【摘要】特朗普政府提出的印太戰(zhàn)略使用了在美國、日本、澳大利亞、印度等國已被普遍接受了的“印太”概念，其在地理空間、地緣戰(zhàn)略指導思想、拉抬印度、重視印度洋等方面均對奧巴馬政府的亞太政策有明顯繼承。但由于美國將中國定位為“戰(zhàn)略競爭對手”，印太戰(zhàn)略在重視海上安全的同時，對涉華經(jīng)濟競爭格外關注，并試圖充分發(fā)揮美日澳印四邊機制的作用。印太戰(zhàn)略雖得到日澳印等國的認同，但仍面臨大戰(zhàn)略指導思想缺失、政策投入不確定及地區(qū)伙伴配合不力等挑戰(zhàn)，恐難以實現(xiàn)美國的戰(zhàn)略預期。

【關鍵詞】印太戰(zhàn)略 四邊對話 美國外交 特朗普政府

【中圖分類號】D518 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.15.001

2011年，時任美國國務卿希拉里在《外交政策》撰文指出，“如何將印太（Indo-Pacific）之間日益增強的聯(lián)系變成一個運作概念是我們需要回答的問題”[1]。具有諷刺意味的是，這位“亞太再平衡”的重要設計和執(zhí)行者提出的問題，似乎正在由其2016年總統(tǒng)大選競爭對手——特朗普來回答。自2017年底以來，特朗普政府頻提“自由開放的印太戰(zhàn)略”，并將“印太”概念正式寫入《美國國家安全戰(zhàn)略報告》和《國防戰(zhàn)略報告》，使“印太”從概念上升為地區(qū)戰(zhàn)略。對比奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略與特朗普政府印太戰(zhàn)略構想[2]，可以更好地理解美國亞洲政策的連續(xù)性與變化，對全面認識和把握特朗普政府的印太戰(zhàn)略走向將有所幫助。

印太戰(zhàn)略的繼承性

自2010年以來，“印太”概念在美國、澳大利亞、印度、日本等國政界和學界被廣泛討論和使用。美國官方文件此前雖未出現(xiàn)“印太”概念，但國務院、國防部部分高官及智庫學者已經(jīng)常將印太概念與“亞太”交替使用，有時也使用與“印太”概念相近的“印亞太”（Indo-Asia-Pacific）、“印太亞洲”（Indo-Pacific Asia）或“海上亞洲”（Maritime Asia）等提法。特朗普政府上臺后，拋棄奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，經(jīng)過近一年的醞釀，提出“自由開放的印太戰(zhàn)略”，盡管該戰(zhàn)略仍處于形成之中，但仔細考察特朗普政府的印太戰(zhàn)略表述和政策實踐，其對奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略仍有諸多繼承，并未完全擺脫奧巴馬政府的亞太戰(zhàn)略基本框架。

印太戰(zhàn)略的地理空間與“亞太再平衡”戰(zhàn)略并無不同。傳統(tǒng)上，亞太主要指東亞和西太平洋地區(qū)，不包括南亞、中亞和西亞?！坝√钡牡乩矸秶]有明確的界定，但對南亞、東印度洋地區(qū)屬于印太地理范疇各國并無分歧。在2017年《美國國家安全戰(zhàn)略報告》中，“印太”的地域范圍指“從印度西海岸到美國的西海岸”。[3]美國官員稱，特朗普政府以“印太”取代先前使用的“亞太”，是“認識到南亞，特別是印度在太平洋、東亞和東南亞發(fā)揮著關鍵作用這一歷史及當今現(xiàn)實”[4]。而在這一點上，奧巴馬政府早已有相關認知和政策確認。“亞太再平衡”戰(zhàn)略雖重點著力在東南亞，但相關戰(zhàn)略部署已將南亞次大陸包括進來。2013年3月，美軍太平洋戰(zhàn)區(qū)司令洛克利爾在國會作證，介紹太平洋司令部落實“亞太再平衡”戰(zhàn)略時首次使用“印亞太”，其范圍是“從加利福尼亞到印度”。[5]2015年美國《國家安全戰(zhàn)略報告》中的亞太地區(qū)戰(zhàn)略已明確將南亞納入其中。[6]美國國防部長馬蒂斯在2018年6月舉行的香格里拉亞洲安全對話會上大談“印太”，完全聚焦東亞、南亞和南太，[7]其與洛克利爾2013年作證時談論的區(qū)域幾乎沒有區(qū)別。美國的印太戰(zhàn)略地理空間實際上就是原美軍太平洋司令部的轄區(qū)范圍。有國內(nèi)學者認為，奧巴馬政府時期美國政要提及印太，更多的也是在亞太框架內(nèi)的一種關注，將印太作為亞太的補充或某種延伸。[8]這種說法有一定道理，若以其解釋特朗普政府的印太戰(zhàn)略也并無不妥。我們比較一下兩屆政府對印度的政策就可以充分理解。

美國對印度的拉抬并非一朝驚變。有特朗普政府官員指出，“我們談論印太，部分是因為這一說法抓住了印度崛起的重要性”。[9]特朗普政府印太戰(zhàn)略的主要特征是突出印度在印太地區(qū)的“中心地位”，使其成為平衡中國的主要力量，稀釋中國在亞洲地區(qū)日益擴大的影響力。2017年10月，時任美國國務卿蒂勒森聲言要打造“下一個世紀的美印關系”。[10]《美國國家安全戰(zhàn)略報告》稱，“我們歡迎印度成為全球主要（Leading）大國和更強大的戰(zhàn)略與防務伙伴”；[11]“我們將擴大與印度的防務安全合作，支持印度在整個地區(qū)日益增長的關系”。[12]這些表述都突出了特朗普政府對印度的重視，但只要簡單回顧一下歷史，我們就可以發(fā)現(xiàn)美國對印度的重視與拉攏早已開始。

進入新世紀，美國歷屆政府均將扶持印度視為其亞洲政策的重要目標之一，試圖將印打造成全球性大國和印度洋海上安全的“凈提供者”，并將印度納入自己的戰(zhàn)略軌道。為此，在印度尚未簽署《不擴散核武器條約》的情況下，美國小布什政府率先與印度簽署《民用核合作協(xié)議》，事實上承認了印度的核國家地位。2011年7月，希拉里訪問印度，鼓勵印度不僅“向東看”（Look East），還要“接觸東方”（Engage East）并“向東行動”（Act East）。[13]2012年1月，美國國防部公布的《戰(zhàn)略指南》指出：“美國正為與印度之間的長期戰(zhàn)略伙伴關系投入，支持印度成為地區(qū)經(jīng)濟的中堅并具備作為廣闊的印度洋地區(qū)的安全提供者的能力。”[14]同年6月，時任美國國防部部長帕內(nèi)塔稱印度是美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的“關鍵”（Lynchpin）。[15]2015年1月，奧巴馬總統(tǒng)訪問印度，兩國發(fā)表《美印在亞太和印度洋地區(qū)的聯(lián)合戰(zhàn)略愿景》，強調美國亞太戰(zhàn)略與印度“東向政策”對接。同年2月發(fā)表的美國《國家安全戰(zhàn)略報告》表示，支持“印度作為地區(qū)安全提供者的作用及其擴大參與關鍵的地區(qū)機制”，“繼續(xù)加強與印度的戰(zhàn)略與經(jīng)濟伙伴關系”。[16]2016年6月，印度總理莫迪訪美，兩國發(fā)表聯(lián)合聲明，美國承認印度為“主要防務伙伴”，并“將促進與印度的技術分享，達到等同于最緊密盟友和伙伴（Closest Allies and Partners）的程度”。[17]同年8月，美印簽署《后勤交流備忘錄協(xié)定》，標志著兩國防務關系取得重大突破。為拉攏印度，奧巴馬政府公開支持印度成為聯(lián)合國安理會常任理事國，支持印度在拒絕簽署《不擴散核武器條約》的情況下加入核供應國集團。美印在高層互訪、聯(lián)合軍演、高精尖技術合作、海上安全合作等領域均不斷取得突破。[18]除在安全上扶持印度外，奧巴馬政府還提出“新絲綢之路計劃”（The New Silk Road Initiative）和“印太經(jīng)濟走廊”（Indo-Pacific Economic Corridor）構想，試圖幫助南亞（印度）實現(xiàn)與中亞、東南亞國家的互聯(lián)互通。由上可見，奧巴馬政府對印度的重視和拉攏，不僅體現(xiàn)在口頭上，而且已經(jīng)采取了實實在在的行動，“亞太再平衡”戰(zhàn)略明顯已延伸到南亞。

美國對印度洋的重要性和印太戰(zhàn)略體系的認知已有時日。印太戰(zhàn)略的支持者往往會強調印度洋在地區(qū)乃至全球海上通道中的重要性，以說明該戰(zhàn)略提出的合理性。2018年5月30日，美國國防部部長馬蒂斯宣布將美軍太平洋司令部正式更名為印太司令部。此舉亦有人解讀為顯示美國對印太海洋空間的重視和安全承諾。實際上，自新世紀美國開展全球反恐、打擊索馬里海盜行動以來，就一直高度關注印度洋。奧巴馬政府的《國家安全戰(zhàn)略》一直明確印度洋在美國亞洲戰(zhàn)略中的重要性。美軍2010年、2014年《四年防務評估報告》強調確保海上通道航行自由、全球商業(yè)和國際能源安全是美國在太平洋和印度洋的利益，指出美國將“深化對印度洋地區(qū)的接觸來助力亞洲再平衡”。2015年美國《亞太海洋安全戰(zhàn)略》不但詳細分析印度洋局勢，而且強調從防務態(tài)勢、發(fā)展與印度海上合作等角度維護美國地區(qū)利益。

至于對印太戰(zhàn)略體系的認識，美軍原太平洋司令部的轄區(qū)既包括西太平洋也包括東印度洋，這說明美國軍方早已將西太平洋與東印度洋視作一個戰(zhàn)略整體。2012年的《戰(zhàn)略指南》指出，“美國的經(jīng)濟與安全利益不可分割地維系于從西太平洋和東亞延伸到印度洋和南亞的這一弧形地帶的事態(tài)發(fā)展”。[19]上述將“印太”視為一個戰(zhàn)略整體區(qū)域的看法，不但在美軍方，而且在美國國務院高官中亦很流行。2011年希拉里指出，從印度次大陸到美國西海岸的亞太已成為全球政治的關鍵驅動者。這一區(qū)域跨越太平洋和印度洋，正日益被航運和戰(zhàn)略連接起來。[20]2013年時任美國國務院東亞與太平洋事務局代理助理國務卿約瑟夫·尹（Joseph Yun）稱，“美國以一種連貫整體的方式看待印度洋和東亞地區(qū)”，“我們的行動基于對新的印太世界正在成為現(xiàn)實這一認識”。[21]美軍太平洋司令部的更名并未改變轄區(qū)和職能，其象征意義大于實際意義，主要顯示美國軍方對印太戰(zhàn)略的落實，并不意味著美國對印度洋的重新定位。

延續(xù)傳統(tǒng)地緣戰(zhàn)略指導思想。美國國防部部長馬蒂斯在2018年香格里拉對話會上闡釋印太戰(zhàn)略時指出，擴大對海洋空間的關注，幫助美國的伙伴加強海軍和執(zhí)法能力建設，提高其監(jiān)視和保護海洋邊界和利益的能力。[22]特朗普政府計劃將海軍艦只由目前的276艘增加到355艘。自特朗普上臺以來，美軍提高在南?！昂叫凶杂尚袆印钡念l度和烈度，以回應中國在南海的島礁建設和軍事部署。這些舉措均顯示了美國對亞洲海權競爭的重視，但這種重視在奧巴馬政府時期就已開始。自奧巴馬政府“重返亞洲”以來，隨著中日釣魚島爭端，中國與菲律賓、越南等聲索國在南海島礁和海洋權益的矛盾上升，美方已將相關問題視為中美在西太平洋的海權競爭，因而重拾指導大國競爭的傳統(tǒng)地緣政治理論。一方面，美國繼承斯拜克曼的“邊緣地帶論”，重視對從東北亞到印度洋的“海上亞洲”的控制，試圖將相關國家納入其主導的安全體系；另一方面恢復馬漢“海權論”主導地位，海軍戰(zhàn)略從冷戰(zhàn)結束后的“由海向陸”“應對地區(qū)沖突”轉向“重返海洋控制”。[23]為抵消中國海上力量發(fā)展，奧巴馬政府宣布在2020年前將美國60%的?？樟α坎渴鹪趤喬貐^(qū)，同時還通過軍售、軍援、聯(lián)合軍演等增強地區(qū)盟友和伙伴與美軍的互操作性，提升相關國家“海域態(tài)勢感知”和“反介入/區(qū)域拒止”能力。印太戰(zhàn)略突出海上安全的重要地位無疑是奧巴馬政府相關政策的延續(xù)，同時也是近年來傳統(tǒng)地緣政治思潮回歸的持續(xù)發(fā)酵。

變化在何處？

“人不能兩次踏進同一條河流。”一個新政府的地區(qū)政策同樣不可能完全延續(xù)前例而無所改變。特朗普政府的印太戰(zhàn)略雖然保留了奧巴馬政府亞太戰(zhàn)略的諸多痕跡，但隨著地區(qū)形勢和美國國內(nèi)政治的發(fā)展變化，該戰(zhàn)略還被賦予了新的內(nèi)涵和特征，這些新的特征和內(nèi)涵與中國密切相關。

將中國定位為“戰(zhàn)略競爭者”。隨著中國快速崛起，中國對外政策更加奮發(fā)有為，特別是在周邊海洋維權問題上更加堅決有力，國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會建設取得重大成就，黨的執(zhí)政地位日趨穩(wěn)固，美國對華政策出現(xiàn)集體挫敗感，對華認知呈負面化一邊倒態(tài)勢。[24]受此影響，特朗普政府的首份《國家安全戰(zhàn)略》明確將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”“修正主義國家”。2018年美國《國防戰(zhàn)略報告》認為，中國在近期尋求印太地區(qū)霸權，在未來將取代美國實現(xiàn)全球超群地位（Preeminence）。[25]而在奧巴馬政府時期，美國對華政策雖不乏防范制衡因素，但同時還將中國視為潛在的合作伙伴。2015年美國《國家安全戰(zhàn)略》表示，“歡迎一個穩(wěn)定、和平與繁榮的中國的崛起。我們尋求與中國發(fā)展建設性關系……（兩國）將存在競爭，我們反對沖突不可避免性。與此同時，我們將從實力地位管理競爭并堅決要求中國支持國際規(guī)則和規(guī)范”[26]。隨著特朗普政府對華政策“從平衡合作與競爭因素轉向視北京為戰(zhàn)略競爭者”，[27]其印太戰(zhàn)略不再含有“亞太再平衡”戰(zhàn)略所包含的對華積極因素[28]。印太戰(zhàn)略的支持者基本上將中國視為與地區(qū)（和全球）秩序、繁榮及西方利益敵對的現(xiàn)實存在的威脅。[29]美國學者指出，“無論如何解釋，印太戰(zhàn)略最合適被視為強化以規(guī)則為基礎的秩序和制衡中國再度崛起的一種努力”[30]。自印太戰(zhàn)略提出以來，針對中國海上維權和“一帶一路”建設，美國鼓吹“自由開放”原則，強調尊重主權、反對脅迫，支持航行和飛越自由，主張建立自由、公正和互利的開放貿(mào)易與投資，重申法治、公民社會和透明治理，反對腐敗。[31]相關言論一方面顯示美國對所謂“基于規(guī)則的秩序”的維護，另一方面則是聚合價值觀同盟對中國施壓。印太戰(zhàn)略成為其落實對中國展開戰(zhàn)略競爭的主要工具。

提升對地緣經(jīng)濟競爭的重視。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略軍事先行，經(jīng)濟舉措乏善可陳，唯一的“亮點”是推動“跨太平洋經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定”（TPP）談判，以奪取亞太經(jīng)濟規(guī)則制定權，但功敗垂成，被特朗普政府拋棄。特朗普將經(jīng)濟安全上升為國家安全，在“美國優(yōu)先”的理念下尤為重視經(jīng)貿(mào)問題，中國成為其解決貿(mào)易不平衡問題的替罪羊。美國不僅關注貿(mào)易逆差、市場準入、知識產(chǎn)權保護、中國對美投資、中國產(chǎn)業(yè)政策等問題，而且還從地緣戰(zhàn)略競爭角度關注中國的“一帶一路”建設，認為中國把“一帶一路”作為戰(zhàn)略工具，通過港口等基礎設施援建實現(xiàn)自身的戰(zhàn)略和安全目標，甚至攻擊中國利用“一帶一路”輸出發(fā)展模式，將沿線國家納入自己勢力范圍。為與中國“一帶一路”倡議展開競爭，特朗普政府接過奧巴馬政府推進不力的“新絲綢之路計劃”和“印太經(jīng)濟走廊”構想，[32]并與日澳印積極協(xié)調，尋找“一帶一路”替代方案。2018年2月，澳大利亞總理特恩布爾訪美期間，與特朗普討論了加強基礎設施投資合作、尋求“一帶一路”替代方案的可行性。[33]2018年4月，美日印三方討論了如何在印太地區(qū)共同參與第三國基礎設施開發(fā)。三方達成共識，未來將統(tǒng)一在同一地區(qū)和國家拓展業(yè)務，統(tǒng)籌政府所屬金融機構的出資，以高效應對亞洲的基礎設施需求。[34]美國國務院東亞及太平洋事務局副助理國務卿黃之瀚在介紹印太戰(zhàn)略時指出，該戰(zhàn)略相關原則與戰(zhàn)后美國70多年的地區(qū)政策不同的就是對經(jīng)濟的重視。[35]印度前外交秘書希巴爾（Kanwal Sibal）認為，蒂勒森勾畫的印太戰(zhàn)略看上去更多是安全指向，而黃之瀚的聲明給了經(jīng)濟等同的權重。[36]美國國防部部長馬蒂斯在香格里拉會議上稱，美國正在重振發(fā)展和融資機構，從而更好地參與基礎設施建設等投資。[37]

激活美日印澳“四邊對話”。美日印澳“四邊對話”（Quadrilateral Dialogue， QUAD）并非特朗普政府的發(fā)明，但印太戰(zhàn)略的提出給予“四邊對話”復活的機會和新的使命，使其成為印太戰(zhàn)略的重要組成部分和實施平臺。《美國國家安全戰(zhàn)略報告》明確提出“尋求增加與日、澳、印四邊合作”。[38]2017年11月，東亞領導人系列會議期間，美日印澳四國外交部司局級官員（Assistant Secretary Level）以“自由開放的印太”為主題舉行了磋商。2018年6月，同級別的第二次磋商會議在新加坡舉行。2018年1月，美日印澳四國現(xiàn)役軍方高官出席在印度舉行的第三屆瑞辛納對話會，并將“中國威脅”作為討論主題。從目前舉行的“四邊對話”看，四國以“印太”為合作范圍，目標是建立一個基于規(guī)則、自由、開放的地區(qū)秩序，強調保障印太海域的航行與飛越自由，加強在本區(qū)域基礎設施建設中的合作。[39]

需要指出的是，“四邊對話”是相關國家共同推動的結果，其標志著日澳印對美國印太戰(zhàn)略的接受和認可。日本首相安倍是“四邊對話”的始作俑者，其在2006年第一次任首相期間提出了四國合作的愿景。2007年5月，美日印澳四國在東盟地區(qū)論壇會議期間舉行了首次安全對話。后因中國強烈反對，陸克文（Kevin Rudd）擔任澳大利亞總理后宣布退出四邊合作，隨后安倍離職，四國合作偃旗息鼓。[40]但四國的雙邊、三邊合作并未停止，美國加強了與日本、澳大利亞、印度的雙邊關系，澳日、澳印、日印關系均大幅提升，美日印、美日澳、日印澳“三邊”合作明顯加強。這些雙邊、三邊合作為“四邊對話”復活提供了基礎。2012年12月，安倍再次出任日本首相，提出構建由美日印澳四國組成的“民主安全菱形”（Democratic Security Diamond）。2016年，安倍正式提出“自由開放的印太戰(zhàn)略”?？梢哉f，日本對復活“四邊對話”發(fā)揮了關鍵的引領作用。而印澳對華政策的轉變使復活“四邊對話”成為可能。印度總理莫迪上臺后，外交更加實用主義，并“克服猶豫”，由“不結盟”向“準結盟”轉變，與美、日、澳安全合作明顯加強。與此同時，印度對華政策因邊界、涉藏、中巴經(jīng)濟走廊等問題日趨強硬，在南海問題上頻有消極舉動。2017年，中印關系因洞朗對峙一度緊張，印度急需得到美日澳等國的聲援和支持。幾乎同時，2017年下半年以來，澳大利亞國內(nèi)掀起反華潮，澳外交在堅定傍美的同時，更希望加強與印、日、印尼及英、法等國的戰(zhàn)略合作，以對沖特朗普政策的不確定性。澳印對華態(tài)度的變化使美國激活“四邊合作”水到渠成。

實施前景

盡管印太戰(zhàn)略在美日印澳等國已有一定共識甚至部分實施，但這并不意味其全面推進會一帆風順，諸多掣肘因素使其實施前景存在不確定性。

美國缺乏與印太戰(zhàn)略相配套的大戰(zhàn)略思想。特朗普的國際觀“以傳統(tǒng)的民族國家為中心，缺乏全球視野和全球意識，對全球治理和國際合作持懷疑態(tài)度，在一定程度上帶有孤立主義色彩”。[41]受其觀念影響，特朗普外交奉“美國優(yōu)先”為圭臬，強調以問題為導向，缺乏系統(tǒng)的大戰(zhàn)略指導。特朗普退出“跨太平洋伙伴經(jīng)濟關系協(xié)定”即被視為缺乏大戰(zhàn)略思維的重要表現(xiàn)。印太戰(zhàn)略亦非特朗普原創(chuàng)，其與2017年安倍和莫迪訪美對相關概念的推介密切相關。據(jù)《紐約時報》披露，特朗普的助手們曾承認美方的“印太”想法源自日本，日方官員與美國國務院政策規(guī)劃主任布萊恩·胡克、美國國家安全委員會東亞高級主任波廷格一起具體構建了“印太”的想法。[42]迄今為止，美國仍沒有一個清晰的印太戰(zhàn)略及整體的全球戰(zhàn)略。特朗普的個人背景和執(zhí)政風格決定了他缺乏對政策制定和執(zhí)行過程的興趣。由于其政府中大量中下層官員是建制派背景，他們可以利用特朗普缺乏對具體政策過程監(jiān)督的特點，嵌入他們所偏好的政策設計。[43]而特朗普閣僚的派系林立和頻繁更換將影響戰(zhàn)略框架的制定和落實?！坝√焙w地域廣闊，軍事上由印太司令部統(tǒng)一管轄較容易協(xié)調，但國務院缺乏相應單一機構管轄印太地區(qū)事務，不同地區(qū)事務局的分管使國務院內(nèi)部及國務院與國防部之間難以實現(xiàn)“無縫對接”。

政策資源投入存在不確定性。經(jīng)濟與軍事將是美國實施印太戰(zhàn)略的最主要政策工具。美國公共債務高企，2018年上半年，已突破21萬億美元。持續(xù)攀升的公共債務將限制美國對全球的軍事、外交和人道主義行動。雖然特朗普上臺以來，其持續(xù)增加軍費的要求得到了國會的支持，但這種支持有可能伴隨美國債務的攀升而減退。奧巴馬時期提出的“新絲綢之路計劃”和“印太經(jīng)濟走廊”構想等就因缺乏后續(xù)政策支持而止步不前。除財政本身捉襟見肘外，特朗普“美國優(yōu)先”政策也令人懷疑其是否愿為印太戰(zhàn)略進行實質性的大量資金投入。特朗普政府對印太戰(zhàn)略投入的意愿和能力遭到普遍質疑，美國退出TPP后，并未制定一個積極的貿(mào)易政策，在批評“一帶一路”倡議的同時，也沒有為本地區(qū)的發(fā)展中國家提供可替代的投資來源。特朗普政府可能會犯與奧巴馬政府“亞太再平衡”同樣的錯誤——抬高預期，然后疏于落實。[44]

地區(qū)盟友與伙伴對印太戰(zhàn)略存在政策溫差。美國學者指出，印太戰(zhàn)略錯誤評估印度、日本及其他關鍵亞洲盟友的利益和能力，讓人懷疑該戰(zhàn)略是否行得通。[45]日印對“印太”的地理界定與美國并不相同，顯示了兩國地區(qū)政策優(yōu)先與美國存在差異。2017年版《日本外交藍皮書》所勾畫的“印太”，東起日本，西至非洲東海岸，包括東、西印度洋。[46]印度2015年公布的《海洋安全戰(zhàn)略》首次作為官方文件正式使用“印太”概念，并把印度的海洋利益區(qū)域劃分為“首要海洋利益區(qū)”（Primary Areas of Maritime Interests）和“次要海洋利益區(qū)”（Secondary Areas of Maritime Interests）。“首要海洋利益區(qū)”西起波斯灣、阿曼灣—亞丁灣和紅?！侵迻|海岸和西南印度洋島國，東邊到安達曼海及印度東邊的臨海國家（緬甸、泰國和印度尼西亞）?！按我Ｑ罄鎱^(qū)”包括東南印度洋（延伸至澳大利亞）、南海和東海、西太平洋和南印度洋（包括南極洲）。[47]日版“自由開放的印太戰(zhàn)略”覆蓋亞洲和非洲，聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展和良治：在非洲通過支持發(fā)展、良治推動國家建設；在亞洲則側重基礎設施建設、貿(mào)易和投資及幫助地區(qū)國家改善營商環(huán)境和人的發(fā)展。印度的戰(zhàn)略焦點既非東亞，也不局限在印太戰(zhàn)略中的東印度洋，而是整個印度洋。為此，莫迪政府提出針對印度洋地區(qū)安全與發(fā)展合作的“薩迦”計劃（Security and Growth for All in the Region，簡稱SAGAR）。四國第一次磋商后，各自發(fā)表聲明且內(nèi)容有異，折射出四國并非完全步調一致。東盟及南亞小國既不甘被印太戰(zhàn)略架空，也不希望地區(qū)出現(xiàn)大國對抗，對印太戰(zhàn)略保持警覺，不愿被綁在美國遏華的戰(zhàn)車上。印尼積極推動形成東盟版的“印太倡議”，主張秉持開放、包容、透明、以東盟為中心、尊重國際法等原則，聚焦海洋經(jīng)濟、互聯(lián)互通、可持續(xù)發(fā)展以及有效處理爭端，應對安全威脅等，反映了東盟國家對地區(qū)秩序的心聲。為減少東盟國家的擔心，美日印澳第二次四邊對話后，強調支持東盟在地區(qū)機制構建中的中心地位。[48]

美國印太戰(zhàn)略的一個重要出發(fā)點是扶持印度制衡中國，但“在短期內(nèi)，印度對印太框架的接觸依然是外交、經(jīng)濟和言辭上的”。[49]受戰(zhàn)略理念、能力和規(guī)范傾向的影響，印度海軍依然不情愿在西太平洋發(fā)揮更活躍的作用。在戰(zhàn)略觀念上，西太平洋屬于印度的“次要海洋利益區(qū)”，實踐的戰(zhàn)略赤字（Practical Strategic Deficit）制約著印度在太平洋發(fā)揮更大作用。而且印度防務安全部門默認的立場一直是過度強調陸上威脅，這意味著印度海軍指導思想可能延續(xù)大陸主義或區(qū)域防御導向，貶低藍水海軍的作用。在投送能力上，印度海軍的裝備無論在數(shù)量上還是在現(xiàn)代化方面都無法滿足其在太平洋保持實質性存在的需要。在海洋行為規(guī)范上，印度不接受外國軍艦未事先通報通過本國領?；蛟诒緡鴮俳?jīng)濟區(qū)進行演習或偵察活動，相關立場與中國相似，這使其難以支持美國在南海采取“航行自由行動”。為將印度洋打造成“印度的海洋”，印度也將進入該海域的國家分為“域內(nèi)國家”和“域外國家”，這一做法與中國在南海的做法相似。[50]莫迪政府雖希傍美制華，但并不愿在中美競爭中為美國火中取栗。印度國內(nèi)亦一直存在反對與美國加強防務合作的聲音，并因此導致美印《后勤交換協(xié)議備忘錄》談判耗時十余年，其他兩個“基礎性”協(xié)定——《地理空前情報基本交流合作協(xié)議》和《通信和信息安全協(xié)議備忘錄》擱淺至今。印度加強與美國合作的目的，除平衡中國外，還希望在巴基斯坦問題、貿(mào)易投資及高端軍事技術轉讓等方面得到美方眷顧，但美國在相關問題上往往口惠而實不至。印度參與“四邊對話”，但希望其是一種軟性機制，類似于中俄印三邊對話。印度拒絕邀請澳大利亞參加美日印“馬拉巴爾”演習。在2018年香格里拉對話會上，莫迪只字未提“四邊對話”，強調“印度并不把‘印太視為一個戰(zhàn)略或是少數(shù)國家的俱樂部”，而且也不考慮把“印太”作為一個尋求主導地位（Dominate）的集團或是直接反對任何國家的工具。[51]印度絕非是一個任由美國操控的國家。印度的政策選擇將是印太戰(zhàn)略的最大變量。美國的印太戰(zhàn)略很可能是“成亦印度，敗亦印度”。

結語

特朗普政府的印太戰(zhàn)略使用了在美國、日本、印度、澳大利亞等國已被普遍接受了的“印太”概念，吸收了奧巴馬政府亞太戰(zhàn)略的諸多新理念，同時與美國國內(nèi)正在形成的主張對華強硬和競爭的普遍共識相契合，因此該戰(zhàn)略提出以來在美國內(nèi)雖被廣泛討論，但并未引起較大爭論，各方更多關注的是如何有效落實該戰(zhàn)略。

美國印太戰(zhàn)略的具體內(nèi)容和實施路徑仍在形成過程中。由于該戰(zhàn)略重點是與中國展開地區(qū)競爭，而“印太”地理空間的界定存在一定開放性，因此印太戰(zhàn)略將隨著中國地區(qū)影響的拓展而不斷調整其內(nèi)涵和戰(zhàn)略邊界，其將處于動態(tài)的發(fā)展過程之中。

受政策投入和地區(qū)伙伴配合度的影響，美國印太戰(zhàn)略的實施有很大的不確定性。由于該戰(zhàn)略的主調是對華競爭，與地區(qū)和平、發(fā)展、合作的主旋律背道而馳，因而其難以實現(xiàn)美國的預期戰(zhàn)略目標。盡管如此，受美國戰(zhàn)略輻射的影響，“印太”作為新的地緣政治話語范式正在逐漸被國際社會接受并被各國納入外交政策議程中。各國將根據(jù)各自戰(zhàn)略利益和關注優(yōu)先制定各自的印太戰(zhàn)略，原有的“亞太”話語范式和政策思維方式將面臨挑戰(zhàn)。

注釋

[1] Hillary Clinton， "American's Pacific Century"， Foreign Policy， November 2011.

[2]2018年4月2日，美國國務院東亞及太平洋事務局副助理國務卿黃之瀚在向媒體通報印太戰(zhàn)略時稱，特朗普總統(tǒng)2017年亞洲之行在越南介紹了“自由開放的印太戰(zhàn)略”這一戰(zhàn)略概念，美方考慮特朗普任期第一年介紹戰(zhàn)略概念，隨后幾年形成和落實這一戰(zhàn)略。因此，目前印太戰(zhàn)略尚在形成過程中，其屬于構想階段，但又在部分地被實施，“四邊對話”可視為具體進展之一。參見Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm。

[3]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 45-46.

[4]Elizabeth Roche， "Trump Team Outlines Steps to Implement Indo-Pacific Strategy"， Livemint， April 4， 2018， https：//www.livemint.com/Politics/T0UMUEkwGBBp0CEfjiQUHK/Trump-team-outlines-steps-to-implement-IndoPacific-strategy.html.

[5]Statement of Admiral Samuel J. Locklear， U.S. Navy Commander， U.S. Pacific Command Before The House Armed Services Committee on U.S. Pacific Command Posture， March 5， 2013， https：//docs.house.gov/meetings/AS/AS00/20130305/100393/HHRG-113-AS00-Wstate-LocklearUSNA-20130305.pdf.

[6]The White House， National Security Strategy， February 2015， pp. 24， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf.

[7]James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.

[8]吳懷中：《安倍政府印太戰(zhàn)略及中國的應對》，《現(xiàn)代國際關系》，2018年第1期，第14頁。

[9]Louis Nelson， "In Asia， Trump Keeps Talking about Indo-Pacific"， Politico， November 7， 2017， https：//www.politico.com/story/2017/11/07/trump-asia -inda-pacific-244657.

[10]"Defining Our Relationship with India for the Next Century： An Address by U.S. Secretary of State Rex Tillerson"， October 18， 2017， https：//www.csis.org/analysis/defining-our-relationship-india-next-century-address-us-secretary-state-rex-tillerson.

[11]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， pp. 46.

[12] Ibid.

[13] Robert M. Hathaway， "India and the US Pivot to Asia"， http：//yaleglobal.yale.edu/content/india-and-us-pivot-asia.

[14]U.S. Department of Defense， "Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense"， January 2012， p. 2.

[15]"US Says India 'Lynchpin' of Rebalancing Strategy"， The Indian Express， June 7， 2012.

[16]The White House， National Security Strategy， February 2015， pp. 24-25， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf.

[17]The white House， "Joint Statement： The United States and India： Enduring Global Partner in the 21st Century"， June 7， 2016， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/06/07/joint-statement-united-states-and-india-enduring-global-partners-21st.

[18]樓春豪：《美印防務合作新態(tài)勢評估》，《國際問題研究》，2017年第1期，第109～110頁。

[19] U.S. Department of Defense， "Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense，" January 2012， p. 2.

[20]Hillary Clinton， "American's Pacific Century"， Foreign Policy， November 2011.

[21]"The Rebalance to Asia： Why South Asia Matters （Part 1）"， Testimony of Joseph Yun Before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific， February 26， 2013.

[22]James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.

[23]解曉東、趙青海：《美國對海權的再認識及其政策影響》，《國際問題研究》，2017年第3期，第71～72頁。

[24]徐堅：《美國對華政策調整與中美關系的三大風險》，《國際問題研究》，2018年第4期，第2頁。

[25]The Department of Defense， "Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of American： Sharpening the American Military's Competitive Edge"， https：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

[26]The White House， National Security Strategy， February 2015.

[27]Robert A. Manning， "US Indo-Pacific Strategy： Myths and Reality"， Valdai Papers #89， July 2018， p.3.

[28]Michael D. Swaine， "Creating an Unstable Asia： the U.S. 'Free and Open Indo-Pacific' Strategy"， March 2， 2018， http：//carnegieendowment.org/2018/03/02/creating-unstable-asia-u.s.-free-and-open-indo-pacific-stategy-pub-75720.

[29] Ibid.

[30] Robert A. Manning， "US Indo-Pacific Strategy： Myths and Reality"， Valdai Papers #89， July 2018， p. 4.

[31]Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm； James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.

[32]"To Counter China's OBOR， US Revives Two Infrastructure Projects in Asia"， May 24， 2017， https：//thewire.in/business/obor-china-us-india.

[33]Phillip Coorey， "Australia mulls rival to China's 'belt and road' with US， Japan， India"， Financial Review， February 18， 2018， http：//www.afr.com/news/australia-mulls-rival-to-chinas-belt-and-road-with-us-japan-india-20180216-h0w7k5.

[34]"Australia， U.S.， India and Japan in Talks to Establish Belt and Road Alternative"， Reuters， February 19， 2018， https：//www.reuters.com/article/us-china-beltandroad-quad/australia-u-s-india-and-japan-in-talks-to-establish-belt-and-road-alternative-report-idUSKCN1G20WG.

[35]Alex N. Wong， "Briefing on the Indo-Pacific Strategy"， April 2， 2018， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm.

[36]Elizabeth Roche， "Trump Team Outlines Steps to Implement Indo-Pacific Strategy"， Livemint， April 4， 2018， https：//www.livemint.com/Politics/T0UMUEkwGBBp0CEfjiQUHK/Trump-team-outlines-steps-to-implement-IndoPacific-strategy.html.

[37] James Mattis， "US Leadership and The Challenges of Indo-Pacific Security"， June 2， 2018， https：//www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.

[38]The White House， National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p. 46.

[39]"India-Australia-Japan-U.S. Consultations on Indo-Pacific"， November 12， 2017， http：//mea.gov.in/press-releases.htm？dtl/29110/IndiaAustraliaJapanUS_Consultations_on_IndoPacific_November_12_2017； "Australia-India-Japan-U.S. Consultations on the Indo-Pacific"， November 12， 2017， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/11/275464.htm.

[40]Tan Ming Hui and Nazia Hussain， "Quad 2.0： Facing China's Belt & Road？，" RSIS Commentary， No.033， February 2018.

[41]吳心伯：《特朗普執(zhí)政與中美關系走向》，《國際問題研究》，2017年第2期，第19頁。

[42]Mark Landlernov， "Trump Heads to Asia with an Ambitious Agenda but Little to Offer"， November 2， 2017， https//www.nytimes.com/2017/11/02/us/politics/trump-china-japan.html.

[43]吳心伯：《特朗普執(zhí)政與美國對華政策的新階段》，《國際問題研究》，2018年第3期，第84頁。

[44]Josh Rogin， "Trump's Indo-Pacific Strategy： Where's the Beef？"， The Washington Post， June 6， 2018.

[45]Michael D. Swaine， "Creating an Unstable Asia： the U.S. 'Free and Open Indo-Pacific' Strategy"， March 2， 2018， http：//carnegieendowment.org/2018/03/02/creating-unstable-asia-u.s.-free-and-open-indo-pacific-stategy-pub-75720.

[46]Rahul Roy-Chaudhury and Kate Sullivan de Estrada， "India， the Indo-Pacific and the Quad"， Survival， Vol.60， No.3， June-July 2018， p. 184.

[47]Indian Ministry of Defense， "Ensuring Secure Seas： Indian Maritime Security Strategy"， October 2015， pp. 32， https：//www.indiannavy.nic.in/sites/default/files/Indian_Maritime_Security_Strategy_Document_25Jan16.pdf.

[48]"Japan - Australia -India- U.S. Consultations"， June 7， 2018， https：//www.mofa.go.jp/press/release/press4e_002062.html.

[49]Rahul Roy-Chaudhury and Kate Sullivan de Estrada， "India， the Indo-Pacific and the Quad"， Survival， Vol.60， No.3， June-July 2018， p. 181.

[50]Harsh v.Pant and Abhijnan Rej， "Is India Ready for the Indo-Pacific？"， The Washington Quarterly， Summer 2018， pp. 49-51.

[51]"Prime Minister's Keynote Address at Shangri La Dialogue"， June 1， 2018， http：//mea.gov.in/Speeches-Statements.htm？dtl/29943/Prime_Ministers_Keynote_Address_at_Shangri_La_Dialogue_June_01_2018.

責 編/周于琬

Abstract： The concept of "Indo-Pacific"， which has been generally accepted in the United States， Japan， Australia， India and other countries， is adopted by the Trump administration to name its Indo-Pacific strategy. This strategy carries forward the Obama administration's Asia-Pacific policy in terms of geography， geostrategic guiding principle， backing India and attaching importance to the Indian Ocean. However， because the United States has positioned China as a "strategic competitor"， the Indo-Pacific strategy pays special attention to the economic competition with China while focusing on maritime security， and tries to give full play to the role of the four-sided mechanism of the United States， Japan， Australia and India. Although the Indo-Pacific strategy has been recognized by Japan， Australia， India and other countries， it still faces the challenges of lack of a general strategic guiding principle， uncertain policy input and weak cooperation with regional partners. It is difficult to realize the US strategic expectations.

Keywords： Indo-Pacific strategy， four-sided dialogue， American diplomacy， Trump administration