李小松 趙穎博 王 真 方 勇

（國(guó)網(wǎng)河南省電力公司新野縣供電公司，河南南陽(yáng)473500）

0 引言

隨著近年來(lái)電力建設(shè)項(xiàng)目依法合規(guī)要求的不斷提高和土地管理政策的日趨收緊，涉及征地的電力建設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目征地、權(quán)證辦理等工作中經(jīng)常遇到各類(lèi)難題，碰觸各類(lèi)土地政策紅線。新野縣供電公司近年來(lái)先后協(xié)調(diào)建設(shè)了500 kV南陽(yáng)南變電站、220 kV新野西變電站、110 kV上莊變電站等輸變電新建工程，通過(guò)土地部門(mén)按照公共事業(yè)項(xiàng)目單選址用地需求申報(bào)、土地劃撥等程序順利取得有關(guān)權(quán)證。

本文就結(jié)合實(shí)際辦理中的政策敏感點(diǎn)和處理方法進(jìn)行專(zhuān)題探討分析，希望對(duì)電力項(xiàng)目的順利落地實(shí)施提供一些有益的幫助，積極提高電力建設(shè)項(xiàng)目征地及權(quán)證辦理的效率，大大提升電網(wǎng)建設(shè)效益。

1 電力建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)征地程序

電力建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程按照工程建設(shè)管理程序可分為規(guī)劃選址階段（含可研）、項(xiàng)目前期階段、工程前期階段、工程實(shí)施階段、權(quán)證辦理階段，涉及的政府職能部門(mén)有土地部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)等，其中林業(yè)部門(mén)主要是涉及林地類(lèi)項(xiàng)目的調(diào)整和有關(guān)政策，屬于個(gè)例，本文不再探討。本文主要按照常規(guī)項(xiàng)目考慮土地、規(guī)劃政策的影響并進(jìn)行問(wèn)題分析。根據(jù)近年來(lái)工程建設(shè)實(shí)際和有關(guān)程序，將電力建設(shè)項(xiàng)目征地流程（圖1）簡(jiǎn)要?dú)w納如下，并對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行探討分析。

1.1 規(guī)劃選址階段

在項(xiàng)目規(guī)劃選址階段不僅要求對(duì)變電站落點(diǎn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行比選，還應(yīng)積極與當(dāng)?shù)卣疁贤?，?zhǔn)確了解當(dāng)?shù)厣缜槊褚?。特別需要關(guān)注被征地農(nóng)民的民族成分、是否同意項(xiàng)目建設(shè)、人均耕地面積、當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系等信息并進(jìn)行綜合分析，征求意見(jiàn)的主體是鄉(xiāng)村兩級(jí)政府，要盡量規(guī)避后期征地過(guò)程中因引發(fā)歷史遺留矛盾等引起阻工等惡性事件發(fā)生，從而影響工程建設(shè)進(jìn)程。

圖1 電力建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)征地工作流程圖

在選址階段務(wù)必要關(guān)注最新的規(guī)劃政策和土地政策，土地政策方面要及時(shí)結(jié)合土地規(guī)劃積極了解有關(guān)信息，避免碰觸“基本農(nóng)田”政策紅線。對(duì)于選址在“一般農(nóng)田”或“規(guī)劃建設(shè)用地”的項(xiàng)目要積極通過(guò)“規(guī)劃聽(tīng)證論證”等方式，完成土地利用規(guī)劃調(diào)整。在此環(huán)節(jié)，建議電網(wǎng)規(guī)劃部門(mén)務(wù)必工作前置，及時(shí)結(jié)合土地規(guī)劃部門(mén)完成土地利用規(guī)劃修編工作中的“上圖上表”工作，積極將站址布點(diǎn)固化到土地規(guī)劃成果中，為后期項(xiàng)目建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

在市政規(guī)劃層面，尤其要關(guān)注城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的變電站落點(diǎn)情況。與規(guī)劃部門(mén)及時(shí)溝通，從站址選擇、高低壓走廊、管廊規(guī)劃等方面積極予以配合。特別要關(guān)注產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等新興負(fù)荷增長(zhǎng)點(diǎn)的控制性規(guī)劃，縣域普遍存在工業(yè)項(xiàng)目“小、急、快”等特點(diǎn)，縣域規(guī)劃執(zhí)行剛性不足與縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)項(xiàng)目的渴求度往往會(huì)影響規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施節(jié)奏，建議地方供電部門(mén)積極做好信息平臺(tái)建設(shè)，主動(dòng)避免規(guī)劃與項(xiàng)目沖突的情況發(fā)生。

1.2 項(xiàng)目前期階段

在此階段，最重要的土地政策文件就是土地預(yù)審文件。該文件既是后續(xù)土地手續(xù)辦理的重要前置條件，同時(shí)其也以界址點(diǎn)坐標(biāo)的形式固化了站址位置，對(duì)后續(xù)報(bào)批及有關(guān)手續(xù)辦理進(jìn)行約束，應(yīng)引起屬地公司的高度關(guān)注。

近年來(lái)，在項(xiàng)目核準(zhǔn)工作中提出將規(guī)劃項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件。筆者認(rèn)為項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)與土地預(yù)審意義類(lèi)似，對(duì)于城區(qū)或產(chǎn)業(yè)集聚內(nèi)在規(guī)劃控制范圍的項(xiàng)目能更好地保護(hù)和銜接，與市政項(xiàng)目結(jié)合，但縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中項(xiàng)目往往存在論證建設(shè)周期短、不確定性高等特點(diǎn)，因此對(duì)電力項(xiàng)目的效用值得進(jìn)一步觀察和研究。

1.3 工程前期階段

在此階段，重點(diǎn)工作分為三項(xiàng)，分別是與縣政府簽訂征地包干費(fèi)用協(xié)議，土地部門(mén)牽頭做好單選址項(xiàng)目劃撥用地報(bào)批工作，規(guī)劃部門(mén)辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證和規(guī)劃控制指標(biāo)意見(jiàn)等支持性文件。

在與政府簽訂征地包干費(fèi)用協(xié)議的環(huán)節(jié)一定要全面考慮項(xiàng)目落地需求，費(fèi)用不僅應(yīng)包含征地補(bǔ)償拆遷費(fèi)用等地方規(guī)費(fèi)，同時(shí)也應(yīng)考慮地災(zāi)/壓礦評(píng)估、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃評(píng)審等咨詢費(fèi)用，建議該項(xiàng)費(fèi)用在縣財(cái)政部門(mén)在預(yù)算外單獨(dú)立戶，專(zhuān)款專(zhuān)用。需要時(shí)結(jié)合土地、規(guī)劃等職能部門(mén)及時(shí)報(bào)請(qǐng)政府予以劃撥使用，同時(shí)辦理各類(lèi)手續(xù)，力爭(zhēng)合并有關(guān)環(huán)節(jié)，平行開(kāi)展有關(guān)工作，有效提高工作效率。

在用地報(bào)批環(huán)節(jié)，建議積極聘請(qǐng)有資質(zhì)的咨詢單位介入工作。該項(xiàng)工作專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，用地上報(bào)審批材料不僅需要“一書(shū)五方案”等十余種材料文件，同時(shí)還要準(zhǔn)備土地聽(tīng)證、社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估等十六種前置材料。

組卷報(bào)審工作周期：完成市土地部門(mén)材料審核和市政府行文上報(bào)工作大概需要2個(gè)月時(shí)間，省土地廳流轉(zhuǎn)審批并經(jīng)省政府行文下發(fā)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地批復(fù)需要4個(gè)月時(shí)間。此工作大概半年左右能完成，并需咨詢單位全程予以催問(wèn)跟蹤。

在取得省政府工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地批復(fù)后，可開(kāi)始在規(guī)劃部門(mén)辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、規(guī)劃控制指標(biāo)函等文件。在此項(xiàng)工作中，規(guī)劃部門(mén)往往要求編制工業(yè)用地項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃成果并予以評(píng)審。該成果主要是對(duì)變電站外觀、容積率等指標(biāo)進(jìn)行說(shuō)明，需要有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位予以編制，同時(shí)費(fèi)用較高。變電站工程建設(shè)概算中無(wú)此項(xiàng)費(fèi)用，但此項(xiàng)原因會(huì)影響辦理建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證以及后期的權(quán)證辦理。

1.4 工程實(shí)施階段

該階段主要工作為土地征收和地面附屬物拆遷賠償。該項(xiàng)工作應(yīng)緊緊依靠政府來(lái)開(kāi)展，工作的主力軍是鄉(xiāng)村兩級(jí)政府。工作中應(yīng)堅(jiān)持“設(shè)計(jì)定量、政府定價(jià)”的原則，按照地方拆遷補(bǔ)償及征收標(biāo)注予以談判實(shí)施。電力施工部門(mén)在此項(xiàng)工作中決不能另起爐灶、隨意抬價(jià)，這將為后期工程實(shí)施留下很多矛盾。“邊角地”處理問(wèn)題應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，在沿襲歷史征地規(guī)則“路量中心溝量底”的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取優(yōu)惠政策，統(tǒng)籌考慮各類(lèi)問(wèn)題，以有利于后期施工為宜，標(biāo)準(zhǔn)宜寬不宜緊，在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上以后期建設(shè)能夠順利實(shí)施為最高原則。

1.5 權(quán)證辦理階段

該階段實(shí)施的前置條件是獲得省政府的工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地批復(fù)并完成土地征收，主要協(xié)作單位為土地交易部門(mén)和不動(dòng)產(chǎn)登記中心。

主要敏感點(diǎn)：務(wù)必關(guān)注已取得材料的邏輯性問(wèn)題，即土地預(yù)審、用地批復(fù)、勘測(cè)定界報(bào)告等文書(shū)務(wù)必與土地面積、界址點(diǎn)、四鄰指界等完全吻合。通過(guò)權(quán)屬調(diào)查和劃撥批復(fù)等常規(guī)工作后報(bào)請(qǐng)縣政府予以批復(fù)，即可完成權(quán)證辦理工作。

上述五個(gè)階段，工程前期、工程實(shí)施、權(quán)證辦理工作因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)原則往往是平行開(kāi)展，很難人為予以區(qū)分。目前的體制需要建設(shè)管理單位、地方供電公司、施工單位思路高度統(tǒng)一、高效協(xié)同，才能有效開(kāi)展電力建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)征地工作。

2 電力建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)征地有關(guān)建議

2.1 關(guān)于建設(shè)周期的建議

電力建設(shè)項(xiàng)目新建工程從規(guī)劃建議、可研、前期核準(zhǔn)、初設(shè)、工程前期到工程實(shí)施等，往往需要三年到五年周期，項(xiàng)目周期過(guò)長(zhǎng)往往會(huì)引發(fā)土地預(yù)審過(guò)期、核準(zhǔn)過(guò)期等問(wèn)題，同時(shí)在實(shí)施階段因?qū)嶋H建設(shè)條件變化引起較多的工程變更，不利于工程項(xiàng)目的管控。隨著110 kV以下項(xiàng)目可研、初設(shè)審批權(quán)下放，統(tǒng)籌考慮各類(lèi)文件的有效期往往在兩年以內(nèi)的要求，建議工程從可研、核準(zhǔn)、初設(shè)、投資計(jì)劃下達(dá)到實(shí)施竣工全周期控制在三年以內(nèi)。合理辦法是“可研初設(shè)一體化”，投資計(jì)劃與項(xiàng)目前期同期開(kāi)展，核準(zhǔn)后即開(kāi)始征地并招標(biāo)開(kāi)工建設(shè)，合并部分環(huán)節(jié)，減少周期時(shí)間。

2.2 關(guān)于土地政策問(wèn)題

發(fā)展策劃部應(yīng)及時(shí)溝通土地部門(mén)完成土地規(guī)劃和控規(guī)的銜接工作，堅(jiān)決避免在“基本農(nóng)田”選址的問(wèn)題。建議土地預(yù)審的上報(bào)應(yīng)積極結(jié)合地方供電公司，在規(guī)劃選址階段要求協(xié)調(diào)地方政府出具會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行站址保護(hù)和廊道保護(hù)，避免后期實(shí)施中更換站址問(wèn)題。另外耕地開(kāi)墾費(fèi)問(wèn)題也越來(lái)越敏感，土地部門(mén)可能提出將電力項(xiàng)目等同于一般工業(yè)項(xiàng)目要求繳納耕地指標(biāo)費(fèi)用，建議協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)下發(fā)專(zhuān)門(mén)規(guī)定解決此類(lèi)問(wèn)題。

2.3 關(guān)于征求地方職能部門(mén)意見(jiàn)問(wèn)題

在工程項(xiàng)目全過(guò)程中只有可研階段以意見(jiàn)函的形式征求職能部門(mén)和政府意見(jiàn)，該程序與工程開(kāi)工建設(shè)間隔時(shí)間長(zhǎng)，征求意見(jiàn)函并無(wú)法律效力，缺少?lài)?yán)肅性。建議在初設(shè)或合理節(jié)點(diǎn)以專(zhuān)題匯報(bào)形式召開(kāi)地方政府、職能部門(mén)參加的專(zhuān)題會(huì)議并協(xié)調(diào)地方政府出具正式意見(jiàn)解決工程變更問(wèn)題。

2.4 關(guān)于依法合規(guī)建設(shè)問(wèn)題

（1）規(guī)劃部門(mén)提出進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃成果評(píng)審，工程無(wú)此項(xiàng)費(fèi)用也無(wú)此類(lèi)安排，導(dǎo)致無(wú)法發(fā)放工程建設(shè)許可證，難以辦理不動(dòng)產(chǎn)證中的房屋部分，建議有關(guān)部門(mén)積極研究有關(guān)政策，明確該類(lèi)問(wèn)題如何處理。

（2）關(guān)于開(kāi)工合法性問(wèn)題，土地報(bào)件上報(bào)市土地部門(mén)，地方職能部門(mén)即認(rèn)可；但實(shí)際操作時(shí)，合法開(kāi)工要求拿到劃撥手續(xù)和用地許可證，前置條件是完成省政府用地批復(fù)和收儲(chǔ)，即征收土地在開(kāi)工前至少半年即應(yīng)“圈院墻”，從目前體制看，在銜接不連貫的這個(gè)階段，對(duì)于征收土地的費(fèi)用、搶栽搶種、站址保護(hù)等都缺少合適的操作方法，建議有關(guān)部門(mén)積極研究政策，提出合適的解決方式。

（3）關(guān)于手續(xù)辦理問(wèn)題，目前主網(wǎng)項(xiàng)目均以市公司名義辦理有關(guān)手續(xù)，大量精力耗費(fèi)在證明、委托等環(huán)節(jié)，目前縣公司已上劃，建議考慮項(xiàng)目能否以縣公司名義進(jìn)行辦理，減少工作內(nèi)耗。

2.5 關(guān)于具體問(wèn)題處理的建議

（1）征地包干費(fèi)用在縣財(cái)政預(yù)算外單獨(dú)立戶，專(zhuān)款專(zhuān)用，建議以合同條款形式予以說(shuō)明，減少工作內(nèi)耗；

（2）積極聘請(qǐng)有資質(zhì)的第三方單位完成有關(guān)咨詢項(xiàng)目，減少因政策不清、不準(zhǔn)確引起的工作難題；

（3）適時(shí)成立政府牽頭的臨時(shí)工作專(zhuān)班，協(xié)同推進(jìn)征地、手續(xù)辦理等工作難題。

3 電力建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)思考

電網(wǎng)項(xiàng)目依法合規(guī)建設(shè)是一個(gè)永恒的命題，土地政策、規(guī)劃政策、地方法規(guī)等都會(huì)制約建設(shè)需求，作為電力建設(shè)者，需要適時(shí)關(guān)注政策變化，在上級(jí)的正確指導(dǎo)下有效地解決各類(lèi)矛盾難題。結(jié)合縣公司的現(xiàn)狀，建議積極建立一支“懂政策、會(huì)協(xié)調(diào)、善謀劃、敢擔(dān)當(dāng)”的工作隊(duì)伍，同時(shí)立足于建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，提高屬地協(xié)調(diào)保障能力，改善電網(wǎng)建設(shè)外部環(huán)境，充分發(fā)揮政府、社會(huì)、企業(yè)多方優(yōu)勢(shì)，有效改善電網(wǎng)建設(shè)“大環(huán)境”。在工作中，一方面要加強(qiáng)與地方政府的聯(lián)系，主動(dòng)上門(mén)匯報(bào)，爭(zhēng)取實(shí)質(zhì)性的政策支持，逐步構(gòu)建政企聯(lián)合、深化合作、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、協(xié)作高效的工作機(jī)制；另一方面要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厝罕姷臏贤?，先期登門(mén)宣傳，引導(dǎo)其通過(guò)合規(guī)程序?qū)崿F(xiàn)合理要求。多措并舉，來(lái)營(yíng)造電網(wǎng)建設(shè)和諧的外部施工環(huán)境，逐步形成“企業(yè)主動(dòng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)作”三位一體的屬地協(xié)調(diào)保障體系，走出一條確保電網(wǎng)建設(shè)依法合規(guī)高效推動(dòng)的成功之路。