諸建芳

個稅減稅一定程度上提高了稅收征管的公平性，提高了居民可支配收入，未來仍有進一步改進的空間。2019年中國的稅收立法進程將會加速，屆時進行全面減稅可期。

2018年10月20日，財政部、國家稅務總局等相關單位起草并對外公布了《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“《暫行辦法》”）公開征求社會意見，截止時間為11月4日。該意見稿旨在落實8月31日十三屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國個人所得稅法修正案》（即新個稅法）中的專項附加扣除的細則。

本次新個稅法改變了中國個稅誕生38年以來一直實行的分類計征方式，是中國個稅制度向綜合計征邁進的重要轉折點。

此次個稅改革的關鍵點不是起征點由3500元上調(diào)到5000元，而是混合計征的方式中納入了“小綜合”與“多扣除”，在減輕個人整體稅負的同時，更好地貫徹公平原則，調(diào)節(jié)社會分配。

理論上來說，扣除項對于個稅的意義在于從納稅稅基中刨除個人在承擔不同的社會責任時產(chǎn)生的生活成本，同時可以平衡地區(qū)差異，合理的發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。新個稅法下規(guī)定的扣除項主要有五項，分別是子女教育、繼續(xù)教育、贍養(yǎng)老人、大病醫(yī)療、住房貸款利息或住房租金，各類專項扣除中的具體內(nèi)容也有具體要求。

提高征管公平性

從稅收的公平性角度出發(fā)，扣除項的目的避免個人所得稅對社會生活成本較高的人群進行“重復征稅”。負擔房貸、子女教育費用、贍養(yǎng)老人費用的群體在其他場景的支出已經(jīng)納稅或已有相關支出，如果不將這些費用扣除，則個人所得稅會對其進行重復納稅。這也是稅收公平性的體現(xiàn)。

衡量“多扣除”為個人帶來的利好主要從兩個角度進行分析，一是扣除的絕對額，二是扣除力度的相對比較。

從微觀個體來說，個人獲益差異較大，利好二胎及以上家庭。根據(jù)2017年北京市人力社保局和市統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計，北京市職工的月平均工資為8467元?？紤]中年職工在有小孩、老人的情況下，工資薪金大概率位于均值之上，在衡量專項扣除能帶來多少減稅效果時我們假設人均稅前月收入為2萬元。對于一對月工資稅前收入分別為2萬元的夫婦，假設家中只有一名學齡孩子和一名老人，有房貸并且有繼續(xù)教育，沒有大病醫(yī)療支出。如果兩人分攤以上費用，則其中一人可以享受的稅前扣除為3900元。如果只其中一人抵扣，則此人可享受的稅前扣除額為4400元。

新個稅法實施后，假設此人沒有新個稅中“小綜合”的其他收入來源，那么相較于新稅法，預計全年可少納個稅稅額為18648元到19248元。筆者發(fā)現(xiàn)在加入“多扣除”后，讓納稅金額變化特別顯著的其實是對應的累進稅率。因為多扣除對于稅基的調(diào)整，使得同樣收入的納稅人在進行“多扣除”后落入了低稅率的稅級。這也是為什么市場普遍討論的5000元起征點高低并不是重點，而且僅僅根據(jù)起征點變化，而不考慮扣除項所計算出的個稅變化是不具有參考價值的原因。

據(jù)筆者估算，整體上看，預計考慮在專項扣除加提高起征點后的新個稅法將會較舊個稅法少納個稅1110億元，較2017年減少9.3%。

2017年全年個人所得稅收入為11966億元，占全部稅收收入的比重為6.9%。此前在新個稅法的發(fā)布會上財政部副部長強調(diào)，光修定個稅法中個人所得稅起征點后的納稅人占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例將由現(xiàn)在的44%降至15%。根據(jù)2017年年末，中國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)4.2462億人計算可得，舊個稅法的納稅人數(shù)約為1.87億人，修改個稅起征點后納稅人數(shù)將降至6400萬人左右。

根據(jù)CHFS的工薪收入調(diào)查數(shù)據(jù)，年收入10萬元以上（月收入約8333元）的人數(shù)占比10.5%。而考慮到起征點5000與扣除項，年收入10萬元以下的人在扣除“五險一金”、專項扣除和提高起征點后預計基本已經(jīng)不需要繳納個稅，因此，我們粗略保守估算以年收入10萬元的人群作為專項扣除后剩余的納稅人群，新稅法下的納稅人數(shù)約為4458萬人。減少的1942萬人月收入都在8333元之下，保守估計退出納稅人次的人均月納稅收入減少200元左右，退出的納稅人共減少納稅約468億元。

而對于加入專項扣除后的納稅人，考慮到其收入水平對應的可能社會角色，以最低累進稅率計算，保守估算每人每月在專項后，將會有120元左右的納稅減少，這部分人整體會有642億元納稅減少。綜合來說，預計考慮到在專項扣除加提高起征點后的個稅納稅減少額總計為1110億元，較2017年減少9.3%。這與筆者利用微觀數(shù)據(jù)庫估算的結果基本一致。

另外，從扣除細則征求意見稿的相對比較來看，本次專項扣除也有較多驚喜之處。與以上專項扣除科目本身的費用相比，專項扣除細則中的額度基本上能夠全部或者大部分的覆蓋納稅人支出。

如中國目前幼兒園到大學，在每個階段內(nèi)，由于地區(qū)或者其他因素，年費用差異較大，主要分布在2000元到2萬元之間，選擇1.2萬元作為抵扣，基本上能夠覆蓋大多數(shù)人的子女教育成本。而三四線城市子女教育以公辦學校為主的費用則遠遠小于這一額度。而贍養(yǎng)老人將老人的年齡定為60歲以上也符合目前職工退休年齡。同時就住房貸款利息來說，根據(jù)有關報道，目前，商業(yè)銀行貸款月均利息約1025元到1189元，因此，每月1000元的扣除也基本上將房貸利息全額覆蓋。將15000元作為大病醫(yī)療的起征點，也是考慮了目前個人商業(yè)保險的覆蓋以及個人和家庭的風險承擔能力后確定的較為合理的額度。

因此，從與扣除科目本身的實際費用相比，專項扣除細則中的扣除額基本上能夠覆蓋個人在承擔不同社會責任中產(chǎn)生的成本，體現(xiàn)了專項扣除的意義。

推動稅收征管體系不斷健全，全面減稅可期

中國從2013年起實行啟動“金稅三期工程”建立的新系統(tǒng)，并且不斷完善個人信息的征集和管理，希望形成一個實時、完整、準確全國納稅信息網(wǎng)絡。中國個人所得稅之所以有條件向綜合計征邁進，征管的先進性也是條件之一。

在此次發(fā)布的專項附加扣除征求意見稿中，值得關注的是在第八章的征收管理中，詳細地說明了“有關部門和單位應當向稅務部門提供或協(xié)助核實以下與專項附加扣除有關的信息”，其中包括公安部、民政部、衛(wèi)生教育部等至少14個部門需要向稅務部門提供納稅人相關信息。因此，對于專項扣除在征管中具體落實，并不是“全靠納稅人自覺”，而是稅務系統(tǒng)將會對個人信息進行全面的征集管理，如若發(fā)現(xiàn)虛報謊報的情形，根據(jù)新個稅法，納稅人將承擔相應的法律責任。

“多扣除”推動的納稅征管體系的不斷健全，在嚴控偷稅漏稅的情況下，也將有利于后續(xù)個人所得稅的調(diào)整和改革。

此次“多扣除”細則的征求意見稿的公布從對個人所得稅的絕對減免和相對實際生活費用的比較來看都有一定程度的超預期。但這也符合之前國務院常務會議中李克強總理強調(diào)的確保扣除后的應納稅收入起點明顯高于5000元，進一步減輕群眾稅收負擔，增加居民實際收入、增強消費能力。

目前來看，從稅收制度制定角度來說，對納稅人實際收入的改善確實比較顯著，但是統(tǒng)一定額的方式并沒有區(qū)分不同收入水平與不同地域之間的差異。以教育扣除以及住房租金扣除為例，人口較少的三四線城市及以下的納稅人個稅扣除效果將大于一二線城市，因此，多扣除仍然需要差異性來體現(xiàn)稅收公平。

同時筆者也認為，中國的個稅制度在未來還有待在以下幾個方面繼續(xù)深化改革：首先，要考慮納稅人的生活成本和負擔，繼續(xù)豐富和完善“多扣除”的內(nèi)容，下一步大概率會加入物價指數(shù)的扣除項去除通貨膨脹對個稅的影響。其次，所得額的納入范圍要繼續(xù)擴大，加強各項稅收之間的協(xié)同性。第三，在計征主體上要逐步實現(xiàn)家庭計征的方式。最后，繼續(xù)簡化累進稅率。個稅日后的改革將會堅持盡可能地體現(xiàn)生活成本或者群體、地域的差異，形成更為合理公平的稅基，真正實現(xiàn)減稅效果。

中國在2015年的十二屆全國人大三次會議通過了修改立法的決定，明確規(guī)定了“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，由此也形成了稅收立法原則。并且計劃在2020年前將所有的稅收暫行條例上升到立法層面。

目前來看，房產(chǎn)稅、土地增值稅、消費稅、印花稅、契稅、關稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設稅等稅收條例需要在2020年之前上升為法律，2019年中國的稅收立法進程將會加速進行。在推動各類稅種的立法時，也正是全面減稅助力經(jīng)濟增長的好時機。

作者為中信證券首席經(jīng)濟學家