王煜

中國現(xiàn)代保安的發(fā)展，是和改革開放的歷程息息相關(guān)的。自1984年12月，中國第一家保安服務(wù)企業(yè)在深圳誕生之后，保安服務(wù)市場開始了爆炸式的飛速擴(kuò)張。在上海政法學(xué)院教授章友德看來，改革開放之后，中國社會逐漸從封閉走向開放，開始了人口的大流動大遷移，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?；在這樣一個新形成的開放的社會中，要形成良好的社會秩序，要讓市民獲得足夠的安全感和幸福感，保安是不可或缺的重要力量。

現(xiàn)實(shí)中，保安確實(shí)也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定做出了顯著的貢獻(xiàn)，例如在消除事故隱患和不安全因素、發(fā)現(xiàn)并撲滅火情、抓獲違法犯罪嫌疑人、制止違法犯罪活動、協(xié)助公安機(jī)關(guān)破案、為機(jī)構(gòu)和個人挽回經(jīng)濟(jì)損失等各個領(lǐng)域，保安隊(duì)伍都在持續(xù)貢獻(xiàn)力量。

在快速發(fā)展和顯著貢獻(xiàn)的同時，保安服務(wù)領(lǐng)域也不斷暴露出一些長久未能實(shí)質(zhì)解決的問題，尤其是粗暴管理、非法拘禁、監(jiān)守自盜、聚眾斗毆等涉及違法犯罪的“黑保安”現(xiàn)象，以及這些問題可能引發(fā)的“家丁式惡勢力”“黑社會組織”等嚴(yán)重危害社會治安的消極傾向。這樣的問題，在2010年之前尤其顯著。

華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授苗偉明曾主持“保安服務(wù)市場規(guī)范發(fā)展研究”項(xiàng)目，對我國保安市場存在的問題及其應(yīng)對策略開展了深入研究。他告訴《新民周刊》記者：相對于其他服務(wù)市場，我國保安服務(wù)市場的市場化和法治化程度相對較低，這是出現(xiàn)眾多問題的根本原因。

曾是“政府的另一只手”

1984年首家保安服務(wù)公司成立后的二十幾年間，保安市場卻并未真正建立起來。這段時間里，所有的保安公司都由公安機(jī)關(guān)主辦。這導(dǎo)致眾多保安服務(wù)公司因產(chǎn)權(quán)不清、政企不分，扮演了“政府的另一只手”的角色。

苗偉明表示，保安服務(wù)市場這種“獨(dú)此一家，別無分店”的服務(wù)主體一元化體制，造成了壟斷經(jīng)營、封閉經(jīng)營等格局。同時，原來的保安服務(wù)企業(yè)必須嚴(yán)格遵循“公安批、公安辦、公安管”的原則，讓公安機(jī)關(guān)扮演起了“裁判員”加“運(yùn)動員”的雙重角色，這樣的“管辦合一”體制，也必然催生與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和要求完全背離的各種矛盾和問題。這樣的問題如果不能通過全國性法規(guī)予以徹底解決，那么，我國保安服務(wù)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展和有序開放，都將是一句空話。

從法治化角度來看，20多年中，我國保安行業(yè)的運(yùn)行除了依照公司法、勞動法、稅法以及刑法等法律中的相關(guān)條文外，只有公安部和各地方政府下發(fā)的一些規(guī)范性文件可以依據(jù)。這些規(guī)范性文件當(dāng)然也為保安市場的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)作用，但它們畢竟是不成體系的，使得保安市場的某些領(lǐng)域未被覆蓋，無法可依無章可循；另外，規(guī)范性文件的法律效力較低，難以支撐市場的進(jìn)一步發(fā)展。

上述的問題也引起了監(jiān)管部門和立法部門的重視。國務(wù)院頒布的《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》，于2010年1月1日施行，填補(bǔ)了我國保安服務(wù)領(lǐng)域沒有全國性規(guī)范法規(guī)的空白，成為國內(nèi)保安行業(yè)發(fā)展的里程碑式的事件。

人員素質(zhì)成最大難題

作為頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵步驟，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》施行至今已經(jīng)8年多，《條例》的立法目的是否達(dá)到，它計(jì)劃要解決的問題是否都已成功攻克？

保安員的執(zhí)業(yè)資格、權(quán)益保障、行為規(guī)范、教育培訓(xùn)等方面，還沒有達(dá)到《條例》的目標(biāo)?！氨０碴?duì)伍的人員素質(zhì)問題，是當(dāng)前保安行業(yè)發(fā)展面臨的最大難題?！泵鐐ッ鞲袊@。

苗偉明關(guān)于保安市場規(guī)范發(fā)展的研究成果，有不少直接影響了《條例》的制定。他評論說：“這8年多來，我國保安行業(yè)的整體情況，相對于《條例》頒布實(shí)施之前有了明顯的改善；但是，相對于它立法的目標(biāo)而言，則在不少方面還存在差距?！?/p>

在他看來，《條例》實(shí)施以后，保安服務(wù)市場的從業(yè)主體性質(zhì)得到了明確，即確定為保安服務(wù)公司和自行招用保安員的單位；公安機(jī)關(guān)不再主辦保安服務(wù)公司，實(shí)現(xiàn)了政企分開，專注于做監(jiān)管保安行業(yè)的“裁判員”而不再“身兼數(shù)職”。同時，保安服務(wù)的邊界有了明確的規(guī)定，即開展門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全檢查以及安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險評估等服務(wù)，而不能阻礙依法執(zhí)行公務(wù)、參與追索債務(wù)、采用暴力或者以暴力相威脅的手段處置糾紛；對保安員的行為也做了具體規(guī)范，包括不得限制他人人身自由、搜查他人身體或者侮辱、毆打他人，不得扣押、沒收他人證件、財物等。這些都是提升保安行業(yè)規(guī)范度的有效舉措。

同時不能忽視的是，保安員的執(zhí)業(yè)資格、權(quán)益保障、行為規(guī)范、教育培訓(xùn)等方面，還沒有達(dá)到《條例》的目標(biāo)?！氨０碴?duì)伍的人員素質(zhì)問題，是當(dāng)前保安行業(yè)發(fā)展面臨的最大難題?！泵鐐ッ鞲袊@。

例如，《條例》規(guī)定：年滿18周歲，身體健康，品行良好，具有初中以上學(xué)歷的中國公民，沒有違法犯罪等不良記錄的，可以申領(lǐng)保安員證，從事保安服務(wù)工作。這實(shí)際上是一個比較低的門檻。

苗偉明說，當(dāng)時他和其他研究人士提出，應(yīng)該對保安員的執(zhí)業(yè)資格進(jìn)行嚴(yán)格把控，因?yàn)樗麄兊墓ぷ魃婕肮舶踩蛧依?，是非常重要的。這樣的工作理應(yīng)由高素質(zhì)的隊(duì)伍來承擔(dān)。但是，保安隊(duì)伍的學(xué)歷低、專業(yè)技能不足、年齡偏大等問題，是我國保安隊(duì)伍初期發(fā)展階段積累下來的歷史問題，如果真的對保安員設(shè)置較高的門檻，那么人員的來源就會立即成為現(xiàn)實(shí)困擾，最后只好做出妥協(xié)。

他說，《條例》實(shí)施后，上海某家保安企業(yè)曾與華東政法大學(xué)的治安專業(yè)合作，計(jì)劃培養(yǎng)高層次的保安專業(yè)人才，畢業(yè)后定向進(jìn)入該公司工作。這個培養(yǎng)計(jì)劃試行了3年，最開始還有一些學(xué)生來參加，到后面逐漸無人問津。“如果保安專業(yè)有了大學(xué)生，甚至有了碩士、博士，當(dāng)然能提升保安的整體形象和專業(yè)水平；但是目前社會對保安行業(yè)的認(rèn)同度不高，又讓學(xué)生不愿來就學(xué)和從業(yè)?！?/p>

因?yàn)槿藛T素質(zhì)不高，他們的權(quán)益保障、行為規(guī)范以及教育培訓(xùn)的落實(shí)也就無從說起，這幾乎成了一個“雞生蛋還是蛋生雞”的難題。

國內(nèi)城管隊(duì)伍過去因?yàn)槿藛T素質(zhì)低也常為民眾所詬病，經(jīng)過多年的發(fā)展，就業(yè)門檻提升和福利待遇的增加，使得城管隊(duì)伍的形象較最初已經(jīng)有了很大的提升。

國外的經(jīng)驗(yàn)也許可以借鑒為破解的路徑。苗偉明介紹，新加坡的保安力量之一“輔警”，地位就比較高，國家制度為“輔警”設(shè)計(jì)了權(quán)益和福利的保障，有的崗位“輔警”收入甚至超過警察，這樣，就會有高素質(zhì)的人愿意從事該行業(yè)。

章友德也表示，國內(nèi)城管隊(duì)伍過去因?yàn)槿藛T素質(zhì)低也常為民眾所詬病，經(jīng)過多年的發(fā)展，就業(yè)門檻提升和福利待遇的增加，使得城管隊(duì)伍的形象較最初已經(jīng)有了很大的提升。保安隊(duì)伍也可以借鑒這樣的發(fā)展路徑。

一般保安市場放得不夠開

決定保安行業(yè)健康發(fā)展的另一關(guān)鍵因素，在于它的開放度和多元化。苗偉明告訴《新民周刊》記者，在《條例》即將實(shí)施時，他對保安市場的設(shè)想是“多元分級”的，即關(guān)系國家安全、公共安全、重要領(lǐng)導(dǎo)人物安保等特殊的保安領(lǐng)域，這些應(yīng)該由國家嚴(yán)格把控；除此之外的一般保安服務(wù)市場，應(yīng)該對市場全面開放，由企業(yè)進(jìn)行充分的競爭、優(yōu)勝劣汰。但是從目前的實(shí)踐來看，公安機(jī)關(guān)對保安服務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入還是把控得比較嚴(yán)。

這樣的嚴(yán)格把控也體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入上。苗偉明等人的設(shè)想是，讓分層分類的保安教育體系盡快鋪開，為行業(yè)培養(yǎng)素質(zhì)較高的從業(yè)人員。但是，由于保安培訓(xùn)的許可控制，目前社會力量未能充分進(jìn)入，造成培訓(xùn)的供不應(yīng)求。他曾經(jīng)隨機(jī)詢問在上海某大型保安公司從業(yè)的30余名保安員接受培訓(xùn)的情況，其中只有三分之一接受過3個月的培訓(xùn)，有三分之一接受的培訓(xùn)為一周到兩周，余下三分之一幾乎沒有接受過任何的培訓(xùn)。教育培訓(xùn)力量的不足，讓保安隊(duì)伍的素質(zhì)提升成了無源之水。

苗偉明提出：保安行業(yè)涉及公共安全，監(jiān)管者的思考和行動較為謹(jǐn)慎，不大可能主動地推行開放，只有讓市場來反推。而當(dāng)前的市場主體的積極性又并不強(qiáng)。他分析說：主要原因在于企業(yè)在一般的人防項(xiàng)目上的利潤不高，這源于人員隊(duì)伍整體素質(zhì)不夠高，提供不了更高價值的服務(wù)；而利潤較高的技防項(xiàng)目，又是有較高門檻的。同時，研究者所設(shè)想的政府部門與行業(yè)協(xié)會“雙重監(jiān)管”模式，由于行業(yè)協(xié)會的發(fā)展還不夠成熟，也暫未能發(fā)揮有效作用?！岸嘣黧w共治”的形成，還有待時日。

實(shí)際上，保安行業(yè)的發(fā)展對應(yīng)的監(jiān)管政府部門不僅是公安機(jī)關(guān)，還有教育、人力資源和社會保障等部門，如果能打通部門的界限，群策群力，或許能更加有助破解當(dāng)前的難題。苗偉明在研究中曾提出，建立從中央到地方各級“保安監(jiān)管委員會”的設(shè)想，他說，以現(xiàn)在的眼光看來，如果將來保安市場能達(dá)到充分的開放程度，那么建立一個類似于健促委、食安委這樣多部門之間的針對保安領(lǐng)域的協(xié)調(diào)部門，依然是有必要的。

對于保安服務(wù)的多元化，章友德說，隨著智慧城市的發(fā)展，人們對保安服務(wù)提出了更“智慧”的要求，這就意味著保安隊(duì)伍不僅要提高人員素質(zhì)，其設(shè)備的高科技化發(fā)展也成為必備條件。這樣，保安服務(wù)企業(yè)會重視自身品牌的建設(shè)，以需求、問題、效果為導(dǎo)向，用優(yōu)質(zhì)爭得優(yōu)價，獲取自身發(fā)展的同時也推進(jìn)行業(yè)的前行。

中國的保安市場至今只有30余年的歷史，而保安行業(yè)發(fā)展最長的美國，其歷史已經(jīng)超過150年。苗偉明說，其他國家的保安行業(yè)在多年中積累的歷史經(jīng)驗(yàn)，建立的法律體系、行為規(guī)范等，都可以為我們所借鑒。