張雷

摘要：基礎設施范圍十分廣泛，對于與居民生活密切相關的重要民用設施?；A設施是關系各行各業(yè)及居民正常工作、生產(chǎn)和生活的基礎，其安全狀態(tài)對于城區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展具有特殊重要的地位。基礎設施是為物質(zhì)生產(chǎn)和人民生活提供服務的行業(yè)總體，是城區(qū)賴以生存和發(fā)展的一般條件。當前城區(qū)基礎設施安全工作研究還處于起步階段，沒有形成完善的理論框架。在實踐中防控體系、工作機制、預警對策等方面需要進一步完善。因此，對基礎設施安全研究必須站在維護社會安全與利益的高度，立足于可操作性層面開展研究。

關鍵詞：基礎設施；城區(qū)安全；防范體系；機制建設；預警系統(tǒng)

進入社會轉(zhuǎn)型期以來，各種自然災害、衛(wèi)生事件、生產(chǎn)安全及公共安全事件不斷發(fā)生，城區(qū)公共安全已經(jīng)成為世界關注的熱點問題。分析城區(qū)重要基礎設施面臨的情況，特別是對其安全有重大影響的恐怖襲擊、火災、爆炸等治安災害事故和嚴重刑事犯罪等案件，發(fā)現(xiàn)安全管理方面存在的漏洞，如構(gòu)建基礎設施、反恐、防爆的工作體系、運行機制、管理模式和基本框架等方面需要進一步完善。

一、城區(qū)設施基本問題

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立以及加入WTO， 我國政治和經(jīng)濟體制改革正處在整體推進與重點突破的攻堅階段，各種社會矛盾將長期存在，由于現(xiàn)有疏導和協(xié)調(diào)矛盾的機制不完善，導致公共安全問題日趨嚴峻，重要基礎設施極易成為被破壞的目標，需要加以重點保護。從工作實踐看，盡管重要基礎設施在某些行業(yè)和系統(tǒng)已經(jīng)形成一套安全防范控制體系，但仍存在著防范理念陳舊、手段落后、科技含量較低等不足。隨著基礎設施建設的持續(xù)發(fā)展和安全需求的不斷增加，舊的體系已遠遠不適應社會安全的需求。

1.關鍵性。城區(qū)是人類高度聚集的地方。城區(qū)如此之多的人群，聚集在如此狹小的面積上，一旦出現(xiàn)問題，傳播速度之快，關聯(lián)程度之強，是其他任何地方都不能比擬的，城區(qū)重要基礎設施一旦出現(xiàn)問題，其殺傷力、破壞力也是致命的。

2.風險性。保障公共安全是執(zhí)政為民的必然要求，是堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代化的進程，社會分工越來越細，自動化程度越來越高，城區(qū)對基礎設施的依賴度越來越強。人們的生產(chǎn)生活和整個社會緊密地聯(lián)系在一起，而這一切都是建立在重要基礎設施等公共服務基礎之上的。一旦停水、停電，人們不僅不能工作和學習，就連喝水、吃飯這些最基本的生存條件都沒有了，必然會產(chǎn)生社會恐慌、人群騷亂?，F(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展運用在造就城區(qū)的同時，也形成了城區(qū)的高風險。

3.特殊性。城區(qū)是人類聚居的產(chǎn)物，需要具備功能的多樣性，來滿足人們的各種需要，而安全就是人們最基本的需要。隨著人類對生命價值認識的提高，“以人為本”已經(jīng)成為城區(qū)發(fā)展的共識，以人為本首先應當體現(xiàn)在以人的安全為本。城區(qū)又是社會財富的集中地，是地方的神經(jīng)中樞，城區(qū)基礎設施對城區(qū)安全的影響在近年來連續(xù)發(fā)生的公共安全事件的背景下，越來越受到人們的關注。

二、基礎設施面臨安全形勢與隱患

（一）城區(qū)規(guī)劃建設缺乏公共安全理念

以城區(qū)為主線的社會網(wǎng)絡體系的形成最終導致了城區(qū)規(guī)模的擴張和結(jié)構(gòu)的復雜。城區(qū)作為人工環(huán)境，本身就有很強的脆弱性和很大的安全隱患。城區(qū)的規(guī)模越龐大，功能越復雜，導致其公共安全方面潛在的危機也就越明顯。一方面，城區(qū)功能過度集中，人口密度大且流動頻繁，基礎設施密集并趨于超飽和狀態(tài)，高密度環(huán)境區(qū)容易給人造成不安全感。另一方面，城區(qū)邊緣設施與功能不完善，建筑雜亂無章，環(huán)境質(zhì)量差，外來流動人口較多，社會治安比較亂。這種內(nèi)密外疏的城區(qū)結(jié)構(gòu)不利于城區(qū)基礎設施的布置，給各種資源供應和防災減災帶來巨大壓力，加大了城區(qū)安全的風險。城區(qū)公共安全需要大量的資金投入，而且短期之內(nèi)不能產(chǎn)生可見效益，所以一般難以進入城區(qū)規(guī)劃的主題。開發(fā)商們只對利潤和保持城區(qū)的商業(yè)活力感興趣，而對城區(qū)基礎設施的配置和防災減災不負責任，尤其是在缺少必要法律制度約束的情況下，對城區(qū)公共安全更是漠不關心，較少配置必要的疏散避難設施，反而追求更高的開發(fā)強度，造成開闊空間大量流失，使人們對安全的基礎需要得不到滿足。不適當?shù)某菂^(qū)開發(fā)已經(jīng)成為惡性循環(huán)的基礎動因。

（二）城區(qū)重要基礎設施綜合防范能力薄弱

隨著城區(qū)社會分工的細化，自動化程度的提高，維持整個城區(qū)運行的各個因素緊密聯(lián)系，環(huán)環(huán)相扣，已成為城區(qū)人民最基本的生存條件。某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，將可能通過連鎖反應造成整個城區(qū)癱瘓，進而引發(fā)社會危機。隨著城區(qū)規(guī)模的迅速擴大，城區(qū)基礎設施建設長期落后于城區(qū)擴展和人口的增加。城區(qū)生命線網(wǎng)絡越來越龐大，并長期處于脆弱的高負荷運轉(zhuǎn)之中，這不僅造成了對來自外界危害的防范困難，而且由于自身可靠性的脆弱所派生出來的安全問題也常常會導致重大損失。長期以來，城區(qū)防范標準低，投入長期不足，城區(qū)防災減災規(guī)劃一直被認為是城區(qū)規(guī)劃中的一項專項規(guī)劃，而且大多是針對單一災種和單一系統(tǒng)的規(guī)劃，各專業(yè)防災規(guī)劃自行其是、條塊分割，甚至自相矛盾，其研究對象是以自然災害為主，以整個城區(qū)或地區(qū)為系統(tǒng)，統(tǒng)籌兼顧城區(qū)安全與多災種綜合防范規(guī)劃的可操作性大打折扣。

三、基礎設施安全評估

（一）風險評估

所謂風險評估，就是對最壞情況下設施保證情況的評價，是一種事先防備。完善的基礎設施，既是做好日常服務工作的需要，更是緊急情況下應對工作的物質(zhì)基礎。因此，必須使城區(qū)公用事業(yè)的設施始終處于良好的運行狀態(tài)。不僅要完善，還要完備。要保證在特殊情況下，城區(qū)公用事業(yè)的生產(chǎn)和服務不中斷，就必須有足夠的備用設施與能力。例如城區(qū)供電雙回路及多回路、備用水源、備用氣源、備用熱源、公共交通備用車輛、備用通道等。

（二）能力評估

應急預案是對突發(fā)性事件的假設，是對突發(fā)性事件各方面反應和救助活動的總體設計，是緊急情況下的行動綱領，十分重要，要組織專家認真編制。應急預案的編制必須充分調(diào)研、科學論證，做到切實可行、科學合理、全覆蓋、全過程。應急預案的方向、目標、方法、措施、分工必須清晰、明確，不能似是而非，含糊不清。應急預案確定后必須及時發(fā)布并經(jīng)常演練。通過不斷的演練，落實各項責任和分工；通過不斷的演練，調(diào)整和充實新的內(nèi)容，使

之更加適合實戰(zhàn)要求。

（三）反應評估

危機管理有效性，最根本的不在于結(jié)束危機能力的有效性，而是預防危機的有效性。任何危機都有一個發(fā)展和形成的過程，危機在爆發(fā)前是有跡象的。如何以最合理的資源配置盡早地發(fā)現(xiàn)危機，予以防范與化解，才是危機管理的最優(yōu)化原則。預警機制包括對危機跡象的識別、危機跡象的評價和危機警報的發(fā)布等，而這一切都是由信息的廣泛收集和各種情報的準確度所決定的。因此，建立一套常備不懈、準確高效的預警系統(tǒng)十分必要。

四、基礎設施安全防范建設

基礎設施安全不僅僅是技術(shù)問題，更是理念問題。在規(guī)劃編制工作的初期階段，首先考慮的就是安全問題，應該把它作為其他目標工作的基礎?；A設施安全防范缺陷主要是經(jīng)驗不足、體制不順等多重原因造成的。目前危機管理仍處在初級階段，無論在理論和實踐上都要加快步伐，盡快形成完整的體系，以應對日益發(fā)展的社會需要。在基礎設施方面，對于其安全問題主要體現(xiàn)在常態(tài)與非常態(tài)的管理上，因此，應主要做好以下幾個方面的工作：

（一）合理規(guī)劃區(qū)域，以提高基礎設施的綜合防范能力

社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，資源環(huán)境條件是基礎，應充分考慮其生態(tài)支撐能力，保證空間健康、合理的生長，創(chuàng)造可以有機生成空間?；A設施建設從配套系統(tǒng)上升到支持系統(tǒng)的高度來，加強基礎設施的防范能力，保障其安全、良性運行。優(yōu)化生命線系統(tǒng)布局，合理布局防范設施，建立相應的保障體系和應急機制。尤其注重防災系統(tǒng)的配套和基礎設施改造。與此同時，要重視綜合防范系統(tǒng)化建設，理順機制，優(yōu)化各項減災管理系統(tǒng)中的內(nèi)在聯(lián)系，創(chuàng)造協(xié)調(diào)的運作模式。

（二）建立常態(tài)與危機應急指揮系統(tǒng)一體的安全管理機構(gòu)

建立完備公共安全管理體系，對重大事項進行決策，對關鍵性資源進行指揮調(diào)動和處理?？梢匀娴貐f(xié)調(diào)相關部門或機構(gòu)履行公共管理的法定職責，一元指揮與多元聯(lián)動的協(xié)調(diào)，保證高效應對各種公共安全事件。危機發(fā)生時，根據(jù)危機的危害程度，審定、啟動相應等級應急，實施危機事件的應急組織指揮工作。專家咨詢組對有關危機信息進行分析，評估危機事件的危害程度，提出對危機事件處理啟動等級、處理等意見和建議。由平常狀態(tài)轉(zhuǎn)入應急狀態(tài)，及時啟動相應等級處理預案，組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查各項應急行動的落實，加強應急信息溝通。

（三）基礎設施的常規(guī)性預防機制

首先，做好預警、預案、宣傳引導工作，是基礎設施安全管理的關鍵所在。在可預見的領域加強危機防控預案研究，對可能發(fā)生的危機事故處理進行縝密布控。其次，建立資源保障和社會動員機制，在常規(guī)投入的同時，建立公共安全應急防范基金。第三，要發(fā)揮專群結(jié)合救助隊伍的作用。建立一支訓練有的緊急救援專業(yè)隊伍，平時要對其反應性、協(xié)調(diào)性、應戰(zhàn)性進行檢查和訓練，以便發(fā)揮應急救援的主力軍作用，形成“多位一體”的應急救援系統(tǒng)。

（四）信息應急聯(lián)動與發(fā)布平臺建設

建立信息應急聯(lián)動機制，可以做到統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、資源共享、快速反應、聯(lián)合行動。首先，信息應急聯(lián)動機制應融合有線通訊、無線通訊、數(shù)據(jù)庫、計算機輔助調(diào)度、信息技術(shù)網(wǎng)絡等多種現(xiàn)代化的信息傳輸手段，有緊急警務、消防、急救功能，以便在危機發(fā)生時迅速地協(xié)調(diào)力量，調(diào)動應急有效資源，實施緊急救援。組建公共安全危機事件的應急預警、報警和信息發(fā)布的主平臺，及時、有效地發(fā)布權(quán)威的公共安全信息，對居民進行有效的指導和適應性的心理調(diào)試，組織居民廣泛地進行自防自救，最大限度地減少損失的發(fā)生。建立公共安全宣傳引導系統(tǒng)，加強日常對居民的公共安全防范意識、防范知識的普及，強化公共道德、公民義務宣教，以提高居民維護公共安全能力和水平，在一定程度上可降低危機發(fā)生的幾率，在危機發(fā)生時刻亦可起到安撫居民心態(tài)、緩解社會動蕩的作用。

參考文獻：

[1]論公共安全危機事件應急處置的運行機制[J]. 郭太生，寇麗平.中國人民公安大學學報. 2004（05）