12戶較有代表性的參與農宅改造的農戶進行了入戶訪談，調研結果顯示村民對農宅改造的滿意度達80%（見表1）。訪談資料顯示，村民滿意的原因主要有：第一，樣板間建設效果真實可見，打消了村民顧慮；第二，村集體組織統(tǒng)一建設，省去村民自行建房過程中選材、監(jiān)理、雇傭施工隊等諸多麻煩，方便村民；第三，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府大力補貼，為村民帶來實惠；第四，施工質量高、戶型使用方便；第五，村集體在大規(guī)模的農宅改造完成后，繼續(xù)推進村莊風貌整治及基礎設施提升，進行道路硬化和村莊綠化，改造戶砌院墻，進行污水管道、網線、弱電等管線鋪設。并鼓勵村民申請民俗戶，以改造后新住宅作為鄉(xiāng)村民宿，為村民實現持續(xù)增收，目前已向31戶村民發(fā)放民俗旅游戶營業(yè)執(zhí)照。2017年，石家營村榮獲“北京市五星級民俗旅游村”。

當然也有村民對改造工作提出建議：其一，二層露臺使用頻率低，部分露臺門縫雨天漏水，不少村民提出露臺改造意愿；其二，部分農戶在農宅改造過程中未安裝空氣能，后期補裝只能制熱無法制冷；其三，獨棟住宅若用于出租或民俗戶時，不如原來的四合院單間使用方便。

3 石家營村村莊改造的“蝴蝶榫模式”總結

石家營村的村莊改造模式之所以取得成功，首先得益于村集體的牽頭。村集體向上對來自不同部門的資金進行整合，向下加強村民的參與，了解多樣化需求，并依靠自身能力推動建設，最終將資金精準投放到村民的實際問題上，成功的完成了改造工作。其次，上級政府的村莊改造補助和村民的積極參與配合也促成了改造的實現。本研究將這種村集體主導的村莊改造模式歸納為“蝴蝶榫式”。

蝴蝶榫是中國傳統(tǒng)建筑及木工中常見的榫卯構件，它通過蝴蝶狀的榫頭分別與兩端相應的卯口互相咬合，將兩個分離的卯件緊密的連接在一起。

石家營村莊改造涉及的上級政府、村集體、村民三個主體正如三個構件：上級政府是卯件之一，其通過出臺相關政策、投放項目資金扶持村莊改造；村民是另一卯件，其根據自身實際問題提出建設訴求，直接受益于村莊改造；村集體則是蝴蝶榫，通過村莊改造具體工程的實施落實項目、滿足訴求，將上級政府和村民聯系在一起，最終，三者合力推動村莊改造工作的順利開展（見圖3）。

3.1 村集體對上級政府：各類項目和資金整合，推動改造項目落地

我國對鄉(xiāng)村地區(qū)的項目和資金投入涉及市、區(qū)、縣不同層級的許多部門，除了農業(yè)部門是負責農業(yè)、農村經濟發(fā)展發(fā)展主管部門外，其他有關農村發(fā)展的諸多事項分散于其他部門中，不少部門中下設專門的農村工作組，很多項目是由多級多部門合作完成的。以村莊改造為例，財政補貼中既有來自農業(yè)部門的農宅改造專項補貼，也有如來自發(fā)改、住建、規(guī)劃、國土、科技等部門的補貼。不同渠道來源的資金在建設內容、實施范圍、建設范圍有相當程度的重復和交叉。由于隸屬于不同部門，如果沒有有效的協作機制進行資金整合形成合力，常常造成重復建設、散點投放、資金使用效率低下等問題。

因此，各類支農項目宜“多渠匯流”到村集體后進行資金整合，有的放矢。在石家營村每戶32萬的農宅改造費用中，村集體整合市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府的補貼，其中市政府2萬、區(qū)政府4萬、鎮(zhèn)政府 11萬，補貼內容既有農宅專項補貼，也集成了其他政策，比如煤改電、太陽能取暖、節(jié)能改造等補貼，剩余的15萬由村民自籌，大大減輕了村民的負擔，激發(fā)了村民的改造積極性。

3.2 村集體自身：能力建設，支撐改造與運維

支農項目的落實與改造的實施之間，常常出現相互制約的情況，每當財政撥款不到位，村民及村集體就要全額支付建設費用，高昂的建設費會降低村民的改造意愿；而由于“先干后補”成為潛在習慣，沒有改造工程的開展運行，財政撥款也難以落實。

因此，村集體經濟基礎及在建設中的墊付能力是推動改造工程運轉的重要保障。自2000年起，北京市啟動“農村工業(yè)大院建設項目”，石家營村借機先后引進了25家制造型企業(yè)，4家都市農業(yè)，實現了村域土地規(guī)?；洜I。村莊企業(yè)稅收返還、土地承包費用殷實了村集體經濟基礎，并且鄉(xiāng)村工業(yè)化消化了農村剩余勞動力，還為村莊帶來大量外來務工人口，租房、零售、餐飲等消費進一步增加村民收入渠道。截至2014年，石家營村集體收入2984.7萬元，其中稅收返還及土地租金超過1000萬，農民人均純收入19766元，被評為“順義區(qū)文明富裕村”。石家營村集體原始資本的積累使其在村莊改造工程中能夠利用集體資本參與改造項目資金流，2013年村集體鼓動兩戶積極村民自付全款建設樣板房，2014年村集體運用集體資本預先墊付財政補貼，落實了多戶農宅改造，讓村民看到了翻建工程的可行性。同時由于村民家庭收入普遍比較殷實，全村范圍內形成農宅改造的共同意愿，并因此成功爭取到財政補貼。由此，集體預付資金得以回流，樣板房戶也通過新建第二套農宅得到了財政補貼。并且，限于北京市產業(yè)準入門檻提高和集體建設用地監(jiān)管力度提升，石家營村將產業(yè)發(fā)展與農宅改造項目相結合促進產業(yè)轉型，一方面以美好的鄉(xiāng)村風貌將作為鄉(xiāng)村旅游的吸引點，另一方面靠鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶來的住宿、餐飲、零售等旅游消費擴大村集體及村民收益，保障了改造項目的后續(xù)運營維護。

3.3 村集體對村民：村民參與推廣，提高改造認可度

村民既是改造的受益主體，也是改造的創(chuàng)造主體。只有尊重村民的意愿，保護村民對居民點更新的熱情，才能促進村莊建設健康有序的發(fā)展。在石家營村農宅改造中，村民參與長達3年，充分體現了農民的主體地位。

首先，石家營村農宅改造小組向村民深入解讀政府相關扶持政策，通過廣播、村宣傳欄、報紙等全方位宣傳，并考慮到村民文化程度采用更直觀的樣板房典型示范形式，讓村民意識到農宅改造是一項提升生活品質、促進產業(yè)轉型、實現增收致富的惠民工程，從而充分調動了村民的參與積極性。其次，在改造過程中以村民為主體，事前召開村民大會征集村民意見，建設團隊深入調研了解村民需求；事中由村民自愿報名，分批分期實施，采用“政府補一點、自己掏一點”的形式進行農宅改造，并根據村民使用需求對戶型進行動態(tài)調整；事后提升完善基礎設施及公共服務設施，鼓勵農民申報民俗戶，既促進了鄉(xiāng)村產業(yè)的轉型，又為村民帶來了新的經濟收入。這種村民參與式規(guī)劃模式提高了村民對規(guī)劃建設的執(zhí)行力及認可度，確保了農宅改造工程的順利實施。

4蝴蝶榫模式對村莊規(guī)劃編制的啟示

調研表明，順義區(qū)農宅改造工作僅在石家營村一村實現了覆蓋廣泛的成功實踐。同一時期，其他村莊與石家營村一樣也享有類似的政府補貼，具備相似的村莊區(qū)位優(yōu)勢和集體經濟能力，但卻沒有展開類似實踐。石家營村農房改造的成功雖是個例，但蝴蝶榫模式的進一步推廣對于村莊改造工作的推進意義重大。

村莊規(guī)劃是協調各方利益推進鄉(xiāng)村建設的平臺，本身具有連接多方主體、整合多方資源的功能[17]?？偨Y石家營村蝴蝶榫改造模式的經驗，筆者提出以下相應的村莊規(guī)劃建議與策略。

第一，村莊規(guī)劃在其規(guī)劃實施部分的內容中，宜較為全面地梳理村莊所在市、縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)的各類政府支農項目和政策性資金或補貼，從更為專業(yè)的角度為村集體形成有效的項目整合，推動規(guī)劃建設實施的可行性與效率。

第二，村莊規(guī)劃在其編制過程中，應充分征詢村民的改造意愿，充分尊重村民的認識水平和接受程度，將規(guī)劃成果向村民進行充分的解釋并謀求最大共識。

第三，村莊規(guī)劃應注重村集體治理組織和經濟合作組織的能力建設，特別是在規(guī)劃編制中注重保護村集體經濟發(fā)展和產業(yè)支撐。

綜上，村莊規(guī)劃作為溝通和技術平臺，應幫助村集體向上整合資源、向下溝通村民個體，促進村集體自身能力建設，最終實現村莊規(guī)劃的自身價值，更好地服務于新時代的國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

注：

村莊調研團隊成員包括清華大學建筑學院張悅、和云娟、李文越、曹夢醒、聶聰與河南農業(yè)大學馮艷。

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