劉慧宇 朱美玲

摘 要：小麥在新疆糧食安全中起著至關重要的作用。針對新疆小麥購銷體系運行中存在市場機制弱化等問題，研究提出應以推動糧食供給側結構性改革為主線，以保障新疆糧食安全為目標，堅持以人民為中心的發(fā)展思想和新發(fā)展理念，對新疆小麥進行價格、補貼和市場化改革，其中市場化改革是核心、補貼改革是基礎、價格改革是關鍵。

關鍵詞：小麥；購銷體系；運行；對策

文章編號： 1005-2690（2018）02-0007-03 中圖分類號： F323.7 文獻標志碼： A

小麥購銷是連接生產和消費的橋梁與紐帶，為保證小麥產需在總量、區(qū)域、品種和時間上基本平衡，引導合理消費、保證供應、穩(wěn)定市場價格具有不可替代的作用，而且對促進種糧農民增收、提高農民種糧積極性具有重要意義。本文重點針對新疆小麥購銷體系運行中存在的問題，嘗試從建立市場機制、激發(fā)市場活力、推進農業(yè)供給側結構性改革、提高優(yōu)質增量供給角度闡明原因，提出切實有效的措施建議。

1 國內外研究綜述

發(fā)達國家普遍實施惠農政策，以保護和穩(wěn)定糧食生產流通[1]；普遍建立了穩(wěn)定的生產及市場流通體系[2]；普遍建立了糧食產銷流通法律法規(guī)體系[3]。我國自加入世界貿易組織后，尤其是隨著經濟的迅速發(fā)展、國家財力的不斷增長和糧食產銷流通不斷面臨新情況、新問題，吸引更多學者研究國內糧食補貼、農業(yè)保護、糧食流通、糧食價格及糧食市場體系建設等問題。一些學者從補貼對象角度，研究認為糧食直接補貼的對象應該是種糧農民[4]。而另一些學者從糧食市場體系建設的角度，研究提出：“可以通過實施消費補貼、引入糧食利率工具來調控糧食的購銷成本，并對某些利益受損者予以適當補償[5]”，“應通過發(fā)揮市場調節(jié)機制作用、逐步過渡到產銷大區(qū)自動平衡機制、加強產銷區(qū)之間的分工與協(xié)作，并在不同利益主體之間建立動態(tài)的利益協(xié)調機制[6]?！边€有一些學者從價格角度，研究認為：“糧食應實行緊平衡政策，市場上供給糧食要留有一定的缺口，通過缺口使糧食價格保持在高位運行，并由市場轉移收入分配給種糧農民[7]?！币恍W者從流通制度角度，研究指出：“政策和制度的變化是影響糧食產銷流通的主要因素之一[8]?！?/p>

2 新疆小麥購銷體系運行現(xiàn)狀

長期以來，新疆對小麥實施計劃購銷體系。

首先，在收購管理上，政府每年下達小麥收購指導性計劃，指定由國有糧食收儲企業(yè)進行收購，其他企業(yè)或個人不得收購。規(guī)定農民種植的小麥必須交售給政府指定的國有糧食收儲企業(yè)，如交售給其他企業(yè)或個人，則不能領取0.30元/kg的財政直補。政府指定的國有糧食收儲企業(yè)對農民愿意交售的符合國家質量標準的小麥必須做到應收盡收，不得限收、拒收、停收，政府按“收多少補多少”的原則向農民兌付財政直補資金。這就是新疆小麥敞開收購、敞開直補的政策，不僅是對國有糧食收儲企業(yè)而言的，實質上是對小麥收購實行了嚴格的計劃管理政策。

其次，在收購價格上，由政府參照內地每年托市小麥收購價格制訂并發(fā)布，國有糧食收儲企業(yè)必須嚴格執(zhí)行，這樣就人為使得新疆小麥與全國托市小麥收購價格保持一致，加上新疆與內地運輸距離遠、運輸費用高，決定了新疆小麥絕大部分只能在疆內消化。同時，為保護農民種糧利益，規(guī)定不區(qū)分小麥內在品質差異，均執(zhí)行同一收購價格水平，即各等級小麥之間沒有價格差異。

第三，在補貼管理上，政府將糧食風險基金、糧食直補資金、農資綜合補貼、產糧大縣獎勵資金等補貼資金主要用于補貼小麥，并且不論種植的是優(yōu)質小麥還是普通小麥，都按同一標準進行補貼，以支持小麥生產，確?？诩Z安全。

第四，在銷售管理上，政府要求國有糧食收儲企業(yè)必須堅持順價銷售，即在上年小麥收購價格基礎上進行加價銷售，并對加價作價原則和額度標準作了詳細規(guī)定，以保護國有糧食收儲企業(yè)利益。但是近年來，受補貼、價格及政府兜底收購等政策的刺激，新疆小麥供大于求的矛盾日益凸顯，特別是人為定價導致收購價格與市場實際脫離，購銷價格開始出現(xiàn)倒掛，難以做到順價銷售，部分國有糧食收儲企業(yè)經營困難。

以上小麥收購管理、收購價格、補貼管理、銷售管理均體現(xiàn)了濃厚的計劃管理色彩。這種計劃管理的運行管控模式，在新疆小麥相對少的時候，可以促進小麥生產，保護農民和國有糧食收儲企業(yè)的利益，增強政府糧食調控能力。比如2009年以來，計劃購銷體系和補貼支持極大地調動了農民種植小麥的積極性，新疆小麥連續(xù)多年豐收，在促進新疆小麥生產、確?？诩Z安全、保護農民利益、推動糧食企業(yè)發(fā)展等方面確實發(fā)揮了重要作用。隨著國家農業(yè)供給側結構性改革、糧食收儲制度改革的不斷深入，疆內小麥市場由原來的供求緊平衡轉變?yōu)楣┐笥谇?。若仍堅持采用這種嚴格的計劃管理模式，將很難有效解決新疆小麥由少變多帶來的諸多問題。因此，有必要對現(xiàn)行新疆小麥購銷體系運行情況進行分析和發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地提出解決辦法。

3 新疆小麥購銷體系運行中存在的主要問題

長期以來，新疆小麥實行計劃收購、限價銷售、補貼支持等政策，生產、收購、銷售全部由政府主導，小麥“政策市”特征明顯，弱化了市場機制作用，主要體現(xiàn)在供大于求的情況突出、庫存消化任務重、價格機制沒有理順、儲備質量標準與加工質量標準不銜接等方面。

3.1 供大于求矛盾日益凸顯

從生產情況看，新疆政府多年堅持計劃主導的小麥生產政策，農民種糧積極性不斷增強，小麥產量逐年增長。特別是近年來，受國家棉花、油菜籽收儲制度改革影響，新疆農業(yè)種植結構出現(xiàn)較大調整，小麥播種面積、產量逐年增長。2014—2016年，新疆小麥年播種面積分別為114.3萬hm2、123.9萬hm2、128.9萬hm2，年產量分別為642.3萬t、698.25萬t、723萬t，播種面積和產量均呈現(xiàn)遞增態(tài)勢。2017年，小麥播種面積117.3萬hm2，預計產量660萬t，仍處于較高水平。

從消費情況看，新疆遠離內地，小麥外運困難，小麥剛性消費量基本保持平穩(wěn)。加之流動人口減少，加工需求不旺，供大于求的矛盾逐漸突出。特別是從2014年開始，新疆部分地區(qū)小麥由過去的順價銷售向順價難和購銷價格倒掛方向轉變，國有糧食購銷企業(yè)經營小麥很多處于虧損狀態(tài)。在小麥供給增加、流動人口減少、內需不旺、外銷困難等多重因素影響下，新疆小麥供大于求的矛盾日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計，2014—2016年，新疆國有糧食收儲企業(yè)年均銷售小麥320萬t、農民自留小麥260萬t左右，而平均年生產量為688萬t，年度供需盈余達到100萬t以上。

3.2 庫存消化任務重

由于小麥連年增產，而消費需求總體穩(wěn)定、增長緩慢，小麥總供給大于總需求，政策性糧食收購大于銷售，庫存持續(xù)增加，消化壓力較大。以國家臨時存儲小麥為例，自2009年起，中央在新疆實行國家臨時存儲小麥收購政策，即由中央財政對企業(yè)收購、倉儲保管、銀行貸款利息等給予補貼，以確保新疆國有糧食收儲企業(yè)兜底收購農民種植的小麥。這項政策是國家給予新疆的特殊政策，多年來，在保護新疆種糧農民利益、緩解糧食收儲壓力、維護糧價穩(wěn)定、保障市場供應等方面發(fā)揮著重要作用。但是，由于連續(xù)多年收大于支，形成了大量庫存結余，庫存消化壓力倍增。一方面，隨著時間的推移，小麥庫存量越積越多，財政負擔逐年加重，小麥內在品質下降。另一方面，加工企業(yè)對存儲時間過長的小麥需求不高，僅作為配麥進行采購。加之伊犁、哈密等產區(qū)加工能力有限，而烏魯木齊、昌吉等主銷區(qū)銷售運輸成本費用又過高，導致超期存儲小麥銷售成交率偏低、庫存消化進度慢，促銷壓庫任務仍然較重。

3.3 價格機制沒有理順

現(xiàn)行由政府確定小麥收購價格存在諸多問題：一是新疆小麥收購價格參照內地托市小麥確定，導致新疆小麥難以外銷外運；二是不分優(yōu)質小麥和普通小麥，統(tǒng)一執(zhí)行同一收購價格水平，發(fā)展優(yōu)質小麥生產的動力不足；三是產銷區(qū)之間的小麥收購價格差異不大，不利于活躍產銷流通。尤其是近年來新疆小麥生產逐步向高寒地區(qū)集中，受客觀條件限制，高寒地區(qū)小麥品種與非高寒地區(qū)品種有差異，沒有質量優(yōu)勢，而政府為了保護農民種糧利益，在確定收購價格時沒有拉大高寒地區(qū)與非高寒地區(qū)小麥價格差，造成高寒地區(qū)小麥生產滯銷。從銷售價格上看，政府堅持順價銷售的初衷是不讓國有糧食收儲企業(yè)產生新的虧損掛賬，由于確定的收購價格高，脫離了市場需求實際，購銷價格倒掛，即便政府作了順價銷售的規(guī)定，市場也不能完全接受。因此，在新疆，小麥收購是由政府定價，而銷售是由市場說了算。收購價格高、銷售價格低，國有糧食收儲企業(yè)經營小麥虧損，只有依賴政策性糧食收儲來生存發(fā)展。長期以往，市場機制弱化，大量糧食進入國家?guī)齑?，財政不堪重負，企業(yè)也無意參與市場競爭。如果不改變現(xiàn)行兜底定價機制，市場化改革將難以落實。

3.4 儲備質量標準與加工質量標準不銜接

儲備小麥質量標準以容重、雜質、不完善粒等物理指標為主，面粉則偏重于蛋白質含量、灰分、粉質穩(wěn)定時間等理化指標。由于儲備質量指標與加工質量指標關注點不同，在實際操作中，經常出現(xiàn)部分小麥雖然不符合儲備指標，但不影響加工，而按規(guī)定糧食收儲企業(yè)不得收購與國家質量標準不相符的小麥，加工企業(yè)想收購，但因其不是政府指定的小麥收購主體，農民交售給他們的小麥無法領取財政直補資金，導致這部分小麥出現(xiàn)“賣難”問題。比如，近幾年，受強厄爾尼諾現(xiàn)象影響，新疆每年5—6月份小麥生產收獲關鍵期經常遭遇連續(xù)降雨和大風等異常天氣，導致部分小麥受災生芽，質量達不到國家規(guī)定的收購標準，國有糧食收儲企業(yè)無法按合格小麥對其敞開收購，而農民向加工企業(yè)銷售小麥又得不到糧食直補，由此帶來的損失農民難以承受。解決該問題的途徑是將這部分小麥直接銷售給糧食加工企業(yè)。因為糧食加工企業(yè)直接收購這部分小麥后不用長久保存，可將其盡快用于加工，在糧食質量要求方面具有更大的靈活性。所以，政府應為加工企業(yè)參與收購農民小麥創(chuàng)造良好環(huán)境，鼓勵和支持面粉加工企業(yè)直接收購農民的小麥進行加工。這樣做既可以減少流通環(huán)節(jié)、提高流通效率、降低流通成本，又可以促進產業(yè)化發(fā)展。

總體來看，新疆現(xiàn)行小麥購銷體系運行的主要問題包括：“多了”，小麥連續(xù)多年供大于求；“過了”，財政補貼全力保護單一品種小麥；“弱了”，企業(yè)長期依賴政策支持，弱化了自身市場競爭力。究其原因，主要是計劃管理模式下新疆小麥價格改革、補貼改革、市場化改革“不到位”。新疆小麥生產資源豐富，生產潛力大且品質優(yōu)良。但由于新疆小麥收購價格與內地保持一致，沒有價差外銷受限，而疆內需求有限，使得新疆豐富的生產資源不能充分發(fā)揮作用。同時，簡單以“保農民增收”功能設定統(tǒng)一的小麥收購價格，一方面，忽略了加工企業(yè)對小麥內在品質差異的考慮，優(yōu)質小麥只能按普通小麥的價格進行收購，不能體現(xiàn)優(yōu)質優(yōu)價；另一方面，忽略了地區(qū)運輸差異，導致小麥流通不暢。隨著農業(yè)供給側結構性改革、糧食市場化改革的深入推進，市場在資源配置中的決定性作用開始處于主導地位，仍對小麥品種進行過度補貼保護、繼續(xù)實行現(xiàn)行籠統(tǒng)的補貼政策，只會加劇小麥總量供大于求的矛盾，以及低端增量繼續(xù)增加的問題。同時，計劃管理導致國有糧食收儲企業(yè)過度依賴政策支持，參與市場競爭的能力不強、動力不足。比如，實行糧食直補與收購片區(qū)指定收購企業(yè)掛鉤，指定收購企業(yè)無須提升管理，為農民提供優(yōu)質服務，也無須采用市場化收購訂單來與農民建立緊密的合作機制，仍然可以收購到其所需要的小麥，導致流通引導生產、流通反哺生產的效力弱化，不利于深化農業(yè)供給側結構性改革。

價格、補貼、市場化改革不到位帶來的問題之間相互聯(lián)系、相互影響，都會加劇新疆小麥購銷體系運行問題。解決這些問題的核心是對新疆小麥購銷體系進行市場化改革。而進行市場化改革，必須要進行價格改革和補貼改革，其中價格改革是關鍵，補貼改革是基礎。只有價格脫離保農民增收功能，回歸市場屬性，才能有效發(fā)揮市場配置資源的作用。同樣，只有改變現(xiàn)有普惠的籠統(tǒng)補貼機制，實行差異化、差別化的補貼機制，才能更好地發(fā)揮補貼引導優(yōu)質生產作用，推進小麥購銷體系市場化改革。因此，價格改革和補貼改革應聚焦市場化改革目標，統(tǒng)籌運用和發(fā)揮好價格和補貼杠桿作用，從而激活市場、激活主體、激活要素，推進新疆小麥購銷體系市場化改革。同時，改變現(xiàn)行政府主導的計劃購銷體系，推進市場化改革應從新疆特殊區(qū)情、糧情出發(fā)，既要積極，又要穩(wěn)妥，分步建立更加符合新疆市場實際的價格和補貼機制，既要確保在改革過程中農民利益不減、穩(wěn)步增收，又要推進新疆小麥產業(yè)長遠發(fā)展和國有糧食收儲企業(yè)提質增效。

4 完善新疆小麥購銷體系的對策建議

通過研究認為，要想解決新疆小麥購銷體系運行中存在的問題，應以推動糧食供給側結構性改革為主線，以保障新疆糧食安全為目標，堅持以人民為中心的發(fā)展思想和發(fā)展理念，對新疆小麥進行價格、補貼和市場化改革，實現(xiàn)新疆小麥購銷體系的與時俱進，其中市場化改革是核心，補貼改革是基礎，價格改革是關鍵。具體建議如下。

一是借鑒玉米收儲制度改革的成功經驗，取消新疆國家臨時存儲小麥收購政策，改由新疆自治區(qū)政府牽頭，對新疆小麥實行“市場化收購加生產環(huán)節(jié)補貼”的價補分離政策，收購價格由市場決定，農民種糧利益通過生產補貼給予補償，以更好發(fā)揮市場的引導調節(jié)作用，使小麥購銷經營進入良性循環(huán)軌道。

二是研究建立因災質量超標小麥收購預案，制定配套的規(guī)范管理和支持扶持政策，積極引導和推動糧食加工企業(yè)依法依規(guī)參與直接收購農民小麥，將符合條件的面粉加工企業(yè)納入小麥收購主體范圍，以發(fā)揮多元市場主體作用，進行市場化收購，減輕財政負擔，合理保護種糧農民利益，促進市場有序流通。

三是進一步完善糧食直補政策，提高補貼精準性、指向性。建立小麥直補動態(tài)調控機制，將糧食直補由流通環(huán)節(jié)兌付調整為在生產環(huán)節(jié)兌付，充分發(fā)揮補貼引導生產作用。在保障新疆糧食安全和國有糧食購銷企業(yè)有一定收購量的基礎上，選擇部分糧食加工企業(yè)、農業(yè)合作社等收購的小麥納入糧食直補范圍，促進新疆糧食購銷格局多元化。

四是探索建立“優(yōu)質優(yōu)價”的糧食流通機制，進一步拉開糧食品質差價，支持優(yōu)勢品種發(fā)展，給生產者以強烈的優(yōu)質優(yōu)價信號和生產動力，調動其生產優(yōu)質糧食品種的積極性，提高質量，推進小麥供給側結構性改革。

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（收稿日期：2018-01-15）