摘 要：新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中有為政府實(shí)際上對應(yīng)了一種裁判型國家。裁判型國家根本上把國家視為服務(wù)于所有成員的公共性社會(huì)機(jī)構(gòu)，從而具有善的性質(zhì)；正是為了發(fā)揮善的行為，人們往往賦予這種國家及其政府相當(dāng)大的權(quán)力。但在現(xiàn)實(shí)世界中，那些掌握公權(quán)力的代理人往往會(huì)為了個(gè)人目標(biāo)和利益而濫用組織手段，從而導(dǎo)致裁判型國家及其政府的功能發(fā)生蛻變。從這個(gè)意義上說，任何承擔(dān)積極功能的有為政府都不能是無限政府，而必須在一套相對成熟和完善的規(guī)范和監(jiān)督體系下運(yùn)作。

關(guān)鍵詞：有為政府；協(xié)作系統(tǒng)；裁判型國家；民主悖論；計(jì)劃悖論

中圖分類號(hào)：F04551；D031 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2018）05-0014-016

一、引言

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)倡導(dǎo)承擔(dān)積極功能的有為政府，而有為政府則以廣為大眾信任的信托政府為基礎(chǔ)[1]；更進(jìn)一步地，這種信托政府也就對應(yīng)了裁判型國家。一般地，基于契約主義的視角，尤其是基于契約方地位的維度，我們可以在起源學(xué)意義上將國家區(qū)分為主權(quán)型和裁判型兩種類型：當(dāng)契約方地位呈現(xiàn)明顯的不平等時(shí)，權(quán)利的受讓方是強(qiáng)勢者，從而產(chǎn)生主權(quán)型國家；相反，當(dāng)契約方地位呈現(xiàn)平等關(guān)系時(shí)，權(quán)利的受讓方是新成立的公共機(jī)構(gòu)，從而產(chǎn)生裁判型國家[2]。相應(yīng)地，國家性質(zhì)也就有兩種截然不同的理解：（1）主權(quán)觀認(rèn)為，國家不僅為主權(quán)者所有，而且也是主權(quán)者獲取私利的工具，相應(yīng)的政府機(jī)關(guān)根本上也是為主權(quán)者的利益服務(wù)，從而呈現(xiàn)出明顯的掠奪性，西方社會(huì)大致持這種國家觀；裁判觀認(rèn)為，國家僅僅作為公共機(jī)構(gòu)而存在，是成員利益的裁判者，而不是享有利益的自然主體，相應(yīng)的政府功能在于協(xié)調(diào)成員間的利益關(guān)系，從而呈現(xiàn)出很強(qiáng)的協(xié)調(diào)性，傳統(tǒng)儒家就持這種國家觀。

同時(shí)，如果說，主權(quán)型國家是古代社會(huì)的典型形態(tài)的話，裁判型國家就更容易為近現(xiàn)代社會(huì)所認(rèn)同。例如，格勞秀斯就問道：如果一個(gè)人可以轉(zhuǎn)讓自己的自由，使自己成為某個(gè)主人的奴隸；那么，為什么全體人民就不能轉(zhuǎn)讓他們的自由，使自己成為某個(gè)國王的臣民呢？對此，盧梭提出的答案是：（1）奴隸出賣自己是為了自己的生活，但國王遠(yuǎn)不能供養(yǎng)他的臣民，而只能從臣民那里取得自身的生活供養(yǎng)；（2）專制主也并沒有為他的臣民確保太平，相反，由專制主的野心引發(fā)的戰(zhàn)爭以及貪求和騷擾對人們的傷害往往更甚于人民之間的糾紛；（3）即使個(gè)人可以轉(zhuǎn)讓其自身，但也不能轉(zhuǎn)讓其孩子，因?yàn)槊總€(gè)人生來是自由的。[3]14-15為此，啟蒙運(yùn)動(dòng)之后，眾多學(xué)者如洛克、康德以及穆勒都強(qiáng)調(diào)自然權(quán)利的不可轉(zhuǎn)讓性和不可侵犯性，強(qiáng)調(diào)契約權(quán)內(nèi)容應(yīng)該受到限制。進(jìn)而，隨著人類基本權(quán)利越來越得到重視，絕大多數(shù)學(xué)者已經(jīng)形成了這樣的共識(shí)：人們通過契約形成的組織是一種服務(wù)于其成員的社會(huì)機(jī)構(gòu)，并且，這一社會(huì)機(jī)構(gòu)的權(quán)力也應(yīng)該受到制約。例如，諾齊克提出了自我所有權(quán)的命題：只有你有權(quán)支配你的生活、你的自由和你的身體，因?yàn)樗鼈冎粚儆谀愣粚儆谒?。也即，不但個(gè)人不能被當(dāng)作另一個(gè)人工具，而且每個(gè)人都被一個(gè)權(quán)利的“保護(hù)范圍”所圍繞。

也就是說，在現(xiàn)代社會(huì)，裁判型國家得到了更為廣泛的認(rèn)同，相應(yīng)的政府也被賦予越來越大職能，這在很大程度上也就構(gòu)成了有為政府的理論基礎(chǔ)。然而，人類歷史的發(fā)展卻常常展示出這樣的明顯悖像：盡管傳統(tǒng)儒家社會(huì)一直把國家視為“善”性的，并注重關(guān)懷全體人民的切身福祉，但儒家社會(huì)的歷代政權(quán)卻呈現(xiàn)出明顯的集權(quán)和專制性；同樣，盡管絕大多數(shù)現(xiàn)代國家也都號(hào)稱為全體國民服務(wù)，但這些國家的政府所作所為卻往往造成了對大眾利益的很大損害。顯然，這些都為賦予有為政府的積極功能帶來了障礙，也是眾多學(xué)者致力于限制政府行為的理論基礎(chǔ)。有鑒于此，我們就需要探究這一問題：現(xiàn)實(shí)與理論之間為何會(huì)出現(xiàn)這種背反現(xiàn)象？本文著重就裁判型國家的特征及其演變作一探究。朱富強(qiáng)：從裁判型國家的演化看有為政府的濟(jì)民功能及防蛻約束

二、體現(xiàn)為協(xié)作系統(tǒng)的國家本質(zhì)

西方社會(huì)傳統(tǒng)上把國家視為一個(gè)主權(quán)者，政府則是主權(quán)者追求私利的工具，從而國家和政府都具有很強(qiáng)的掠奪性。然而，國家主權(quán)的變動(dòng)史卻表明，“在現(xiàn)代民主制國家，要把明確的位置歸屬給主權(quán)是很困難的，即使在嚴(yán)格的法律領(lǐng)域內(nèi)，對主權(quán)存放于何處也沒有什么一致的意見。”[4]56其實(shí)，在對傳統(tǒng)的君主政體進(jìn)行變革之時(shí)，在歐洲大陸和英倫群島就出現(xiàn)了兩條不同的道路：（1）把主權(quán)（至少象征地）轉(zhuǎn)交給人民的民粹主義道路；（2）對主權(quán)加以限制的憲法政治主義道路。同時(shí)，這兩條道路都出現(xiàn)了一些問題。（1）人民主權(quán)的思潮曾經(jīng)一度占據(jù)主流地位，但“人民主權(quán)”在實(shí)踐中卻往往遭到扭曲和變異：盡管名義上人民是掌握最高權(quán)力的主權(quán)者，但實(shí)際權(quán)力卻往往被一小撮人所掌控。（2）在那些實(shí)行權(quán)力制衡的民主國家更加偏離了“主權(quán)”的基本特征：按照“主權(quán)”的國家模式，存在一種由等級化秩序所構(gòu)成的發(fā)布命令體系，該制度下的每個(gè)部分都必須服從其上級，其頂端則是一個(gè)最高實(shí)體；但在三權(quán)分立的國家結(jié)構(gòu)中，社會(huì)是由一系列相互作用、相互制衡的獨(dú)立部門所構(gòu)成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，因而人民僅僅在名義上是社會(huì)頂端的最高實(shí)體，而實(shí)際上卻不存在最高權(quán)威。

1.人民主權(quán)觀的影響式微

一般來說，國家主權(quán)有兩大基本含義：（1）對內(nèi)的最高權(quán)；（2）對外的獨(dú)立權(quán)。對外的獨(dú)立權(quán)是指國家承擔(dān)起保衛(wèi)公民不受外來侵犯的責(zé)任，對內(nèi)的最高權(quán)則必然體現(xiàn)為一個(gè)階層對另一個(gè)階層的政治統(tǒng)治權(quán)力，從而也就不可能是全民的主權(quán)。正因?yàn)橹鳈?quán)必然體現(xiàn)了權(quán)力的不對等，因而人民主權(quán)這一概念本身就是矛盾的。究其原因，阿羅不可能定理表明，個(gè)人的自由選擇并不能轉(zhuǎn)化成一般的集體行動(dòng)，從而必然會(huì)有一部分人的權(quán)利得不到保障，從而不可能實(shí)現(xiàn)真正的“全民”主權(quán)。其實(shí)，“人民”很大意義上只是一個(gè)政治概念，它是相對于敵人而言的。因此，人民主權(quán)只是將被認(rèn)可的群體視為國家主人的人民，而另一部分人視為專政對象的敵人，盡管在不同時(shí)期人民和敵人的內(nèi)涵往往存在很大的差異。

不過，從理論上講，所謂的人民主權(quán)應(yīng)該包括所有的成員，人類所有的合法權(quán)威都必須以社會(huì)成員間的平等契約為基礎(chǔ)。其基本理由是，沒有人對其他同類擁有任何與生俱來的權(quán)威，力量本身也不帶來任何權(quán)利。譬如，洛克在《政府論》中就寫道：“人類天生都是自由、平等和獨(dú)立的，如不得本人同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使受制于另一個(gè)人的政治權(quán)力。任何人放棄其自然自由并受制于公民社會(huì)的種種限制的惟一的辦法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成一個(gè)共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯。”[5]59盧梭也強(qiáng)調(diào)，“放棄自己的自由，就是放棄自己做人的資格，就是放棄人類的權(quán)利，甚至就是放棄自己的義務(wù)……這樣一種棄權(quán)是不合人性的；而且取消了自己意志的一切自由，也就是取消了自己行為的一切道德性。最后，規(guī)定一方是絕對的權(quán)威，另一方是無限的服從，這本身就是一項(xiàng)無效的而且自相矛盾的約定。”[3]16

正是隨著對基本權(quán)利認(rèn)知的深入，越來越多的學(xué)者開始主張放棄“主權(quán)”這一概念，并轉(zhuǎn)而探求從“人民”統(tǒng)治到法律統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變。例如，西季威克就斷然拒斥可以通過查明哪個(gè)機(jī)關(guān)有權(quán)修改法律從而確定一個(gè)國家中主權(quán)位置的觀點(diǎn)，并認(rèn)為任何嘗試確定主權(quán)真正權(quán)威的位置都是徒勞的，政治權(quán)力實(shí)際上是以相當(dāng)復(fù)雜的方式在各種不同的機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配的。再如，英國工黨的“教父”們也強(qiáng)調(diào)，國家并非是能夠要求服從的唯一社會(huì)機(jī)構(gòu)，相反，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)獨(dú)立于國家的國民并通過其他的社會(huì)機(jī)構(gòu)組織起來的多元主義社會(huì)。

對國家主權(quán)觀的背離典型地體現(xiàn)在美國的國家設(shè)計(jì)中，因?yàn)檫@些先驅(qū)者在設(shè)計(jì)政治制度時(shí)所依據(jù)的一個(gè)基本原則就是促進(jìn)雙贏。為此，美國的憲法政治秩序的建立就以排斥這樣一條原則為基礎(chǔ)：政府對國家的管理需要集中最高權(quán)力。例如，奧斯特羅姆就歸納了美國立憲選擇的幾個(gè)特點(diǎn)：（1）美國限權(quán)憲法理論中必要的特權(quán)是契約界定的，而不是不適當(dāng)?shù)厍鼜挠谝粋€(gè)主權(quán)者的自愿的法令；（2）限權(quán)憲法理論假定，立憲決策是這樣一個(gè)進(jìn)程，它不但包括“原始”憲法的制定，而且也包含不斷修改的斷斷續(xù)續(xù)的進(jìn)程；（3）在美國經(jīng)驗(yàn)的背景中，“限權(quán)憲法的一般理論”應(yīng)用于其它形式的政治社團(tuán)；（4）美國限權(quán)憲法的理論中，法律的約束力量不像一位主權(quán)者的命令那樣是“最終的”；（5）美國限權(quán)憲法的理論意味著沒有任何“政府的”權(quán)威是最終的[6]64-66。

2.協(xié)作系統(tǒng)觀的社會(huì)基礎(chǔ)

其實(shí)，人類社會(huì)中的任何組織本質(zhì)上都可以被看成是一種協(xié)作系統(tǒng)，其產(chǎn)生的原初目的都是為了提高所有參與成員的福利，從而是提供共同體事務(wù)決策的機(jī)構(gòu)。例如，家庭組織就是一個(gè)以男女之間性別分工為基石的一種協(xié)作系統(tǒng)，它為家庭的所有成員乃至生生不息的整個(gè)家族服務(wù)，而不是為了男性家長或某特定個(gè)人的利益服務(wù)。再如，企業(yè)組織也是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，是為所有成員的整體利益服務(wù)的，企業(yè)或其代理者（管理者）本身都不是利益的自然主體，而僅僅是資源配置的指揮者和協(xié)調(diào)者。同樣，從契約論上理解，國家本質(zhì)上也是一個(gè)更大規(guī)模的協(xié)作系統(tǒng)，政府或代理者都不是利益主體，不是自利者，而只是利益的仲裁者。例如，霍布豪斯就指出，“與契約自由緊密連在一起的是聯(lián)合自由。如果人們基于共同利益締結(jié)一項(xiàng)協(xié)議，只要不損害第三方，他們顯然會(huì)同意永遠(yuǎn)以同樣的條件對任何一個(gè)具有共同利益的目標(biāo)采取一致行動(dòng)。也就是說，他們可以組織聯(lián)合。”[7]顯然，這也正是作為協(xié)作系統(tǒng)的國家和扮演協(xié)調(diào)者角色的政府之所以出現(xiàn)的緣由。

基于協(xié)作系統(tǒng)觀的理解，包含國家在內(nèi)的任何人類組織都只是由社會(huì)成員組成的“虛擬”機(jī)構(gòu)，而不是實(shí)在的利益主體，從而也就不會(huì)是利益的最終歸屬，因?yàn)槿魏卫娑急仨氉罱K指派到自然人。也即，協(xié)作系統(tǒng)觀的組織理論認(rèn)為，政府等社會(huì)機(jī)構(gòu)本身是為社會(huì)成員的利益服務(wù)的，其根本目的在于協(xié)調(diào)個(gè)體之間可能產(chǎn)生的利益沖突。休謨就寫道：“人誕生于家庭，但需結(jié)成社會(huì)，這是由于環(huán)境必需，由于天性所致，也是習(xí)慣使然。人類這種生物，在其進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，又從事于建立政治社團(tuán)，這是為了實(shí)施正義。真沒有這種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，人類社會(huì)中不可能有和平，不可能有安全，也不可能進(jìn)行相互交流。因此，我們認(rèn)為，我們整個(gè)龐大的政府機(jī)構(gòu)，其最終目的無非施行正義，或者換句話說，支持那十二審判員西方國家的法庭審判往往有十二個(gè)陪審員，他們往往被視為公正和法律的代名詞。 ?！盵8]23

問題是，純粹的協(xié)作系統(tǒng)本身僅僅是一個(gè)理想狀態(tài)，只有在原始共產(chǎn)主義或者未來的科學(xué)共產(chǎn)主義社會(huì)中才可能實(shí)際出現(xiàn)。在現(xiàn)代社會(huì)中，隨著社會(huì)不平等程度的下降，國家組織也只是體現(xiàn)為逐漸向協(xié)作系統(tǒng)回歸或邁進(jìn)，政府或其代理人也只是越來越多地承擔(dān)起協(xié)調(diào)者和裁判者的角色。究其原因，盡管國家及其政府機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是為所有成員服務(wù)的，但國家及其政府機(jī)構(gòu)一旦產(chǎn)生，就開始被賦予了一定的集體權(quán)力；同時(shí)，隨著社會(huì)力量的分化以及不平等的加強(qiáng)，原本屬于集體的權(quán)力在特定時(shí)期就會(huì)為某些特定個(gè)人或群體所篡奪，從而導(dǎo)致國家性質(zhì)和政府功能都發(fā)生了異化，乃至呈現(xiàn)出某種主權(quán)者影子。

這也意味著，對國家的主權(quán)觀理解與社會(huì)力量不平等之間存在著對應(yīng)關(guān)系：人類社會(huì)的不平等程度呈現(xiàn)出一個(gè)倒U型的規(guī)律，因而國家的主權(quán)特性也呈現(xiàn)出一個(gè)否定之否定的變遷。一般地，早期社會(huì)主要體現(xiàn)為自然的不平等，這種自然不平等主要是體力造成的，因而不平等程度并不顯著；隨著人類不平等從自然不平等轉(zhuǎn)到社會(huì)不平等，這種社會(huì)不平等首先體現(xiàn)在物質(zhì)財(cái)富方面，而物質(zhì)財(cái)富的所有權(quán)集中規(guī)律使得這種社會(huì)不平等的程度急速拉大；進(jìn)而，隨著知識(shí)生產(chǎn)要素重要性的增強(qiáng)，社會(huì)不平等開始逐漸轉(zhuǎn)到智力、精神以及其他社會(huì)資源方面，而這些社會(huì)資源本身卻存在與所有權(quán)集中規(guī)律相反的分散趨勢，從而使得社會(huì)不平等的程度又開始呈現(xiàn)緩和之勢。很大程度上，協(xié)作系統(tǒng)觀國家成為現(xiàn)實(shí)并受到廣泛認(rèn)可，需要以相當(dāng)程度的社會(huì)平等為基礎(chǔ)。

3.國家主權(quán)觀的歷史演變

國家主權(quán)特性呈現(xiàn)出否定之否定的演變軌跡，這可以在人類歷史上得到印證。例如，古羅馬就經(jīng)歷過君主（公元前753年-公元前500年）、共和（公元前501年-公元前31年）、帝政（公元前31年-公元476年）三大不同時(shí)期的演化，而中世紀(jì)之后西方似乎又重新走上了古羅馬的社會(huì)變遷之路。在古羅馬，君主時(shí)期除了君主外，還有元老院、眾議院和百人會(huì)議，政權(quán)主要掌握在貴族集團(tuán)手中；到共和時(shí)期，最初則由元老院推舉的執(zhí)政官代替君主行使統(tǒng)治權(quán)，后來由于平民勢力壯大，設(shè)立了由平民選舉的護(hù)民官2人（即監(jiān)察官和民政官）；最后，從公元前2世紀(jì)，由于羅馬開始對外侵略和擴(kuò)張而逐漸脫離了共和政體，帝政本身就是羅馬帝國領(lǐng)土擴(kuò)張和國家權(quán)力集中的標(biāo)志；此時(shí)，獨(dú)裁者的性質(zhì)不再表現(xiàn)為自治的才能，而是管理和協(xié)調(diào)，統(tǒng)治羅馬帝國龐大體系內(nèi)多樣化的和分散的各個(gè)地區(qū)的能力。

為此，拉德布魯赫認(rèn)為，從等級國家到理想國家并不是一步可達(dá)的，相反依賴于專制國家這一中間環(huán)節(jié)。事實(shí)上，憲法形式首先萌芽于等級制國家中。當(dāng)然，純粹產(chǎn)生于特權(quán)階層、貴族和僧侶利益代表人的特權(quán)等級代表，并不能夠代表著全體人民；相應(yīng)地，它需要人們在能夠把握立憲國家精神之前，先去貫徹國家精神[9]。譬如，在德意志民族的神圣羅馬帝國時(shí)期就是一個(gè)等級制國家，當(dāng)時(shí)除了皇帝之外還有帝國議會(huì)，除了王公貴族之外還有參與國家管理的特權(quán)等級代表；結(jié)果，德意志民族長期得不到統(tǒng)一，甚至因存在兩元統(tǒng)治而不能被稱為完全的主權(quán)國家。相反，在法蘭克帝國，這種二元主權(quán)導(dǎo)致了在君主和封臣之間爆發(fā)了一種旨在獨(dú)一統(tǒng)治的持續(xù)斗爭，最終王權(quán)獲得了勝利，從而使法國成為專制國家。

從主權(quán)的演化軌跡可以看出，主權(quán)觀的國家理論也比較符合追求物質(zhì)資源的等級制尤其是專制性的前現(xiàn)代社會(huì)：此時(shí)，人類社會(huì)的不平等程度在不斷向最高點(diǎn)推進(jìn)，社會(huì)分配也完全是基于不平等的力量對比關(guān)系。相反，在此前此后，主權(quán)觀的聲音就比較小，或者被冠以為“人民主權(quán)”，也比較接近于協(xié)作系統(tǒng)的本質(zhì)。例如，在伯里克利時(shí)代的“雅典人中間（就）似乎存在著政府的目的是為公民的利益服務(wù)的廣泛共識(shí)。”[4]78而且，根據(jù)盧梭、馬克思以及凡勃倫等人提出的異化觀，人類社會(huì)制度在一定時(shí)期都會(huì)出現(xiàn)程度不一的異化，異化的程度主要取決于力量分布的不平等程度。因此，隨著社會(huì)力量的分散以及對社會(huì)本質(zhì)認(rèn)知的加深，社會(huì)的發(fā)展也在自發(fā)和自覺這雙重力量的推動(dòng)下經(jīng)過否定之否定的路徑而向本質(zhì)回歸。很大程度上，這是任何社會(huì)事物的合理發(fā)展趨勢，國家組織的演化也已經(jīng)并正在經(jīng)歷這一過程。與此同時(shí)，體現(xiàn)協(xié)作系統(tǒng)這一本質(zhì)的國家根本上也是建立在平等主義的社會(huì)契約之上，而平等主義契約意味著社會(huì)權(quán)力是分散的，此時(shí)沒有任何個(gè)人或群體能夠完全占有權(quán)力而控制其他成員。因此，我們所講的契約型政府，往往只有在權(quán)力分散的情況下才能得到實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，早期出現(xiàn)的民主國家大多是由于社會(huì)力量分散的結(jié)果，奧爾森對此作了分析。例如，英國之所以能夠形成最早的代議制政府，其原因就在于，在17世紀(jì)中期由于英國新教會(huì)中的不同派別及團(tuán)體以及它們與其他經(jīng)濟(jì)與社會(huì)勢力結(jié)合在一起而爆發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)，但自克倫威爾之后，英國已經(jīng)沒有任何一方的勢力可以擊敗其他所有勢力，因而也就沒有一個(gè)勝方領(lǐng)導(dǎo)人、團(tuán)體或者政治派別能夠強(qiáng)大到可以將自己的意志強(qiáng)加于其他團(tuán)體身上，或者直接形成一種專制體制。在這種情況下，制造光榮革命的那些領(lǐng)導(dǎo)人就有激勵(lì)動(dòng)機(jī)去設(shè)計(jì)一個(gè)權(quán)力分享的制度安排，以減少任何人擁有超過他人的絕對權(quán)力的可能性，從而設(shè)立了占支配地位的議會(huì)、獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，并簽署了《權(quán)利法案》以及構(gòu)建了更為穩(wěn)定的判例法體系。再如，美國之所以能夠在獨(dú)立后建立了三權(quán)分立的政治體制，也與當(dāng)時(shí)美國不存在單一的政治團(tuán)體或者殖民者壓迫有關(guān)系。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)13個(gè)殖民地特性各異，甚至在奴隸與宗教問題上也不一樣，各個(gè)不同的殖民地在英國統(tǒng)治下也經(jīng)歷了一定程度的內(nèi)部民主，并擁有不同的宗教和經(jīng)濟(jì)集團(tuán)。因此，在獨(dú)立之后，美國憲法的起草者們當(dāng)然也利用了權(quán)力分配和制衡來防止專制的出現(xiàn)。

三、從裁判型國家派生的有為政府

隨著社會(huì)權(quán)力的分散，個(gè)人權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利逐漸獲得了拓展和保障，因而政府的角色也就從攫取者向保護(hù)者轉(zhuǎn)變；并且，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的擴(kuò)大以及個(gè)人需求的多元化，如更多的公共品的需求等，從而要求政府承擔(dān)越來越多的經(jīng)濟(jì)功能。然而，所謂物極必反，人類社會(huì)的發(fā)展往往是曲折的：在權(quán)力為一小撮人掌握的時(shí)候信奉的是君王主權(quán)，此時(shí)國家和政府淪為了“少數(shù)統(tǒng)治”的工具；而當(dāng)權(quán)力為社會(huì)大眾所掌握的時(shí)候開始盛行的是人民主權(quán)，此時(shí)國家和政府卻轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄶?shù)暴政”的機(jī)構(gòu)。正因如此，從“主權(quán)”意義上來理解國家和政府，在實(shí)踐中往往就會(huì)導(dǎo)向?qū)购蛣儕Z，從而使得國家和政府都具有“惡”的性質(zhì)。在民主制度探索和建立之初，正是出于對這種“惡”政府的反動(dòng)，社會(huì)上開始普遍崇尚個(gè)人自由主義，主張自由放任的最小政府（如哈耶克、諾齊克），甚至是無政府主義（如羅斯巴德）。

1.為何需要政府的積極作用

根據(jù)穆勒的自由原則，人們不但有自由去形成意見并且無保留地發(fā)表意見，而且有自由依照其意見而行動(dòng)，“只要風(fēng)險(xiǎn)和危難是僅在他們自己身上就不應(yīng)遭到同人們無論物質(zhì)的或者道德的阻礙?！盵10]因此，在文明社會(huì)中，他人或團(tuán)體干涉任何成員的惟一可行理由就是為了保護(hù)其余公民不受其害。正是基于這些自由主義原則，西方社會(huì)的主流觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，任何家長式統(tǒng)治的介入都是不合法的，除非防止第三方利益受到損害。這種理解明顯受錮于“惡”性政府的思維，從而排除了國家和政府為提高人民福利而可能施行積極努力。問題是，政府的職能果真應(yīng)該局限于此嗎？譬如，國家是否有權(quán)命令公民為了自我保護(hù)而在開車時(shí)必須使用安全帶呢？穆勒認(rèn)為，即使駕車者有權(quán)自己決定，但是國家也應(yīng)當(dāng)阻止作為第三方的乘客被卷入這種險(xiǎn)境；因此，在乘客沒有決定系緊安全帶之前，國家應(yīng)該阻止司機(jī)開車出發(fā)。實(shí)際上，即使沒有其他乘客，不系安全帶的行為也會(huì)對社會(huì)造成危害。譬如，因事故率的增加而導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)率的提高等，因而國家也有權(quán)對司機(jī)的行為進(jìn)行限制。

為此，波普爾強(qiáng)調(diào)，“無論從原則上還是就道德而言，家長式統(tǒng)治都是必不可少的”；因?yàn)椤皣业幕救蝿?wù)——我們對國家的最大期望——是承認(rèn)我們對生命和自由的權(quán)力，并且在必要的時(shí)候，幫助我們捍衛(wèi)自己的生命和自由權(quán)利。但是，這個(gè)任務(wù)其實(shí)就意味著家長式統(tǒng)治了?！?dāng)我們意識(shí)到自己不得不捍衛(wèi)我們的基本權(quán)利時(shí)，國家不應(yīng)當(dāng)對我們報(bào)以敵對或漠不關(guān)心的態(tài)度，而應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出仁慈。實(shí)際上，無論是從上到下地（對于應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)仁慈的國家機(jī)構(gòu)而言），還是從下到上地（對于試圖從比自己強(qiáng)大的方面尋求幫助的公民而言），情況都有家長式統(tǒng)治之嫌?！盵11]478、473-474其實(shí)，古典學(xué)者之所以崇尚自由放任，主要是出于對重商主義時(shí)期無限制的政府干預(yù)之反動(dòng)；相應(yīng)地，隨著自由放任政策的施行過程中暴露出越來越多的市場失靈問題，西斯蒙第、穆勒、馬克思、李斯特、格林、霍布森、維克塞爾、馬歇爾等人都提出了一系列的政府干預(yù)主張。正因如此，穆勒本人越到晚年，就越強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)；進(jìn)而，在穆勒之后，古典主義的自由放任就逐漸為強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)的新的自由主義所取代了。

特別是，在平等主義的契約型國家中，社會(huì)中的帕雷托優(yōu)化需要各成員之間以及成員與政府之間的協(xié)力合作，因而政府也可以且應(yīng)該充分發(fā)揮其資源配置的優(yōu)勢作用。而且，由于國家也完全服務(wù)于全體成員，因而持這種觀點(diǎn)的學(xué)者往往都對國家組織及其活動(dòng)持贊賞的態(tài)度，都極力主張壯大國家的力量。例如，黑格爾就不僅把國家看作是一個(gè)制定法律和執(zhí)行法律的機(jī)構(gòu)，而且視其為發(fā)展一個(gè)民族倫理生活的有機(jī)體，這種倫理生活表現(xiàn)在一個(gè)民族的習(xí)慣、習(xí)俗、共同信念、藝術(shù)、宗教和政治制度中，而個(gè)體與共同體的完全統(tǒng)一只有在國家這一最高的倫理實(shí)體中才能實(shí)現(xiàn)。同樣，國家主義和經(jīng)濟(jì)浪漫主義的代表人物繆勒（A.H.Muller）也把國家視為是一個(gè)由相互聯(lián)系的人類事務(wù)組成的為了全社會(huì)物質(zhì)和精神需要的有生命的社會(huì)有機(jī)體，而不是為了個(gè)人利益而存在，并認(rèn)為人只有同世界相聯(lián)系才能實(shí)現(xiàn)真正的自我。事實(shí)上，從協(xié)作系統(tǒng)觀的角度看，政府組織也是人類為提高自身利益而逐漸“設(shè)計(jì)”出來的，從而它也確實(shí)可以且應(yīng)該發(fā)揮一些有益的積極作用；特別是，在裁判型國家中，政府權(quán)力的行使者本身就是那些擁有較高知識(shí)素養(yǎng)和道德水平的社會(huì)精英。

2.政府何以能發(fā)揮積極作用

一般地，理性可以被視為人區(qū)別于其他動(dòng)物的根本性特征，而理性化程度越高的人則越會(huì)被視為人類社會(huì)的精英。顯然，正是通過這群精英把他們的思維傳授給理性程度低的人，從而使得社會(huì)運(yùn)行有序、資源配置有效。一方面，只有這些具有高度理性的人才可以深入地洞悉社會(huì)的內(nèi)在秩序。如盧梭所說：“現(xiàn)代哲學(xué)家只承認(rèn)法是為有精神的生靈制定的規(guī)則?！麄儼炎匀环ǖ臋?quán)限限于惟一一種具有理性的生物，也就是說限于人。但是，……如果不是一位思維縝密的推理家，不是一位學(xué)問高深的玄學(xué)家，就不可能理解自然法，因而也無法遵守它。這正說明，人類為了建立社會(huì)，肯定運(yùn)用了一些智慧，也只有寥寥數(shù)人才可能有，而且他們還得費(fèi)很大氣力才能獲得。”[12]另一方面，由于只有少數(shù)人才能首先洞悉自然秩序，那么他們就有引導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展的能力和責(zé)任。鮑曼寫道：“哲學(xué)家們是被賦予了直接接近純粹的、沒有被狹隘的利益所蒙蔽的理性通道的群體，因此他們的任務(wù)就是發(fā)現(xiàn)哪些行為是指示明智的人去做的行為。發(fā)現(xiàn)以后，他們就與‘人們熟知的權(quán)威一起將結(jié)果傳達(dá)給理性天賦不夠、不能自己發(fā)現(xiàn)的人。”[13]

正因如此，無論是在東方還是在西方，人類史上都強(qiáng)調(diào)賢人政治。也即，由一些較高理性的人來引導(dǎo)人類社會(huì)的發(fā)展。在西方，自從柏拉圖提出良好的社會(huì)應(yīng)該是由哲學(xué)王領(lǐng)導(dǎo)以后，就不斷有人來鼓吹并實(shí)踐這種理想，其中典型的提倡者是約翰.穆勒。穆勒強(qiáng)調(diào)，只有具有少數(shù)有才智的人的利益和意見得到反映才是真正的民主政體，并提出了一人多票制的構(gòu)想：那些受過良好教育、智力超群的人應(yīng)該得到額外的選票而獲得額外的發(fā)言權(quán)，從而使他們對政治過程有較大的影響。其實(shí)，典型的議會(huì)民主制就是賢人政治的變體，西方早期的憲法政治主義者白哲特（W.Bagehot）和戴西（A.V.Dicey）等都主張議會(huì)主權(quán)。例如，在白哲特看來，最好的政體形式就是把政治權(quán)力的杠桿交到具有對現(xiàn)代國家有效的政治運(yùn)作來說必不可少的智力和素質(zhì)的少數(shù)人手中的政體。在東方，中國的儒家也一直就強(qiáng)調(diào)賢人治國，因?yàn)槭ベt是充分發(fā)揮了人之仁性并將“內(nèi)圣”和“外王”結(jié)合起來的人物。因此，在中國人看來，中國古代的三皇五帝大多數(shù)都是哲學(xué)王，他們教會(huì)我們用火、建筑、耕稼等。譬如，耶穌會(huì)士白晉就將伏羲稱為哲學(xué)王[14]；而張君勱則把堯舜視為柏拉圖筆下的哲學(xué)王[15]。

即使在政治平等訴求如此深入的今天，很多學(xué)者也對這種精英政治表達(dá)了不同程度的偏愛。例如，羅爾斯就基本認(rèn)同穆勒的主張，他寫道：“政府的目標(biāo)被設(shè)想為集中在共同善上。在這一前提有效的范圍內(nèi)，某些人能夠被鑒定為是擁有優(yōu)越的智慧和判斷力的，其他人則愿意信賴他們，并承認(rèn)他們的意見具有更重要的意義。一條船上的乘客愿意讓船長掌舵，因?yàn)樗麄兿嘈糯L比他們更有知識(shí)，和他們一樣希望安全地達(dá)到目的地?！敲矗谀承┓矫鎳抑叟c海上之舟是有相似之處的；在這種詳細(xì)的范圍內(nèi)，直至自由的確是受其它的、可以說是確定著乘客的內(nèi)在善的自由支配的。如果我們承認(rèn)上述假設(shè)，那么一人多票制就可能是完全正義的?！盵16]223同樣，管理學(xué)大師德魯克也認(rèn)為，“決定社會(huì)結(jié)構(gòu)的不是大多數(shù)人，而是它的領(lǐng)導(dǎo)人，社會(huì)的典型行為也不會(huì)是大多數(shù)人的行為，最接近社會(huì)理想的行為只可能是極少數(shù)人的行為……（如）在維多利亞時(shí)期的英國，‘紳士得到的這種認(rèn)可和他們作為他人標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際地位，而不是他們在數(shù)量上占有的比重，使他們稱為英國維多利亞時(shí)期的代表性階層；……換言之重要的不是普遍的現(xiàn)象，而是代表性事物。”[17]當(dāng)然，正如穆勒、羅爾斯等都已經(jīng)指出的，有關(guān)政治權(quán)力的分配不僅是工具性的，而且越來越成為一種基本價(jià)值。例如，投票活動(dòng)本身就是人們的一種積極的享受活動(dòng)，可以提高智力和道德敏感性。同時(shí)，這種權(quán)力轉(zhuǎn)讓的基本前提是，獲得權(quán)力的人不會(huì)損害轉(zhuǎn)讓者的利益；相應(yīng)地，這就不僅需要有關(guān)其行動(dòng)的廣泛信息，而且也應(yīng)該有一種對社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的共同知識(shí)。

3.為何又要約束政府行為

在強(qiáng)調(diào)政府積極作用的同時(shí)，我們也需要提防其中存在的一個(gè)物極必反現(xiàn)象。事實(shí)上，裁判觀的國家理論強(qiáng)調(diào)，政府機(jī)關(guān)及其代理人是為全體社會(huì)成員的利益服務(wù)的，從而應(yīng)該賦予他們以充分的權(quán)力和自由來實(shí)現(xiàn)公益的最大化；相反，對國家及其政府的權(quán)力限制似乎只有在“惡”性國家中才是必要的，而在契約型的“善”性國家中非但不必要，反而是有害的，因而它會(huì)限制圣賢為公益所做出的努力。例如，柏拉圖就認(rèn)為，理想的國家是沒有法治的統(tǒng)治，好政府的關(guān)鍵是選擇最好的人作為統(tǒng)治者，哲學(xué)家所掌握的知識(shí)比國家機(jī)關(guān)所制定的法律要高明得多；而且，這些哲學(xué)家自己的智慧就足以限制國家權(quán)力的控制范圍，而依靠法律來對他們的行為進(jìn)行控制是荒謬的，因?yàn)檫@反而會(huì)限制和妨礙哲學(xué)家的統(tǒng)治。

事實(shí)上，世界近代史卻表明，隨著君主主權(quán)向人民主權(quán)的轉(zhuǎn)移以及宣稱獻(xiàn)身于“自由、平等和博愛”的共和國的建立，人類社會(huì)一直沒有能夠有效地阻止政治權(quán)力的濫用。在當(dāng)今那些宣稱代表全體人民利益的全民黨制國家中，那些占人口絕大多數(shù)的弱勢群體的利益也往往得不到實(shí)際的保障，相反，那些號(hào)稱“人民公仆”的人對百姓的訴求往往熟視無睹。戈登指出，“獨(dú)裁統(tǒng)治的歷史表明，不管統(tǒng)治者最初的意圖是什么，獨(dú)裁統(tǒng)治都會(huì)一成不變地墮落成壓迫性的暴政。說到底，對權(quán)力的渴望并不是渴望占有行善的權(quán)力，而是渴望占有權(quán)力本身。不管權(quán)力是由君主行使還是由一小團(tuán)體行使，把自己當(dāng)作格外賢明和善良的人就可能是權(quán)力的最糟的看管人?！盵4]15-16

正因如此，哈耶克甚至認(rèn)為，世界上最大的壞事都是“好人”干的。之所以如此，正如顧準(zhǔn)指出的，“革命家本身最初都是民主主義者?？墒?，如何革命家樹立了一個(gè)終結(jié)目的，而且內(nèi)心里相信這個(gè)終極目的，那么，他就不惜為了達(dá)到這個(gè)終極目的而犧牲民主，實(shí)行專政?！瓋?nèi)心為善而實(shí)際上做了惡行，這是可悲的?！盵18]也正是觀察到大量的類似情形，穆勒主張，即使通過議會(huì)制等形式賦予那些具有精神優(yōu)勢的人以更多的選票，但他們所獲得的選票也應(yīng)該有一定限度的：（1）他的影響力應(yīng)該強(qiáng)大到足以防止那些教育程度較低的人基于個(gè)體利益的較量而使得整個(gè)社會(huì)陷入囚徒困境；（2）但這種影響力不應(yīng)強(qiáng)大到足以可以制定出為他們自己謀取私利的立法。

四、裁判者“善”行的蛻化分析

在裁判型國家中，掌握公權(quán)力的裁判者根本上應(yīng)該為所有社會(huì)成員的利益服務(wù)，其主要功能體現(xiàn)在促進(jìn)社會(huì)成員之間的合作協(xié)調(diào)。正因如此，當(dāng)國家及其代理人的行為損害大眾的利益時(shí)，人們就有權(quán)進(jìn)行反抗，重新組織自己的市民社會(huì)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，盡管國家和政府的行為已經(jīng)逐漸遠(yuǎn)離了為公眾服務(wù)這一目的，但人們并不能對之加以控制；由此，人們感受到的是受控于政府，而不是政府對他們的要求做出反應(yīng)并為他們服務(wù)，以致大眾與政府之間越來越疏遠(yuǎn)了。其實(shí)，按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，制度和組織也是人們?yōu)榱俗陨淼哪康亩x擇的，但實(shí)際上，很多現(xiàn)實(shí)制度都不很有效，有的甚至與人類的目的相沖突，這就是異化。因此，即使在一個(gè)具有協(xié)作系統(tǒng)性質(zhì)的裁判型國家中，也存在一些掌握公權(quán)力的代理人為了個(gè)人目標(biāo)和利益而濫用組織手段的問題；相應(yīng)地，即使政府對經(jīng)濟(jì)生活確實(shí)可以且應(yīng)該發(fā)揮一些積極的作用，但其行為也必須受到制約和控制。關(guān)于其中的原因，這里從幾個(gè)方面展開分析。

首先，盡管國家本質(zhì)上是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，政府也是為維系國家的有效性而成立的公共機(jī)構(gòu)；但是，作為協(xié)作系統(tǒng)的國家，它的形成依賴于一種合作契約，而這種合作契約有較強(qiáng)的生存條件。例如，羅爾斯就指出，任何有助于合作的正義秩序的形成都依賴于這樣兩個(gè)條件：（1）存在著使人類合作有可能和有必要的客觀環(huán)境：一方面，個(gè)體的身體和精神能力上大致相似，或無論如何，他們的能力是可比的，沒有任何一個(gè)人能壓倒其他所有人；另一方面，在許多領(lǐng)域都存在一種中等程度的匱乏，自然和其他的資源并不是非常豐富以致使合作的計(jì)劃成為多余，同時(shí)條件也不是那樣艱險(xiǎn)以致有成效的冒險(xiǎn)也終將失敗。（2）涉及合作的主體特征：一方面，各方都有大致相近的需求和利益以使相互有利的合作在他們之間成為可能；另一方面，它們又都有它們自己不同的生活計(jì)劃、追求目標(biāo)而造成利用自然和社會(huì)資源方面的沖突要求。

正因?yàn)樯鐣?huì)正義本質(zhì)上依賴于在社會(huì)的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件，羅爾斯就借助無知之幕和相互冷淡兩個(gè)抽象構(gòu)建了平等的原初狀態(tài)，并在平等的原初狀態(tài)下確定了人們合作的基本條件。不過，這種原初狀態(tài)純粹是一假設(shè)狀態(tài)，羅爾斯也看得非常清楚：“原初狀態(tài)的觀念除了試圖解釋我們的道德判斷和幫助說明我們應(yīng)有的正義感之外，并不打算解釋我們的行為。作為公平的正義是一種通過我們在反思的平衡中所考慮的判斷顯示的、有關(guān)我們的道德情感的理論。這些情感大概在某種程度上影響著我們的思想和行為。所以，原初狀態(tài)的觀念雖是行為理論的一部分，它卻并不能使人因此說有類似于它的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。我們必須說的只是：這些將被接受的原則在我們的道德思考和行為中扮演著不可或缺的角色?！盵16]115

其次，現(xiàn)實(shí)的國家所依賴的社會(huì)契約更可能是發(fā)生在不對稱的人們之間，從而會(huì)因權(quán)力分配的不平等而導(dǎo)致協(xié)作系統(tǒng)的異化或解體。事實(shí)上，如果協(xié)作系統(tǒng)以不對稱契約形式存在，其成員之間的勢力就存在不對稱，進(jìn)而會(huì)不斷強(qiáng)化實(shí)際的不平等；或者，這種契約在某種程度上就是源于外來強(qiáng)權(quán)，從而也就必然會(huì)造成社會(huì)的等級分化。這兩種情境實(shí)際上都印證了組織起源的暴力說。在此情形下，社會(huì)組織就可能逐漸偏離其原初本質(zhì)，因而也就需要一定的社會(huì)制約，這表現(xiàn)為對企業(yè)管理者的監(jiān)督和對政府官僚的制約。這意味著，同樣是基于自由轉(zhuǎn)讓的機(jī)理，不對稱的契約關(guān)系將會(huì)導(dǎo)致政府組織在演化過程中逐漸呈現(xiàn)出異化特征。一個(gè)明顯的例子是，在資本主義生產(chǎn)中，最初資本家也是聲稱工人同意將自己的勞動(dòng)轉(zhuǎn)讓給資本方以換取一點(diǎn)工資；但結(jié)果卻演變?yōu)椋瓉碜鳛閰f(xié)作系統(tǒng)的企業(yè)成為資本家的所有物，資本所有者攫取了企業(yè)組織的權(quán)力，這也是廣義契約理論所宣揚(yáng)的。正是基于這種不平等，馬克思認(rèn)為，資本主義本質(zhì)上是不道德的：（1）它造成了人與人之間關(guān)系的異化，使人類社會(huì)分成相互敵對的部分并使相互之間處于對立狀態(tài)，產(chǎn)生了一部分人對另一部分人的控制；（2）對生產(chǎn)資料的掠奪使得生產(chǎn)物控制了人，對人進(jìn)行判斷的標(biāo)準(zhǔn)是他擁有什么而不是他是什么，因而人們被塑造成為了財(cái)產(chǎn)而工作、活著，財(cái)產(chǎn)已不再是用于滿足人的需要的物質(zhì)而是控制人的力量，從而使得人類變得更為愚蠢和非理性。

因此，盡管裁判型國家及其政府機(jī)構(gòu)本質(zhì)上應(yīng)服務(wù)于所有成員的利益，但不對稱的契約關(guān)系卻使得國家組織和政府機(jī)關(guān)為少數(shù)人所占有和操縱，成為他們控制和壓迫其他成員的工具，從而不再為所有成員服務(wù)。尤其是，國家機(jī)關(guān)和官僚系統(tǒng)產(chǎn)生后還會(huì)進(jìn)一步衍生出了盧梭所稱的強(qiáng)者對弱者進(jìn)行統(tǒng)治的政治不平等，乃至國家組織和政府在現(xiàn)實(shí)中也蛻變?yōu)槔S坦式的巨獸，絕大多數(shù)人只能服從這個(gè)異物的意志。在這種世界中，社會(huì)大眾與政府之間的關(guān)系就越來越疏遠(yuǎn)：人們不但難以控制政府反而受控于政府，政府不是對大眾的訴求做出反映并為其服務(wù)而是支配和控制大眾的行為，而成為特定群體維護(hù)私人利益的工具。事實(shí)上，我們也可以清楚地看到，許多現(xiàn)代國家中的警察部隊(duì)基本上已經(jīng)不再是作為保護(hù)個(gè)體自由和安全的工具，而是為了統(tǒng)治者鞏固個(gè)人權(quán)力或者鎮(zhèn)壓反對派的力量。而且，正是在這種異化了的社會(huì)組織中，人與人之間的合作關(guān)系遭到破壞，而占有和掠奪則彌漫于整個(gè)社會(huì)；相應(yīng)地，為實(shí)現(xiàn)掠奪的工具理性得到膨脹，而交往理性則日漸萎縮。

其三，對圣賢的尊敬或崇拜往往會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督和制約制度的缺位，以致攫取權(quán)力之人就可以不受制約地謀取私利。事實(shí)上，一旦權(quán)力集中到特定的個(gè)人或群體手中，就必然會(huì)出現(xiàn)腐敗或以權(quán)謀私的現(xiàn)象。阿克頓早就說過：“權(quán)力會(huì)產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗?！盵19]公共選擇中的尋租理論也指出，權(quán)力的集中導(dǎo)致了各種管制的出現(xiàn)，而管制則進(jìn)一步滋生了尋租現(xiàn)象。顯然，這不僅體現(xiàn)在重商主義時(shí)期的歐洲各國，更體現(xiàn)在當(dāng)前絕大多數(shù)的發(fā)展中國家乃至監(jiān)督體制相對健全的民主國家之中。

即使那些掌握權(quán)力的是不以權(quán)謀私的圣賢，但他所集中的過度權(quán)力也會(huì)開創(chuàng)不良的先例，成為后來的野心家攫取權(quán)力的借口。從歷史上可以看到，由于“最賢明善良的君主享有的特權(quán)最大，這是因?yàn)槿嗣褡⒁獾搅怂麄兊男袆?dòng)的整個(gè)傾向是為公眾謀福利，因而并不計(jì)較他的沒有法律根據(jù)的、為此目的而做出的一切行動(dòng)，即使由于人類的任何弱點(diǎn)或過失（因?yàn)榫饕仓皇侨?，是與別人一樣生成的），以致與這個(gè)目的稍有出入，但只要他們的行動(dòng)的主要趨向顯然是指關(guān)懷公眾，而不是其他的話，也是這樣。所以，既然人民有理由認(rèn)為應(yīng)該歡迎這些君主在沒有法律規(guī)定或在法律的明文規(guī)定相抵觸的場所有所作為，他們就對君主所做的一切加以默認(rèn)，并且沒有絲毫怨言地讓他們隨意夸大他們的特權(quán)”；正因如此，“賢君的統(tǒng)治，對于他的人民的權(quán)利來說，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致最大的危險(xiǎn)；因?yàn)?，如果他們的后繼者以不同的思想管理政府，就會(huì)援引賢君的行動(dòng)為先例，作為他們的特權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，仿佛從前只為人們謀福利而做的事，在他們就成為他們隨心所欲地危害人民的權(quán)利，這就往往引起紛爭，有時(shí)甚至擾亂公共秩序，直到人民能恢復(fù)他們原來的權(quán)利，并宣布這從來就不是真正的特權(quán)為止?！盵5]105-106有鑒于此，弗里德曼就強(qiáng)調(diào)，“對自由最大的威脅是權(quán)力的集中。為了保護(hù)我們的自由，政府是必要的，通過政府這一工具我們可以行使我們的自由；然而，由于權(quán)力集中在當(dāng)權(quán)者的手中，它也是自由的威脅。即使使用這權(quán)力的人們開始是出于良好的動(dòng)機(jī)，即使他們沒有被他們使用的權(quán)力所腐蝕，權(quán)力將吸引同時(shí)又形成不同類型的人?！盵20]

其四，在多數(shù)票制選舉的現(xiàn)代民主制中往往存在著“民主悖論”：本著民主的精神，從一致同意規(guī)則發(fā)展到多數(shù)通過規(guī)則，最后的結(jié)局卻是獨(dú)裁；而在多數(shù)通過規(guī)則投票中往往存在多數(shù)對少數(shù)的強(qiáng)制，或者由于投票悖論問題的存在而導(dǎo)致人們最不喜歡的東西出現(xiàn)。事實(shí)上，基于多數(shù)票規(guī)則的公共選擇本身存在著一系列的悖論現(xiàn)象而往往難以獲得確定的結(jié)果：不僅不同的投票形式和不同的投票程序所產(chǎn)生的結(jié)果也不同，而且，基于自由民主的集體行動(dòng)還可能受到外來的干預(yù)和影響，受某些人的操縱。正是由于在協(xié)作系統(tǒng)中集體行動(dòng)的機(jī)理本身就存在缺陷，從而不僅可能導(dǎo)致集體行動(dòng)結(jié)果是非理性的，并且，還會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)的決策權(quán)被篡奪。例如，麥迪遜和漢密爾頓兩位憲法起草者接受的是休謨的分權(quán)說，為了控制個(gè)人野心和制止權(quán)力的可怕結(jié)合，他們所設(shè)想的共和國也是立法之上的，明確界分了國會(huì)的“宣戰(zhàn)權(quán)”和總統(tǒng)作為武裝部隊(duì)總司令的權(quán)力；但是，后來還是總統(tǒng)的權(quán)力逐漸控制了武裝力量介入的對外事務(wù)，如由肯尼迪、約翰遜和尼克松總統(tǒng)操縱的越南戰(zhàn)爭就是在沒有正式的國會(huì)宣戰(zhàn)的情況下進(jìn)行的，里根總統(tǒng)則暗中援助尼加拉瓜反政府武裝力量并積極支持兩伊戰(zhàn)爭的伊拉克。顯然，盡管美國已經(jīng)確立了三權(quán)分立體系，但仍然使得行政權(quán)一權(quán)逐漸獨(dú)大；而且，所有這些結(jié)果都是在自由而開放的條件下達(dá)致的，因而波普爾將之稱為“民主悖論”和“自由悖論”。

一般地，集體決策權(quán)的旁落就意味著協(xié)作系統(tǒng)本身可能發(fā)生異化，而協(xié)作系統(tǒng)異化的結(jié)果便是它的目的發(fā)生了改變：不再為所有成員服務(wù)，甚至也不是為功利主義意義上的最優(yōu)社會(huì)福利服務(wù)，而是成為某一小部分人攫取利益的工具。究其原因在于：（1）盡管作為協(xié)作系統(tǒng)的社會(huì)組織是由不同個(gè)體所組成并為所有個(gè)體服務(wù)，但它一旦形成就開始具有相對的獨(dú)立性，不但具有獨(dú)立發(fā)展的傾向，甚至出現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢；（2）具有獨(dú)立的內(nèi)聚力、秩序和結(jié)構(gòu)，從而產(chǎn)生了獨(dú)自的目標(biāo)和利益。因此，盡管一種社會(huì)組織的基本成分在不斷地新陳代謝，但它本身卻具有相對獨(dú)立的自生存能力，并開始具有自己的目標(biāo)，企業(yè)、國家、民族政黨無不如此。正如波普爾指出的，“社會(huì)群體大于其成員的單純加總，也大于其任何成員任何時(shí)刻存在的諸多個(gè)人關(guān)系的簡單總和……甚至可以相信，群體可能保持其許多原有特性，即使它的原先成員都被別的成員所取代?！盵21]正因如此，盡管隋唐以來的科舉制使得官僚成員不斷更替，但那些新的成員一旦進(jìn)入了官僚系統(tǒng)就成了官僚制的附屬，從而使的官僚制得以長期保持穩(wěn)定。例如，白圭、桑弘羊、東郭咸陽、孔僅等原本都是商人，但一旦踏入官場，就成為官僚體制的維護(hù)者，成為“重農(nóng)抑商”政策的推行者。

其五，基于民主選舉的結(jié)果還會(huì)出現(xiàn)統(tǒng)治權(quán)悖論：選舉出來的不是那些最具有協(xié)調(diào)能力并服務(wù)人民利益的人，反而往往是那些最具統(tǒng)治力并對人民實(shí)施控制、監(jiān)督的人。事實(shí)上，按照協(xié)作系統(tǒng)的要求，治理國家的人應(yīng)該是最聰明或最優(yōu)秀的人，我們也希望能夠選出一個(gè)具有高度社會(huì)性的哲人來管理國家。盧梭就強(qiáng)調(diào)，“最好的而又最自然的秩序，便是讓最明智的人來治理群眾，只要能確定他們治理群眾真是為了群眾的利益而不是為了自身的利益?！盵3]91但是，民主選舉的結(jié)果卻往往并非如此：選舉中獲勝的關(guān)鍵往往在于影響力而非才能。錢穆就發(fā)現(xiàn)“在美國，曾有一博學(xué)的大學(xué)教授與一汽車夫競選而失敗了”，而感慨道：“選舉原意，在如何獲取理想人才，俾可充分代表民意。（然而）單憑群眾選舉，未必果能盡得賢能”。[22]特別是，隨著民主選舉范圍的擴(kuò)大，更加難以保證選舉出來的人的品質(zhì)；一個(gè)明顯的例子是，在美國選舉權(quán)受到很大限制時(shí)，選舉出的華盛頓、亞當(dāng)斯、杰斐遜、麥迪遜、門羅以及亞當(dāng)斯等人都是具有高度才智、淵博知識(shí)以及高尚品質(zhì)的人，但是，隨著民主選舉范圍的擴(kuò)大，總統(tǒng)以及州長等的素質(zhì)明顯下降了。一個(gè)名叫法艾爾的法國人甚至嘲諷美國總統(tǒng)選舉說：“我們法國人都明白：美國已經(jīng)無藥可救。他們的總統(tǒng)如果不是弱智，起碼也是沒文化的。從‘密蘇里的領(lǐng)帶商杜魯門到‘傳了兩代的政治騙子小布什，中間還有賣橡膠的卡特和二流演員里根，白宮簡直就是一座傻子展覽館?！盵23]

事實(shí)上，米塞斯就指出，盡管民主主義者聲稱國家應(yīng)該由少數(shù)最優(yōu)秀的人來治理，但民主以及民主推選的國家首腦往往表現(xiàn)得非常拙劣，乃至四處被人嘲笑；結(jié)果，“各種不同的反民主流派的追隨者的人數(shù)呈有增無減之勢，民主推舉的最高領(lǐng)導(dǎo)人表現(xiàn)得越拙劣，人們對他們的蔑視心理就越強(qiáng)烈，因此，反對民主的人數(shù)就越多”。而且，對究竟什么是最好的或最好的一批人并沒有評判標(biāo)準(zhǔn)，例如，“波蘭共和國的人民把一位鋼琴演奏家推選為國家首腦，因?yàn)椴ㄌm人民認(rèn)為他是當(dāng)代最優(yōu)秀的波蘭人。實(shí)際上，國家領(lǐng)導(dǎo)人必須具備的素質(zhì)無異與一位音樂家必須具備的素質(zhì)大為不同。”[24]為此，波普爾提出了民主選舉中的統(tǒng)治權(quán)悖論：“全部的統(tǒng)治權(quán)理論都是悖論。例如，我們可以選擇‘最聰明的人或‘最優(yōu)秀的人作為統(tǒng)治者。但是，‘最聰明的人用他的智慧也許會(huì)發(fā)現(xiàn)不應(yīng)由他，而應(yīng)該由‘最優(yōu)秀的人來統(tǒng)治，而‘最優(yōu)秀的人用他的善良也許會(huì)決定應(yīng)該由‘多數(shù)人統(tǒng)治”，而“多數(shù)人”的統(tǒng)治往往或?qū)е轮腔酆偷赖碌拖碌娜水?dāng)政。也正是因?yàn)槊裰鞯倪@種缺陷以及對“誰是最適合從事政府領(lǐng)導(dǎo)工作的人”充滿了爭議，結(jié)果，往往是那些“最強(qiáng)”的人取得了管理權(quán)，反民主的理論也由此主張少數(shù)人有權(quán)使用暴力奪取國家權(quán)力，從而達(dá)到統(tǒng)治大多數(shù)人的目的，因?yàn)橹挥羞@些少數(shù)派才真正理解統(tǒng)治的力量；因此，“評價(jià)某人是不是最佳人選，主要看他是否具有獨(dú)立的統(tǒng)治能力、智慧能力和號(hào)召力，看他是否具有干預(yù)違背大多數(shù)人的意志奮勇向上，從而出人頭地，成為統(tǒng)治者的膽識(shí)和本領(lǐng)，如此等等?！盵11]354-355為此，波普爾強(qiáng)調(diào)，我們在努力獲得最好的統(tǒng)治者的同時(shí)也應(yīng)盡可能地為最壞的統(tǒng)治者做好準(zhǔn)備。

其六，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中還存在著“計(jì)劃悖論”：“如果我們計(jì)劃得太多，我們就會(huì)給國家過多的權(quán)力，然后自由就將喪失，那樣也會(huì)結(jié)束計(jì)劃”。波普爾問道：“人民如果沒有權(quán)力強(qiáng)行這些計(jì)劃，那么人民財(cái)富的計(jì)劃為什么還會(huì)實(shí)行呢？”例如，社會(huì)主義中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的結(jié)果就是“不斷地導(dǎo)致烏托邦的工程師去做他本來沒有打算去做的事情；也就是說，它導(dǎo)致了一種臭名昭著的未計(jì)劃的計(jì)劃現(xiàn)象?！盵11]340、369-370之所以如此，就在于在漫長的封建社會(huì)，社會(huì)組織和制度在演化過程中都出現(xiàn)了嚴(yán)重的內(nèi)卷化傾向，這就導(dǎo)致啟蒙運(yùn)動(dòng)之后迅速掀起一股建構(gòu)之風(fēng)。相應(yīng)地，知識(shí)分子們就轉(zhuǎn)變成了所謂的“社會(huì)工程師”或“社會(huì)工藝師”，他們越來越熱衷于設(shè)計(jì)組織，現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中的機(jī)制設(shè)計(jì)以及最優(yōu)化理論很大程度上也可以看成是這種社會(huì)實(shí)踐的對應(yīng)產(chǎn)物。但實(shí)踐的結(jié)果明確是，這些建構(gòu)性活動(dòng)大大增加了社會(huì)組織偏離原先目的的可能性。波普爾就舉例說，社會(huì)工程師和社會(huì)工藝師在構(gòu)建保險(xiǎn)公司時(shí)，就“不大關(guān)心保險(xiǎn)公司構(gòu)建的起源是否作為一種謀劃的事業(yè)，也不太關(guān)心它的歷史使命是不是為公共福利服務(wù)”[25]，而可能是為了如何增加利潤。

從理論上說，社會(huì)組織安排都應(yīng)該建立在一致同意或多數(shù)同意的基礎(chǔ)上，自愿性契約本身也是為了增進(jìn)成員或維護(hù)公共的利益。但實(shí)際上，基于多數(shù)原則的公共選擇機(jī)制本身就存在缺陷，以致多數(shù)制民主往往會(huì)蛻變成某些群體追求其特定私利而進(jìn)行統(tǒng)治的形式和工具。洪堡就指出，“任何執(zhí)政者都可能靜悄悄地和不知不覺地更多地?cái)U(kuò)展或限制國家的作用范圍，不管是在民主國家里、貴族統(tǒng)治的國家，還是在君主政體的國家里，他愈是避免引人注目，他就愈是能夠更加有把握地達(dá)到其最終目的?！盵26]這種現(xiàn)象不僅在獨(dú)裁制下是如此，民主制下也是如此。事實(shí)上，幾乎所有的革命領(lǐng)袖都是在某種選舉規(guī)則下成為領(lǐng)袖并最終走向獨(dú)裁的。而且，多數(shù)制民主在程序上也容易受到外來的干預(yù)和影響，受到掌握權(quán)力或信息者的操縱。例如，哈耶克寫道：“代議機(jī)構(gòu)的功能已經(jīng)變成了‘動(dòng)員贊成意見，換言之，它們的功能已不再是表達(dá)它們所代表的那些人的意見，而是操縱或擺布他們的意見。人們遲早會(huì)發(fā)現(xiàn)，不僅他們不得不聽?wèi){新生的利益集團(tuán)的擺布，而且就是作為‘供養(yǎng)性國家的必然結(jié)果而發(fā)展起來的庇護(hù)性政府的這種政治機(jī)器，也由于阻止社會(huì)做出必要的調(diào)適而正陷入這樣的一種絕境之中?！盵27]

最后，那些攫取公權(quán)力的人還可以利用每個(gè)人的自利動(dòng)機(jī)維護(hù)自身的動(dòng)機(jī)和利益。關(guān)于這一點(diǎn)，運(yùn)用博弈論思維作一分析：人們不愿意為突破統(tǒng)治者的專制付出個(gè)人成本，反而會(huì)為了一點(diǎn)利益而犧牲那些努力尋求突破的人，從而強(qiáng)化了獨(dú)裁和專制。波蘭尼就曾對其中的邏輯作了簡要說明：“事實(shí)上我們?nèi)菀卓吹?，單?dú)一個(gè)個(gè)體在沒有得到人們明顯的自愿支持的情況下也很能對很多人行使命令。如果一群人中每個(gè)人都相信其他所有的人會(huì)遵循一個(gè)自稱為他們共同的上級的人的命令，那么，這群人就會(huì)全都把這個(gè)人當(dāng)作上級而聽從他的命令，因?yàn)槊總€(gè)人都害怕如果他不服從這個(gè)人，其他人就會(huì)因他不服從這個(gè)上級的命令而懲罰他。這樣，所有人都因僅僅假定別人總是順從而被迫聽命，而這群人中的任何成員都沒有對這個(gè)上級表示過任何自愿的支持。這一群人中的每一個(gè)成員甚至?xí)X得應(yīng)該被迫報(bào)告他的同志的不滿跡象，因?yàn)樗麜?huì)害怕當(dāng)著他的面做出的任何抱怨都可能是某個(gè)奸細(xì)對他的考驗(yàn)，如果他不把這樣的顛覆性言論報(bào)告上去他就會(huì)受到懲罰。就這樣，這群人的成員們相互之間可能會(huì)如此地不信任，以致他們甚至在私下也只會(huì)表現(xiàn)出對一個(gè)他們所有人都暗中痛恨的上級的忠心之情?！盵28]當(dāng)然，人們也可以聯(lián)合起來推翻統(tǒng)治者。問題是：（1）誰愿出頭？槍打出頭鳥，先行動(dòng)者往往會(huì)受到更大的損害，他付出的成本最大。（2）又如何確定其他人會(huì)起來響應(yīng)行動(dòng)呢？如果其他人沒有響應(yīng)的話，先行動(dòng)者必然不能成功。

這也就是博弈論中的“人質(zhì)困境”：一架飛機(jī)的眾多乘客在面對一個(gè)持槍劫機(jī)時(shí)往往都選擇沉默，乃至束手就擒。推而廣之，當(dāng)一群人面對威脅或損失時(shí)，“第一個(gè)采取行動(dòng)”的決定就很難做出，因?yàn)檫@意味著將付出慘重代價(jià)。事實(shí)上，統(tǒng)一行動(dòng)往往需要溝通與合作，但在大規(guī)模群體中，溝通與合作將非常困難。同時(shí)，統(tǒng)治者也深知群眾的力量有多大，從而會(huì)采取某些特殊措施，阻撓他們進(jìn)行溝通與合作。關(guān)于這一點(diǎn)，休謨就分析道：“如果一個(gè)狡詐而又勇敢的人當(dāng)了軍隊(duì)或黨派的首領(lǐng)，他甚易建立自己對于人民的統(tǒng)治地位，有時(shí)依靠暴力，有時(shí)太過欺詐，統(tǒng)治比他的黨徒人數(shù)多過百倍的人民。他不允許民眾公開交往聯(lián)系，以免他的敵人確切知道他們的人數(shù)和力量。他不讓他們有時(shí)間連成一體來反對他，因?yàn)樯钪切┲蹤?quán)的爪牙也可能希望他垮臺(tái)，但由于他們互不了解彼此的意圖，始終懼不敢動(dòng)，這是他所以安全的唯一原因”；即使那種沒有武力干預(yù)而完全由選舉產(chǎn)生的政府，“這不是少數(shù)大人物聯(lián)合起來，決定一切，不容他人反對；便是聽?wèi){民眾的喜怒，他們一味聽從煽動(dòng)性的頭頭，而這個(gè)頭頭也許只有十來個(gè)人認(rèn)識(shí)他；他之所以得勢全憑自己的厚顏無恥，或者由于民眾的喜怒無?！保聦?shí)上，在多數(shù)選舉中，“每一個(gè)明智的人都會(huì)希望看到一個(gè)統(tǒng)率強(qiáng)大而又有紀(jì)律的軍隊(duì)的將軍能夠趁勢奪權(quán)，賜給人民一個(gè)主人，民眾自己是選擇不出的”。[8]123-125正是借助這一機(jī)制，春秋時(shí)期的秦國可以實(shí)行遠(yuǎn)交近攻、各個(gè)擊破的策略，將最終全盤贏下；現(xiàn)代集權(quán)國家的統(tǒng)治者則可以通過掌握規(guī)模相對較小的軍隊(duì)，最終長期控制大規(guī)模的社會(huì)大眾。

可見，正是借助社會(huì)中存在的一系列機(jī)制，本質(zhì)上作為協(xié)作系統(tǒng)的國家組織就異化為主權(quán)者，進(jìn)而成為服務(wù)于特定少數(shù)群體的工具。事實(shí)上，250年前的休謨就在思考，少數(shù)人為何如此容易地統(tǒng)治大多數(shù)人，而大多數(shù)人竟又能是如此地壓抑自己的情緒和偏好，盲目地將自己的命運(yùn)交在少數(shù)統(tǒng)治者手中？休謨的解釋是：政府建立在思想控制的基礎(chǔ)之上，從而獲得了公眾信念的支持，不僅最專制和最軍事化的國家如此，最自由和最民主的國家也是如此[8]19。喬姆斯基則進(jìn)一步指出，越是自由民主的政府，往往就越有必要控制民眾的思想以確保他們對統(tǒng)治者的服從。喬姆斯基寫道：“在一個(gè)民主社會(huì)，民眾有權(quán)表示同意，除此之外就沒有任何權(quán)利了。用現(xiàn)代進(jìn)步思想的術(shù)語來說，民眾是‘觀看者，而不是‘參與者，除了偶爾可以在各派大全的領(lǐng)導(dǎo)者之間做一些選擇。那也只限于政治方面。在決定社會(huì)走向的經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上，民眾不扮演任何角色。根據(jù)現(xiàn)在流行的民主理論，在這方面，民眾是完全排除在外的?！盵29]更為甚者，統(tǒng)治者往往還通過學(xué)校教育和媒體輿論等各種途徑還會(huì)改變民眾的觀念、偏好和意志，乃至?xí)\心誠意地支持政府以他們的名義所做的一切事情，從而就會(huì)出現(xiàn)一種“被制造的同意”。正因如此，現(xiàn)代民主社會(huì)的人們也具有強(qiáng)烈的疏離感，感受不到“主人”的地位；有鑒于此，唐斯提出了“理性選民的投票無知”現(xiàn)象，諾爾紐曼提出了“沉默的螺旋”現(xiàn)象，貢斯當(dāng)提出現(xiàn)代人缺乏公共民主現(xiàn)象，馬爾庫塞則提出單向度人和單向度社會(huì)。

五、公共職位的選拔和監(jiān)督機(jī)制

從協(xié)作系統(tǒng)的角度看，平等主義的裁判型國家及其政府機(jī)關(guān)本質(zhì)上是為社會(huì)大眾服務(wù)的；而且，公共領(lǐng)域的職位本身是服務(wù)性的，它應(yīng)該授予那些具有相應(yīng)能力的人。也就是說，那些獲得職位的人只能把它作為自我實(shí)現(xiàn)的途徑而不能從中牟取私利，人們也不會(huì)出于私利的目的而對此職位展開激烈的爭斗。也是基于這一信念，古代很多高人都不愿意做官，高喊“勿污吾耳”的許由、巢父且不必說，其他那些“寧靜致遠(yuǎn)、淡泊明志”的人則多得不可數(shù)。在近現(xiàn)代社會(huì)中，華盛頓盡管以全票當(dāng)選為總統(tǒng)，但他從未把自己當(dāng)成總統(tǒng)候選人，也從來沒有為競選付出過任何努力。同樣，中國的孫中山、黃興在民國第一次選舉中也是如此，甚至孫中山之所以沒有全票當(dāng)選，也正是缺了他自己的一票。然而，由于監(jiān)督機(jī)制的缺失，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中那些占據(jù)公共職位的功利主義者卻可以憑借這種公權(quán)力來謀取私利，從而往往會(huì)千方百計(jì)地來獲取這個(gè)職位。受此影響，美國的總統(tǒng)選舉后來逐漸演變?yōu)檎h競爭，而民主選出的總統(tǒng)的素質(zhì)也日漸低下。同樣地，中國社會(huì)的民主選舉則選出了袁世凱這樣的竊國大盜，隨后掌權(quán)的各路軍閥大多也是通過選舉上臺(tái)的。

首先，在監(jiān)督機(jī)制缺失的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，公共職位往往不是體現(xiàn)其賦予的責(zé)任而是潛含的公權(quán)力；同時(shí)，在甄別機(jī)制缺失的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這些職位的取得或占有往往也不是源于其才能而是其影響力。正是基于影響力原則的選拔機(jī)制，人類社會(huì)普遍流行著一種“贏者通吃”規(guī)則：在一些專門領(lǐng)域具有某種優(yōu)長的人往往可以把這種權(quán)威性拓展到其他領(lǐng)域，從而占據(jù)了他根本不具優(yōu)勢的那些崗位，這就產(chǎn)生了帕森斯效應(yīng)。

其次，盡管民主選舉制的原初目的是選出一個(gè)具有高度社會(huì)性的哲人和能人來治理公共事務(wù)，并在很大程度上防止當(dāng)政者以其權(quán)力把參政、議政和決政的代表或委員變成榮譽(yù)性的獎(jiǎng)贈(zèng)；但是，民主選舉的實(shí)際結(jié)果往往卻并非如此：美國演員出身的里根、施瓦辛格乃至五花八門的艷星和政客都成為選舉的勝利者。究其原因，簡單的民主選舉并不能體現(xiàn)選舉人的認(rèn)知深度和偏好強(qiáng)度，因而，如果民主選舉的內(nèi)容和范圍得不到更恰當(dāng)?shù)慕缍?，或者不存在其他機(jī)制對民主選舉進(jìn)行修補(bǔ)，那么，影響力而非才能依然會(huì)成為選舉的決定性因素。正是基于這種悖論，偉大的思想家孫中山在西方三權(quán)制衡的基礎(chǔ)上增加了儒家傳統(tǒng)上的考試院和監(jiān)察院，從而在一定程度上保證了那些占據(jù)公共領(lǐng)域職位之人士的基本素質(zhì)。相應(yīng)地，要防止組織和制度的異化，就需要重新審視民主的內(nèi)涵及其功能，要防止庸俗的民主制。

其三，在一個(gè)真正體現(xiàn)為協(xié)作系統(tǒng)的國家中，至少應(yīng)該實(shí)行德沃金所提倡的基于資源平等的“合伙制”民主[30]，或者羅爾斯倡導(dǎo)的基于差別原則的正義秩序。問題是，無論是德沃金的“合伙制”民主，還是羅爾斯的正義秩序，抑或森的能力平等觀，都是建立在不切實(shí)際的假設(shè)基礎(chǔ)之上。例如，羅爾斯就承認(rèn)，原初狀態(tài)與其說是一種實(shí)際的分配場所，毋寧說是一種思考方式。因此，盡管我們基于契約視角可以推測國家的起源并以此來構(gòu)建合作的社會(huì)秩序，但是，正如桑德爾指出的，“對于羅爾斯來說，正如對于其它契約論的先驅(qū)者們一樣，原初契約并不是一種實(shí)際存在的歷史性契約，而僅僅是一種假設(shè)性契約。他的有效性不是取決于個(gè)人的實(shí)際情形，而是取決于這樣的一種理念，即認(rèn)為他們可能會(huì)在這種必要的假設(shè)條件下達(dá)成一致”，也正因?yàn)椤傲_爾斯的理論具有雙重的假設(shè)性：它想象了從來就不會(huì)真的發(fā)生的事和永遠(yuǎn)不存在的人”，因而“一旦人們證明了這種社會(huì)契約只是一種假設(shè)，原初契約也就不再是一種普遍契約，而只是一種有可能存在卻從未存在過的普遍契約?！盵31]也就是說，我們在考察現(xiàn)實(shí)世界中具體的社會(huì)契約時(shí)，必須認(rèn)真剖析達(dá)成契約的條件：它是否是“自由”和“公正”的，而這是影響我們對待“自由”契約態(tài)度的基礎(chǔ)。但顯然，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中根本就沒有“等量”的“自由”，自由本身是一系列先天條件和社會(huì)因素的函數(shù)，體現(xiàn)在個(gè)人選擇集的內(nèi)涵和范圍上。正因如此，普遍的公平契約根本上是不存在的。而且，即使我們退回到?jīng)]有社會(huì)因素的自然狀態(tài)，近似公平的原初契約似乎可以普遍形成，從而形成合作型的國家；但是，隨著社會(huì)因素的逐漸滲入，原始契約也會(huì)發(fā)生蛻變，最終導(dǎo)致契約型國家組織發(fā)生異化。

最后，即使國家在起源上體現(xiàn)出協(xié)作系統(tǒng)這一本質(zhì)，但是，如果這個(gè)協(xié)作系統(tǒng)的公權(quán)力出現(xiàn)不平衡的分配，那么就可能導(dǎo)致國家的性質(zhì)發(fā)生蛻變，成為某些人謀取私利的工具。例如，羅素在十月革命后不久就寫道：“一旦獲得了權(quán)力，就有可能把它用來為自己的目的服務(wù)，而不是為人民的目的——這是我相信在俄國很可能發(fā)生的事：即建立一種官僚貴族制，把權(quán)威集中在自己手中，創(chuàng)設(shè)一種和資本主義是同樣殘酷和壓迫的職權(quán)。馬克思主義者從來也沒有充分認(rèn)識(shí)到，貪權(quán)也正如愛財(cái)一樣地是一種強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，而且一樣地是一種不正義的根源”；因此，“除非是官僚的權(quán)力可以得到約束，否則社會(huì)主義就只不過是意味著這一幫主人代替了另一幫主人而已。以往資本主義的一切權(quán)力都將由官僚繼承下來?！盵32]在羅素看來，十月革命雖然表面上獲得了成功，但實(shí)質(zhì)上卻已經(jīng)失敗了，因?yàn)樗鼘?shí)際上已經(jīng)背離了原來的理想而轉(zhuǎn)化成為“政客的天堂”。因此，為了防止協(xié)作系統(tǒng)的異化，就需要時(shí)刻警惕那些政府代理者獲得過大的權(quán)力；進(jìn)而，就需要建立較為完善的制約機(jī)制，需要構(gòu)建下位者監(jiān)督上位者的社會(huì)體系。事實(shí)上，民主體制的精髓就在于：不是領(lǐng)袖如何領(lǐng)導(dǎo)群眾，而是群眾如何約束領(lǐng)袖。一般地，體現(xiàn)協(xié)作系統(tǒng)的國家具有這樣的重要特征：管理者具有有限責(zé)任并且實(shí)行定期選任制。正是由于這種國家可以通過選舉的方式淘汰那些違背人民意愿的官員，從而就使得政府的更迭得以平穩(wěn)、無摩擦、不用武力以及不流血地加以完成。

可見，在裁判型國家中，盡管作為裁判者的政府可以對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)揮積極的協(xié)調(diào)功能，但是，協(xié)調(diào)效率往往會(huì)受到多方面的制約。特別是，鑒于社會(huì)成員的利益不同以及認(rèn)知差異，社會(huì)契約無論在簽訂還是執(zhí)行過程中都必須依據(jù)一套有效的監(jiān)督體系來提供保障。（1）由于契約本身的不對稱性，政府權(quán)力往往會(huì)被某些代理人所攫取，所謂“司膳者肥、管酒者膛紅”；顯然，一旦將權(quán)力集中在特定個(gè)人或群體的手中，就必然會(huì)出現(xiàn)權(quán)力被濫用的危險(xiǎn)，甚至成為他們謀取私利的工具。因此，必須有一套機(jī)制防止政府的代理者攫取不可制約的權(quán)力而變成一個(gè)專制的獨(dú)裁者，以致裁判型國家也蛻變成主權(quán)型國家。（2）即使協(xié)作系統(tǒng)以對稱契約形式存在，作為協(xié)調(diào)者的政府或其代理人所能發(fā)揮的協(xié)調(diào)效率也取決于其本身的協(xié)調(diào)能力，但基于簡單多數(shù)的選舉往往不能保證選出者一定是個(gè)賢良。因此，為了防止昏庸的官僚降低國家及其運(yùn)行的效率，就必須對當(dāng)選者規(guī)定一個(gè)任期上限，通過實(shí)行定期選任制來不斷尋找更為合適的人選。（3）即使當(dāng)選的官僚具有極高的社會(huì)協(xié)調(diào)能力，但他也不一定會(huì)這樣去做。其原因是，任何宏觀上的協(xié)調(diào)行為必然伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)，如果管制失敗就會(huì)面臨著如何處理后果的問題，如果成功也不能像獨(dú)裁者那樣享受收益。因此，要使得在契約型國家中政府及其代理人的成本-收益相對稱，從而激勵(lì)官員的積極心和主動(dòng)心，就只能讓官員承擔(dān)有限責(zé)任，這是問責(zé)制而不是審判制。正因如此，即使針對作為“善”性的國家和政府而言，我們也面臨著兩重任務(wù)：（1）必須建立有效機(jī)制以選擇出好的代理人，從而能夠充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)功能；（2）也必須建立有效機(jī)制以制約不好的代理人，從而將政府的蛻變或失誤行為降到最低程度。

最后，需要指出的是，盡管正統(tǒng)理論家往往主張對政府及其代理人采取正式的制度制約以防止權(quán)力腐敗，但是，也有一些（自由主義）學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)該運(yùn)用市場機(jī)制來控制政府權(quán)力。其理由是，由于信息的分布狀況、信息傳遞成本以及決策傳遞成本等造成的有限理性，即使全心全意為民服務(wù)的政府所發(fā)揮的實(shí)際效果也不一定完全比各自依據(jù)市場信號(hào)所采取的行動(dòng)更好；相應(yīng)地，即使在一個(gè)真正的契約型國家中，政府及其代理人的行為也可能是沒有效率或者會(huì)造成更大的損害。譬如，傳統(tǒng)社會(huì)主義國家的創(chuàng)建者也許確實(shí)希望通過嚴(yán)格的計(jì)劃來快速提高人們的生活水平，但由于缺乏知識(shí)或信息而造成了大量的重復(fù)建設(shè)以及浪費(fèi)，等等。有鑒于此，林德布洛姆強(qiáng)調(diào)，政府官員的行為也必須受到消費(fèi)者、生產(chǎn)者特別是企業(yè)家的制約，市場和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)制度可以作為控制權(quán)力的補(bǔ)充方法。不過，我們也必須記住，市場并不會(huì)是萬能的。埃爾金就指出，“市場作為控制過程（也）有它的局限性，特別是市場必須給生產(chǎn)者在投資和其他重要問題上有較大的自由裁量權(quán)。結(jié)果，那些必然要關(guān)注經(jīng)濟(jì)成就的政府官員都去引導(dǎo)生產(chǎn)者以能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式使用他們的自由裁量權(quán)。然而，生產(chǎn)者也有求于官員們，例如，希望他們保證財(cái)產(chǎn)權(quán)利。官員和生產(chǎn)者之間這種出于相互需要的關(guān)系，起到了限制公共議事日程和民主監(jiān)督的作用。”[33]所有這些都表明，我們需要準(zhǔn)確地界定政府行為和市場行為的邊界。

六、結(jié)語

我們在探究國家或政府的作用時(shí)，需要作兩方面的分析：（1）國家的起源，這涉及對國家基本性質(zhì)的界定；（2）國家的演化，這涉及國家發(fā)展過程中的異化。事實(shí)上，不同性質(zhì)的國家或政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的根本目的往往具有很大不同，但這些國家的實(shí)際行為與其目的之間又不存在完全對應(yīng)的關(guān)系，這涉及兩者的異化問題。譬如，就主權(quán)者國家而言，盡管主權(quán)者的確立往往是基于力量原則，其傳承也往往是世襲指任的，但其表現(xiàn)出來的掠奪性又不是沒有節(jié)制的。這可以從兩方面加以理解：（1）社會(huì)力量更迭造成了權(quán)力制衡；（2）對承擔(dān)無限責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。同樣，就裁判型國家而言，盡管領(lǐng)導(dǎo)者的確立往往是基于德才原則，其傳承也往往是定期選任的，但其表現(xiàn)出來的協(xié)調(diào)性也不一定是高效率的。這可以從兩方面加以理解：（1）選舉過程本身往往因民主悖論而導(dǎo)致庸人當(dāng)政；（2）當(dāng)政者因有限責(zé)任而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行徑。事實(shí)上，盡管國家可以大致地劃分兩種類型，但從本質(zhì)上講，任何國家或政府都或多或少地具有協(xié)作系統(tǒng)的內(nèi)在特征。正因如此，任何國家或政府都應(yīng)承擔(dān)起個(gè)體所難以承擔(dān)的責(zé)任，而不應(yīng)實(shí)際上也不是僅僅局限于守夜人的角色范圍內(nèi)。譬如，針對穆勒等有關(guān)政府作用的目的僅僅限于防止對其他人的傷害這一層次，斯蒂芬就舉反例說：英國公民都處于一項(xiàng)征稅的控制之下，這項(xiàng)權(quán)利所抽取的稅款可能是用來支持大英博物館，這個(gè)機(jī)構(gòu)顯然不是被設(shè)計(jì)來保護(hù)公民免于傷害，而是為了提升國民素質(zhì)[34]195。顯然，這些都體現(xiàn)了有為政府的積極功能承擔(dān)。

同時(shí)，即使作為協(xié)作系統(tǒng)的“善”性國家而言，盡管它的目的是要通過克服市場機(jī)制的缺陷而為社會(huì)福利服務(wù)；但是，我們?nèi)匀灰獙φ捌浯砣说男袨檫M(jìn)行限制，要正確劃定市場和政府的功能行使界域以及保障各自功能的有效發(fā)揮。一方面，政府自覺的調(diào)控能力并不一定比市場更強(qiáng)，正如阿特金森和斯蒂格利茨所說，“市場導(dǎo)致缺乏效率和不公平的情況并不意味著可以推論政府干預(yù)必然導(dǎo)致情況的改善?！仨氃谧C明存在某種能夠解決或至少緩和矛盾的政策，而政府愿意并且能夠?qū)嵤┻@類政策。例如，有人曾經(jīng)指出，盡管財(cái)政部長如果無所不知的話可能會(huì)做到使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，但實(shí)際上他在處理問題時(shí)信息是不完善的，這意味著政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的努力可能導(dǎo)致實(shí)際的不穩(wěn)定?！盵35]另一方面，政府的自覺干預(yù)活動(dòng)也存在著代理問題，集中權(quán)力的代理者往往會(huì)基于私利的目的而刻意地?cái)D壓市場機(jī)制的活動(dòng)空間；因此，作為協(xié)作系統(tǒng)的國家要保持其平穩(wěn)發(fā)展，關(guān)鍵就在于對那些特殊權(quán)力的進(jìn)行制約。特別是，在缺乏權(quán)力分散和基本自由保障以及社會(huì)正義的情況下，市場中的強(qiáng)勢者如企業(yè)家和政治中的權(quán)勢者就會(huì)相互勾結(jié)而共同損害弱勢群體的利益。所以，奧斯特羅姆在《為什么政府會(huì)失敗》中就指出，政府往往表現(xiàn)出浮士德交易的行為方式：在人類事務(wù)中，政府為了“善”往往會(huì)靈活而謹(jǐn)慎地使用惡的手段，從而導(dǎo)致了惡的不斷增長。

那么，如何才能抑制這種惡的增長呢？漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》的第一篇中就提出這樣一個(gè)問題：人類社會(huì)有沒有能力通過思考和選擇而建立一個(gè)好的政府呢？或者說，人類社會(huì)是不是永遠(yuǎn)注定只能依賴于突發(fā)事件和強(qiáng)制力量來建立政府呢？漢密爾頓的答案是謹(jǐn)慎肯定的[6]28。相應(yīng)地，以《聯(lián)邦黨人文集》為基礎(chǔ)，并著眼于美國立憲實(shí)驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，奧斯特羅姆開始思考復(fù)合共和制的政治理論。奧斯特羅姆認(rèn)為，從歷史看，政治制度的抉擇的確是強(qiáng)力和偶然性決定的，人類似乎還沒有能夠根據(jù)深思熟慮和自由選擇來設(shè)計(jì)良好的政府制度，但美國的立憲事件卻是破天荒第一次以深思熟慮和自由選擇為基礎(chǔ)的。問題是，萬一我們選錯(cuò)了自己將要扮演的角色，就會(huì)成為全人類的不幸。那么，美國這些先驅(qū)者是如何避免這一點(diǎn)的呢？在奧斯特羅姆看來，復(fù)合共和制的設(shè)計(jì)有這樣幾個(gè)要點(diǎn)：（1）要假定個(gè)人是最基本的考慮單位，而政府的行為派生于個(gè)人的利益，因而政府的運(yùn)作就需要與具有特殊性為能力的個(gè)人行為相協(xié)調(diào)；（2）要假定個(gè)人是自利的，會(huì)努力強(qiáng)化自己的相對優(yōu)勢，同時(shí)兼有學(xué)習(xí)的能力和犯錯(cuò)的可能性；（3）在上述假定的基礎(chǔ)上，認(rèn)為理性和正義的條件、社會(huì)組織條件取決于某種形式的政制秩序，這就是政制約束的原則[6]32。顯然，通過深思熟慮和自由選擇來設(shè)計(jì)政治制度的根本政治原則就是：人們保留著能夠在政治社群形式的特定決策能力，這是不可剝奪的權(quán)力；只有政府的權(quán)力應(yīng)該受到憲法的限制，才可以防止因權(quán)力集中而萌發(fā)的惡，從能夠得到大眾的信托而有效承擔(dān)起積極功能。因此，正如康德曾指出的，“我們不能指望一部由品德優(yōu)良的人士制定的憲法必定是一部好憲法，反之，因?yàn)橛辛艘徊亢脩椃?，我們才能指望出現(xiàn)一個(gè)由品德良好的人士組成的社會(huì)?！盵34]176此言值得深思。

裁判型國家本質(zhì)上是為全體人民的利益和福祉服務(wù)的。它具有濟(jì)民的功能，主要表現(xiàn)在：為全體社會(huì)成員的共同利益而配置資源；為全體社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；促進(jìn)不同社會(huì)群體的合作協(xié)調(diào)；統(tǒng)籌治理公共事物，維護(hù)公共秩序和圖求社會(huì)長治久安。促成政府履行這些功能的基本條件是：選拔體現(xiàn)全民利益和意志的理性精英行使公權(quán)力，同時(shí)對政府精英行使公權(quán)力的邊界進(jìn)行劃定，賦予他們充分的公權(quán)力和自由，約束他們的公權(quán)力不致強(qiáng)大到立法為私。這是因?yàn)?，任何不受約束的國家權(quán)力均可能遭到濫用，從而蛻變?yōu)樯贁?shù)群體或個(gè)人謀求私利的組織手段。從古今裁判型國家的這種演化邏輯啟迪我們：在全民推進(jìn)中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)過程中，必須積極進(jìn)行造福全體人民的良善型有為政府建設(shè)，賦予各級政府充分的權(quán)力去謀求公共利益最大化，并合理界定政府與市場的行為邊界，注重選拔優(yōu)秀人才充實(shí)到各級政府行使公權(quán)力，同時(shí)構(gòu)建剛勁有力的法規(guī)體系去約束他們可能的蛻化行為。

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Abstract： The enabling government in the new structure economics actually means a kind of referee country. The referee country is regarded as a social public entity serving for all members， thus it has a nature of good. In order to carry forward the good behavior， people often entrust great authority to this kind of country and its government. But in the real world， those agents who grasp the civil rights often abuse the institution means for personal goal and benefit， which results in the transformation of its function. Therefore， any enabling government in charge of positive functions cannot be an unlimited government， but should operate under a relatively mature and perfect system of normalization and supervision.

Key words： enabling government； coordinated system； referee country； democratic paradox； plan paradox

CLC number：F04551；D031 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）05-0014-16

（編輯：易 淼）