邳文君

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“放管服”背景下科技人才政策研究——以天津為例

邳文君

（天津市科學技術(shù)信息研究所，天津 300074）

創(chuàng)新驅(qū)動本質(zhì)上是人才驅(qū)動，科技人才的成長環(huán)境關(guān)系著我國自主創(chuàng)新戰(zhàn)略實施的成效?？萍既瞬拧胺殴芊备母锸强萍夹姓芾淼摹懊T”，對徹底激發(fā)科研創(chuàng)新活力至關(guān)重要。不同于常見的政策評估模型從政策執(zhí)行的結(jié)果著手進行研究的方式，運用基于政策文本分析的科技政策評估模型對天津科技人才政策執(zhí)行認真梳理評估，橫向比較，縱向分析，深入探討天津科技人才政策的優(yōu)勢與不足，進而就如何提升科技人才政策執(zhí)行效能提出科學的建議。

科技人才；放管服；政策評估；政策效能提升

隨著我國人口紅利時代的終結(jié)，如何有效實施人才戰(zhàn)略，加快推動“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)變，進而為創(chuàng)新驅(qū)動提供人才支撐已經(jīng)成為我國各級地方政府面臨的重大現(xiàn)實問題[1]。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，人才在引領(lǐng)創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用更加突顯。只有擁有人才資源，才能不斷產(chǎn)生創(chuàng)新動力，推動我國經(jīng)濟發(fā)展不斷向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。科技人才“放管服”改革是科技行政管理的“命門”，對徹底激發(fā)科研創(chuàng)新活力至關(guān)重要。

近年來，各地各部門抓住全面深化改革契機，不斷沖破思想觀念障礙，掃除束縛人才充分發(fā)揮作用的體制機制障礙，充分激發(fā)科研人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，各級地方政府近年來不斷推出創(chuàng)新性人才政策，以期通過政策創(chuàng)新來搶占人才高地。然而，不容忽視的是，雖然各級地方政府相繼出臺了諸多人才政策，但在具體制訂和實施過程中也出現(xiàn)了不少問題，比如財政負擔過重、高層次人才浪費現(xiàn)象等，使得部分人才政策并沒有取得預期的效果。因此，對地方政府科技人才政策效能開展科學評價，總結(jié)優(yōu)劣得失，剖析效能缺失原因，進而就如何提升效能提出相應的對策建議，無疑具有重要意義。

1 基于文本分析的政策評估模型

1.1 政策評估定義

政策評估最初以社會項目評估的形式存在，20世紀90年代以來，公共政策評估受到越來越多國家的重視，眾多國家陸續(xù)開展系統(tǒng)的公共政策評估工作，以此作為提高公共政策決定質(zhì)量、改善政府管理水平、推進政府行政改革的重要手段[2]。政策評估是利用科學的方法和技術(shù)，依據(jù)一定的價值標準和實施標準，通過一定的程序和步驟，對政策實施中的價值因素和事實因素進行分析，目的在于利用這些政策相關(guān)信息，對政策的未來走向作出基本的判斷，從而調(diào)整、修正政策和制訂新政策[3]。

1.2 維政策文本評估模型

如圖1所示，政策文本評估模型由5個維度組成：政策主體、政策對象、政策指數(shù)、政策目標和可執(zhí)行性。其中，最核心的3個維度是政策主體、政策對象和政策目標，屬于政策文本評估的第一層次，如果這3個維度有缺失，說明該項政策有先天的不足?？尚行允钦吣繕说倪M一步深化和細化要求，是政策主體和政策對象之間的橋梁。政策指數(shù)作為政策文本定量分析的一種嘗試，旨在對區(qū)域政策措施體系給予整體評價?！痘谡咧笖?shù)的科技政策實證研究政策》[4]一文中提出，政策指數(shù)由政策完善度、政策創(chuàng)新度、政策強度這3個分指數(shù)加權(quán)計算而得。通過構(gòu)建相應的政策體系文本數(shù)據(jù)庫，考察完善度、創(chuàng)新度和強度3個數(shù)值。

圖1 政策文本評估模型組成結(jié)構(gòu)

1.3 政策數(shù)據(jù)庫

以2010-01—2018-05天津、浙江、重慶三省市頒布的科技人才政策為研究對象。為了能夠準確獲取研究所需的政策文本，在政策收集過程中從中央政府及地方政府官方網(wǎng)站、學術(shù)文獻搜索引擎等多渠道收集。先從科技部人才中心網(wǎng)政策數(shù)據(jù)庫中通過“語義檢索” 窗口檢索到 “科技人才” 為主題的政策文獻，再通過天津、浙江、重慶三省市科委，科技廳等官方網(wǎng)站以及科技部人才中心官方微信平臺以“科技人才”為主題詞進行政策文本的查詢和補充，之后從科技部人才中心官方網(wǎng)站發(fā)布的科技人才政策信息（http://www.italents.cn/）的政策數(shù)據(jù)進行補充完善。遵循如上政策文本數(shù)據(jù)收集思路，收集時間截止到2018-05-15.經(jīng)過層層篩選，最后遴選出與科技人才高度相關(guān)的55條政策作為研究分析的依據(jù)樣本，構(gòu)建科技人才政策數(shù)據(jù)庫和科技人才政策內(nèi)容要點數(shù)據(jù)庫。

2 天津科技人才放管服政策實證分析

本文從科技人才政策、科技人才激勵、科技人才培育、科技人才評價、科技人才引入等方面對天津政策人才政策進行梳理，構(gòu)建天津科技人才政策文本評估模型，如表1所示。后續(xù)針對天津科技體制發(fā)展和改革現(xiàn)狀提出對策建議，并為保障措施提供理論依據(jù)。

三省市科技人才政策指數(shù)如表2所示。

表1 天津科技人才政策文本評估模型

政策名稱政策主體政策對象政策指數(shù)政策目標可執(zhí)行性 政策完整度政策創(chuàng)新度政策強度近期中期長期好一般差 天津科技人才政策科技人才激勵市科委、市人社局、市人才辦、市財政局、市教委企業(yè)、高校、科研院所53.89.718.8√ √ 科技人才培育市科委、市人社局企業(yè)、高校、科研院所50.023.327.7 √√ 科技人才評價市人力社保局、市教委、市科委、市衛(wèi)生計生委高校、科研院所71.4020.0 √ √ 科技人才引入市人力社保局、市教委、市科委社會40.011.1— √

表2 三省市科技人才政策指數(shù)對比

政策名稱政策指數(shù) 政策完整度政策創(chuàng)新度政策強度 天津浙江重慶天津浙江重慶天津浙江重慶 科技人才政策科技人才激勵53.838.569.29.711.426.218.840.014.6 科技人才培育50.083.333.323.336027.723.421.6 科技人才評價71.485.771.4015.316.620.011.9— 科技人才引入40.060.060.011.125.325.3———

從表2可以看出，在天津，浙江，重慶三省市中，天津科技人才政策在政策完整度上表現(xiàn)很好，體現(xiàn)出近年來天津市政府對科技人才體系建設的高度重視和大力支持，為科技人才的發(fā)展營造了較好的政策環(huán)境。雖然天津人才政策完整性指數(shù)比較高，但是天津部分領(lǐng)域人才政策仍存在時效性不強的問題，如2017年國內(nèi)的近10個“新一線”城市和二線城市相繼出臺了“人才新政”，加入搶人大戰(zhàn)；成都出臺了“人才新政十二條”，吸引了13萬多名本科以上人才在成都落戶發(fā)展等。而天津在搶人大戰(zhàn)中反應稍顯滯后，2018年發(fā)布“海河英才計劃”，但在各大城市搶人計劃出臺近1年后發(fā)布的海河計劃，吸引到的真正有意愿在天津工作的年輕人的數(shù)量可觀，大家來天津落戶的意愿是為了天津給予人才的發(fā)展環(huán)境還是戶籍帶來的教育資源優(yōu)勢，還不得而知。人才政策理應發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，這樣才能最大程度地發(fā)揮人才政策的效益，進而提升人才政策效能。

在政策創(chuàng)新度方面，天津的表現(xiàn)略顯不足，并沒有充分發(fā)揮地方上的主觀能動性。應結(jié)合天津特色推出一些創(chuàng)新的政策舉措，比如在科技人才引入維度方面。天津主要著力于引進頂尖、領(lǐng)軍、高端、青年等四類人才，與其他省市相比，引進的人才類別并無明顯區(qū)別。當前我國各地普遍面臨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的壓力，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為不少地方政府的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，因此不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展對人才的需求存在高度的趨同性，學習借鑒其他區(qū)域的先進經(jīng)驗及做法已經(jīng)成為我國不少地方政府制度設計的重要途徑。這些因素直接導致我國大多數(shù)地方政府出臺的人才政策存在高度的橫向同質(zhì)化現(xiàn)象，同質(zhì)化直接導致我國不同地方政府人才政策的差異性不足，難以形成人才工作特色。與天津相比，重慶在科技人才引進政策方面政策創(chuàng)新度較高，值得借鑒與學習。重慶的 “鴻雁計劃”有兩新：①聚焦產(chǎn)業(yè)需求引才新坐標。在“誰來引”問題上構(gòu)建起政府引導、企業(yè)為主、市場配置的企業(yè)引才新計劃。②突出市場化的評價人才新手段。從依靠學歷、學術(shù)頭銜、獎項等評價人才的做法，采取以市場化引才的手段，以人才的能力、水平、薪酬待遇等作為評價人才的依據(jù)。這“兩新”正是各省市未來政策應該學習和借鑒的。不斷提高政策創(chuàng)新性，才能使在科技人才培養(yǎng)進展和人才爭奪戰(zhàn)中占得先機。

在政策強度方面，各省市在政策含金量上的差異并不明顯，未來在政策制訂強度上有繼續(xù)提升的空間。

綜上所述，天津市科技政策立足于天津經(jīng)濟發(fā)展實際，通過在人才管理體制、引進使用、培養(yǎng)支持、評價流動、激勵保障、加強組織領(lǐng)導等方面深入推進“放管服”改革，高水平人才隊伍才會不斷壯大。但隨著當前全球經(jīng)濟繼續(xù)深度調(diào)整，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，人才在引領(lǐng)創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用變得更加突顯，同時也為已出臺的天津科技人才政策帶來了新挑戰(zhàn)，提出了新要求。天津科技人才政策在政策時效性和創(chuàng)新性和強度方面仍存在進步調(diào)整的空間，如天津人才政策同質(zhì)化導致難以形成人才工作特色，人才政策的時效性不強難以形成示范引領(lǐng)作用等問題應成為天津科技人才政策調(diào)整的關(guān)注點。

3 建議

深入推動科技人才政策“放管服”改革，“放”要放的更全面。天津近年來在探索人才體制機制改革方面也取得了一定的成效，但思想觀念和體制機制上的障礙還沒有完全破除，仍在束縛人才發(fā)展。以人才引進為例，要突出“放”字，政府把人才引入和評價的權(quán)力下放給企業(yè)，從政府主導引才到市場主導引才，突出企業(yè)需求在引才過程中的作用，針對天津產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新人才隊伍短板，引進企業(yè)在發(fā)展過程中真正需要的人才。此外，在人才引進獎勵方面，天津?qū)?yōu)秀科研人才、杰出企業(yè)家給予個人獎勵，這對于人才個人的激勵效果固然很顯著，但是卻無法調(diào)動企業(yè)的引才熱情，單純依靠政府引才，缺乏長久的活力與生命力。天津可以嘗試對引進人才給予獎勵的同時，對用人單位同時給一定獎勵。按用人單位引進人才的數(shù)量、質(zhì)量綜合評定，即每引進1名人才，按人才年薪的百分比給用人單位補助。一方面充分調(diào)企業(yè)引才熱情，另一方面使得引進的人才確實是企業(yè)所需要的，而不是行政意志決定的人才。

深入推動科技人才政策“放管服”改革，“管”要管的更有效。簡政不是“減政”，放權(quán)不是“放棄”，該管的工作依然要管，該挑的擔子還是要挑。為了使科研人員成果分配紅利落到市場，建議未來天津應加強后續(xù)保障措施與問責機制。科研經(jīng)費、科技成果轉(zhuǎn)化等眾多權(quán)限下放到高校和科研單位，對于某些單位存在的責任擔當意識不足，不遠擔責任，不愿啃硬骨頭，對于下放的權(quán)利不愿接、不敢接的行為，建議立法明確這些單位的管理責任，和未按規(guī)定對項目預算、預算調(diào)劑、資金情況進行系統(tǒng)規(guī)定管理的單位的監(jiān)督問責措施。讓科研人員切實獲得成果收益，激活科研人員創(chuàng)新活力，做到讓想干事的人有機會，能干事的人有平臺，干成事的人有收獲。

深入推動科技人才政策“放管服”改革，“服”要服的更到位。在當前全國各地人才競爭異常激烈、人才流動加速的大背景下，想要聚天下英才而用之，需要進一步優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)新人才服務理念，努力構(gòu)建集聚人才的強磁場。要積極推進人才市場、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺、人才公寓等現(xiàn)代人才服務業(yè)建設，努力栽好吸引人才來棲的“梧桐樹”。同時在人才戶口申辦、家屬隨遷、子女就學等方面要為人才廣開綠燈，努力打造“一站式”服務平臺，增加人才的歸屬感。還要在很難引進大量外來人才的情況下，要注重采取有效舉措深挖天津現(xiàn)有人才的潛力，激發(fā)其進行科技創(chuàng)新的積極性。

［1］芮國強，彭偉，陳童.地方政府人才政策效能評估——以常州為例的實證研究［J］.學海，2017（6）：156-160.

［2］袁志彬.基于政策文本分析的科技政策評估模型和實證研究［J］.黨政研究，2017（1）：56-59.

［3］高峰.政策評估的通用模型研究［J］.科技管理研究，2015，35（24）：35-39.

［4］高峰.基于政策指數(shù)的科技政策實證研究［J］.科技進步與對策，2013，30（19）：105-108.

2095－6835（2018）20－0006－03

C964.2

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2018.20.006

邳文君（1992—），女，主要研究方向為科技信息分析。

〔編輯：嚴麗琴〕