鄭功成

黨的十九大報(bào)告明確提出：“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”要完成這樣重大的目標(biāo)任務(wù)，必須正視社會(huì)保障領(lǐng)域存在的問(wèn)題與面臨的挑戰(zhàn)，認(rèn)真貫徹落實(shí)十九大報(bào)告精神，做好科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，在主要制度安排與關(guān)鍵環(huán)節(jié)上下真功夫。

社會(huì)保障領(lǐng)域在取得巨大成就的同時(shí)也面臨艱巨的改革任務(wù)

30多年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障改革取得了巨大的成就。截至2017年底，全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)超過(guò)9億人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金人數(shù)達(dá)2.6億多人；全民醫(yī)保目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，參保率穩(wěn)定為97%左右，13億多人有了基本醫(yī)療保障；以最低生活保障制度為核心的綜合型社會(huì)救助制度使近億人口受益；養(yǎng)老服務(wù)與關(guān)乎兒童福祉的托幼事業(yè)都在快速發(fā)展，殘疾人福利隨著特困殘疾人補(bǔ)貼與重度殘疾人補(bǔ)貼的廣覆蓋亦得以提升。

在取得巨大成績(jī)的同時(shí)也要看到，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)化，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在社會(huì)保障領(lǐng)域仍然有著具體的體現(xiàn)，深化改革的任務(wù)依然艱巨，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是制度分割導(dǎo)致了地區(qū)利益與群體利益的失衡。以法定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，迄今仍然停留在地區(qū)分割狀態(tài)，導(dǎo)致不同地區(qū)籌資負(fù)擔(dān)畸輕畸重和基金余缺兩極分化現(xiàn)象。醫(yī)療保險(xiǎn)在一些地區(qū)仍然是按照職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民三大群體的分割狀態(tài)，同一地區(qū)不同身份的人口享受的是不同的醫(yī)療保障待遇，更造成了醫(yī)療保險(xiǎn)基金的分割化，進(jìn)而影響到基金的使用效率，降低了醫(yī)療保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)分散與保障能力。

二是權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致了主體各方責(zé)任邊界模糊，進(jìn)而造成責(zé)任失衡和受益主體權(quán)益失衡。對(duì)社會(huì)保障責(zé)任的分擔(dān)在政府、用人單位、個(gè)人及家庭之間并不清晰，中央政府與地方政府的責(zé)任分擔(dān)亦處于模糊狀態(tài)。近十多年的發(fā)展證明，這種權(quán)責(zé)邊界不清帶來(lái)的是政府責(zé)任日益加重，個(gè)人分擔(dān)的責(zé)任比率在不斷下降；中央政府的責(zé)任在日益加重，地方政府分擔(dān)的責(zé)任比率亦在不斷下降。由此帶來(lái)了不同地區(qū)、不同用人單位、不同群體的社會(huì)保障權(quán)益的失衡。以城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)為例，2003年出臺(tái)農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點(diǎn)方案時(shí)，政府補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)之比是2：1，現(xiàn)在普遍演變?yōu)?：1、4：1，甚至個(gè)別地區(qū)成了8：1或更高，這種情形改變了制度變革追求責(zé)任均衡或相對(duì)均衡的初衷，追求共享的權(quán)益高漲，而承擔(dān)共建責(zé)任的積極性在下降。照此發(fā)展下去，必然會(huì)因社會(huì)保障制度的剛性發(fā)展而致可持續(xù)性不足。

三是政府主導(dǎo)的法定基本保障獨(dú)大，市場(chǎng)與社會(huì)提供的補(bǔ)充保障并未得到應(yīng)有的發(fā)展。我國(guó)社會(huì)保障覆蓋面特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面的持續(xù)提高，在很大程度上取決于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的增長(zhǎng)，是政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)性養(yǎng)老金使這一制度迅速覆蓋到所有老年人身上；同樣也是政府補(bǔ)貼的提高使全民醫(yī)保目標(biāo)得以快速實(shí)現(xiàn)。但市場(chǎng)主體與社會(huì)力量參與社會(huì)保障體系建設(shè)的積極性并未得到有效調(diào)動(dòng)。比如，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的既定目標(biāo)，也是當(dāng)今世界養(yǎng)老金制度改革與發(fā)展的共同趨勢(shì)，但在我國(guó)只有約5%的人享有第二層次即企業(yè)年金，商業(yè)性的養(yǎng)老保險(xiǎn)更是幾乎可以忽略不計(jì)，法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一層獨(dú)大的局面既使這一層次承擔(dān)了所有的壓力，也使第二、三層次養(yǎng)老金喪失了存在與發(fā)展的空間；慈善事業(yè)發(fā)展不夠充分，對(duì)法定社會(huì)保障制度的補(bǔ)充嚴(yán)重不足。市場(chǎng)主體與社會(huì)力量參與的缺失，結(jié)果必然是整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)無(wú)法持續(xù)壯大，亦使城鄉(xiāng)居民的福利需求得不到有效滿足。

四是養(yǎng)老、育幼、助殘等方面的基本公共服務(wù)發(fā)展不足。在過(guò)去30多年間，整個(gè)社會(huì)保障體系所表現(xiàn)出的特征是經(jīng)濟(jì)保障受到高度重視并確實(shí)取得了巨大成效，但服務(wù)保障供給嚴(yán)重不足，養(yǎng)老服務(wù)、托幼服務(wù)、殘疾人服務(wù)等社會(huì)福利事業(yè)因政府投入有限性與市場(chǎng)、社會(huì)投入積極性沒(méi)有得到有效調(diào)動(dòng)，一直處于發(fā)展不充分的狀態(tài)，直接影響到了城鄉(xiāng)居民后顧之憂的解除，也制約了城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的持續(xù)提高。

黨的十九大報(bào)告為加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)提供指引

十九大報(bào)告作出了在本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署，2020、2035、2050三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)有了清晰的發(fā)展目標(biāo)，這使社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展有了基本依據(jù)和具體指引。我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展不能滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐，應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)造人民美好生活與國(guó)家快速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要支撐力量。按照黨的十九大報(bào)告的精神和要求，加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，需要從以下方面加以努力：

第一，從三個(gè)層次做好社會(huì)保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。在宏觀層面，著重處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障與國(guó)家財(cái)政的關(guān)系、各項(xiàng)社會(huì)保障制度安排中的共建與共享關(guān)系，同時(shí)統(tǒng)籌安排好社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三大基礎(chǔ)性保障系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與職責(zé)分工，并做到有序地協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保障體系及其功能的科學(xué)定位。在中觀層面，應(yīng)當(dāng)解決不同社會(huì)保障類(lèi)別或主要項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、功能定位與資源配置方式，以及與相關(guān)制度安排的關(guān)系，避免主次不分、厚此薄彼或顧此失彼。如以老有所養(yǎng)為例，必須有養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)以及老年護(hù)理保險(xiǎn)等多項(xiàng)制度安排才能有效解決，在公共資源配置與市場(chǎng)或社會(huì)資源調(diào)動(dòng)上需要妥善處理好這些不同制度安排的合理配置，據(jù)需提供制度供給，這既是維護(hù)制度公平的需要，也是實(shí)現(xiàn)制度效率與可持續(xù)發(fā)展的要求。在微觀層面，應(yīng)當(dāng)細(xì)化具體保障項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)是優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、綜合型社會(huì)救助與保障性住房、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等制度的結(jié)構(gòu)，合理分配責(zé)任，保證制度公正、有效且可持續(xù)。

第二，從四個(gè)方面加快推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)。一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)與多元主體共同參與的有機(jī)結(jié)合。必須堅(jiān)持以共建共治共享為基石，切實(shí)維護(hù)互助共濟(jì)之根本。防止社會(huì)保障政策被商業(yè)力量或利益集團(tuán)所綁架。二是盡快實(shí)現(xiàn)法定基本保障制度如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助制度的定型，同時(shí)根據(jù)需要增加或調(diào)整相關(guān)制度安排，并真正做到依法全覆蓋。三是大力發(fā)展通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制建立的各種補(bǔ)充保障，全面建成多層次的社會(huì)保障體系。如通過(guò)發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)等市場(chǎng)化保障機(jī)制，可以使更多的人通過(guò)市場(chǎng)途徑獲得更充分的保障；通過(guò)發(fā)展慈善事業(yè)等社會(huì)機(jī)制，既可以使低收入困難群體與天災(zāi)人禍中的不幸者獲得更多保障，更可以使城鄉(xiāng)居民獲得更加全面的社會(huì)服務(wù)。四是加快完善行政管理體制與運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化行政管理體系的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置并優(yōu)化其管理職能，真正實(shí)現(xiàn)適度集中、權(quán)責(zé)一致、高效協(xié)同，同時(shí)重視社會(huì)保障法制建設(shè)，維護(hù)這一制度體系運(yùn)行的穩(wěn)定性、規(guī)范性。

第三，從六個(gè)方面加快優(yōu)化養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等關(guān)鍵性制度安排。一是在今年建立中央調(diào)劑金的基礎(chǔ)上，加快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌步伐，促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正走向全國(guó)統(tǒng)一，同時(shí)優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。二是在整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)居民醫(yī)保與職工醫(yī)保的整合，并逐步取消個(gè)人賬戶，均衡主體各方的責(zé)任分擔(dān)，最終用一個(gè)統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋全民。三是盡快完善低保制度，建立規(guī)范的家計(jì)調(diào)查制度以確保符合條件的對(duì)象應(yīng)保盡保，同時(shí)促進(jìn)低保與扶貧有序銜接，真正兜住低收入困難群體的民生底線。四是合理規(guī)劃保障性住房與自有住宅的結(jié)構(gòu)比例，滿足城鄉(xiāng)居民住宅需求，抑制房地產(chǎn)泡沫，恢復(fù)住宅的傳統(tǒng)功能。五是加快優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系。立足社區(qū)，加大公共投入，在解決失能老人護(hù)理需求的同時(shí)滿足絕大多數(shù)老年人居家養(yǎng)老的服務(wù)需求，并將現(xiàn)代型的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)與傳統(tǒng)型孝老、敬老的家庭保障有機(jī)結(jié)合，真正放開(kāi)對(duì)民間甚至外資的投資管制。六是落實(shí)兒童優(yōu)先戰(zhàn)略，采取公私并舉、官民結(jié)合、合理布局的方略，大力發(fā)展托幼事業(yè)，進(jìn)而使生育成本下降，兒童福利提升，既解決城鄉(xiāng)居民幼有所育的難題，又為實(shí)現(xiàn)人口均衡增長(zhǎng)創(chuàng)造條件。