曾明 陶冶華

摘 要：廉政社會評價是反腐敗績效評估重要的社會參與手段，構(gòu)建基于公共價值的廉政社會評價模式具有重要的現(xiàn)實意義。PV-GPG理論認(rèn)為政府績效的生成沿著價值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的路徑發(fā)展。政府績效評價需要實現(xiàn)公共價值，地方廉政社會評價的出發(fā)點在于發(fā)揮群眾路線的正風(fēng)反腐功能，增加群眾的獲得感，實現(xiàn)公共利益。基于該理論模型，運(yùn)用多個案研究手法對太倉、鹽田和江西廉政社會評價實踐進(jìn)行敘事性解釋和價值分析，研究發(fā)現(xiàn)：實踐中的地方廉政社會評價基本實現(xiàn)了滿足集體偏好、參與、回應(yīng)、公正和穩(wěn)定性的多元公共價值，拓展了公眾“反腐獲得感”價值實現(xiàn)路徑。在價值分析基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了基于公共價值的廉政社會評價模式，并提出可通過重新審視政府績效內(nèi)涵、拓寬績效溝通渠道及制度化參與來完善該項工作，進(jìn)一步實現(xiàn)多元的公共價值。

關(guān)鍵詞：廉政社會評價；公共價值；PV-GPG理論；反腐獲得感；廉政評價模式

中圖分類號：D630.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）10-0004-10

一、問題的提出

廉政績效評價本質(zhì)上是一種側(cè)重于考察政府廉潔情況的績效評價，但當(dāng)前在路徑依賴、制度滯后、主客體關(guān)系失衡等問題的凸顯下[1]30-32，可能并未完全發(fā)揮其應(yīng)有作用。其中，主客體關(guān)系失衡反映出了評價中社會參與機(jī)制的缺乏，而公眾對政府反腐績效卻有最深切的感知。正如習(xí)近平所說：“群眾的眼睛是雪亮的，黨員、干部身上的問題，群眾最清楚，最有發(fā)言權(quán)?！盵2]“讓正風(fēng)反腐給老百姓帶來更多獲得感”的新時期反腐理念成為檢驗正風(fēng)反腐績效的重要標(biāo)尺[3]，發(fā)揮了鞭策我黨勤廉執(zhí)政的價值引領(lǐng)功能[4]45-47。在該理念背景下，針對評價中社會參與機(jī)制缺乏問題，引導(dǎo)廉政績效評價從“黨政主導(dǎo)—內(nèi)部評估”的單向模式向“黨政主導(dǎo)—社會協(xié)同—公眾參與”的復(fù)合模式轉(zhuǎn)變，成為了必然路徑[1]，地方廉政社會評價正是這一路徑下的制度性產(chǎn)物。我國政府管理體制的特點決定了權(quán)力的行使是從中央到地方縱向下移，這也決定了“自上而下”的政策執(zhí)行路徑。有研究表明：中央的反腐決心、反腐制度的強(qiáng)制壓力、公共輿論和公眾的反腐期望形塑的外部壓力是反腐取得效果的主要原因[5]。中央反腐政策與公眾反腐訴求形成的合力推動了地方廉政社會評價實踐。

在這方面，起步較早的是1995年天津開展的由政治結(jié)構(gòu)指數(shù)、公職人員素質(zhì)指數(shù)、官民關(guān)系指數(shù)和社會環(huán)境關(guān)系指數(shù)等共計12項指標(biāo)組成的廉政建設(shè)社會評價活動[6]，之后，北京、河南、鹽田等地陸續(xù)開展了該項工作。但較之地方實踐探索與汗牛充棟的政府績效評價研究，目前學(xué)術(shù)界對廉政社會評價方面的研究還不夠全面?，F(xiàn)有不多的研究中，胡楊通過對國內(nèi)外實踐進(jìn)行對比，認(rèn)為我國廉政社會評價的難題主要在體系、方法和機(jī)制上，據(jù)此提出推進(jìn)措施[7]；許連純從創(chuàng)新的角度闡述了評價機(jī)制的具體內(nèi)容[8]；而熊尉宏則以江西為個案提出了完善措施[9]?？梢钥闯?，對廉政社會評價的研究缺乏一種解釋性研究，尤其是多個案的解釋性研究。

從理論視角來看，僅以經(jīng)濟(jì)價值作為衡量政府績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)存在局限，政府績效評價應(yīng)具有多元化的公共價值屬性[10]。2011年包國憲等人提出了“以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論”（簡稱PV-GPG理論），該理論的提出賦予了政府績效新的內(nèi)涵，其從公共價值視角來看待政府績效，繼而對“我們究竟需要一個什么樣的政府”這個問題進(jìn)行了較好的闡釋[11]。一些學(xué)者基于該理論模型進(jìn)行了個案研究，其中有的以城市規(guī)劃為例對政府績效生成路徑進(jìn)行了解釋[12]、有的則對評價指標(biāo)構(gòu)建提出了再思考[13]；還有一些學(xué)者分別從績效損失、偏差和溝通等角度進(jìn)行了研究[14-16]。相比之下，公共價值視角下對廉政社會評價的關(guān)注尚顯不足。

廉政社會評價通過貫徹中央反腐政策來檢驗地方官員工作實效性，進(jìn)而提升公眾對反腐的“獲得感”，是重塑反腐制度建構(gòu)價值的重要舉措。在上述有關(guān)的理論基礎(chǔ)上，本研究以個案研究手法對太倉、鹽田及江西廉政社會評價的具體實踐進(jìn)行研究，即基于PV-GPG理論視角對三個地區(qū)的評價工作進(jìn)行價值分析，具體研究其生成機(jī)制、實施機(jī)制及結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，試圖回答兩方面的問題：一是地方廉政社會評價在實踐中是否實現(xiàn)了公共價值？又是如何實現(xiàn)的？二是如何構(gòu)建一種普適性的基于公共價值的廉政社會評價模式，使其不脫離該項工作的公共價值之義。

二、基于PV-GPG模型的地方廉政社會評價的公共價值分析框架

（一）公共價值的內(nèi)涵

在政府治理中，對“公共價值”的考量愈益受到重視。穆爾認(rèn)為面對多變的政治和社會環(huán)境，公共管理者要有所行動，在服務(wù)和滿足公眾需求的基礎(chǔ)上完成工作，以此“創(chuàng)造公共價值”[17]384-399。那么，如何來定義和創(chuàng)造公共價值呢？斯托克提出的構(gòu)建協(xié)商與遞送的網(wǎng)絡(luò)對此進(jìn)行了解答[18]；其中，提供公共服務(wù)是實現(xiàn)公共價值的重要途徑，公共服務(wù)質(zhì)量與公共價值實現(xiàn)緊密地聯(lián)系在一起，尤建新等認(rèn)為“公眾價值”是公眾對其付出的成本與接受的公共服務(wù)質(zhì)量間的一種權(quán)衡對比[19]。由此展開的公共價值概念爭論日益增多，通過回顧相關(guān)文獻(xiàn)，王學(xué)軍等人認(rèn)為公共價值包括結(jié)果主導(dǎo)的公共價值（PV）和共識主導(dǎo)的公共價值（PVs），而無論P(yáng)V還是PVs，二者的內(nèi)涵是一致的，即都根源于社會價值[20]，而對社會價值的關(guān)注便離不開公眾這一利益群體。

（二）地方廉政社會評價與公共價值的契合

前文簡述了公共價值的內(nèi)涵，那么，地方廉政社會評價的運(yùn)作邏輯是什么呢？它與公共價值又有著怎樣的聯(lián)系？下面我們做進(jìn)一步的探討。

源于西方的政府績效評價在改進(jìn)政府績效上發(fā)揮了巨大優(yōu)勢。20世紀(jì)90年代后，我國的一些地方政府將其引入到了地方治理中來。但評價結(jié)果并未反映出政府的真實績效，產(chǎn)生了偏差[21]。具體來說，“政府主導(dǎo)”現(xiàn)象嚴(yán)重，即便引入公眾參與，多呈現(xiàn)“符號效應(yīng)”[22]；加之在指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，政府過分追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，“官出數(shù)字，數(shù)字出官”行政化現(xiàn)象明顯等主要偏差的影響下[23]，導(dǎo)致評價程序不規(guī)范，多種模式的績效評價紛紛涌現(xiàn)，初期取得一定效果，之后便衰落下來。典型的如“甘肅模式”，法律保障、政治支持、社會參與及評價體系設(shè)計的規(guī)范問題成為制約其持續(xù)性發(fā)展的主要瓶頸[24]。

評價要素的執(zhí)行情況關(guān)系到評價效果，實際情況是評價要素在執(zhí)行上發(fā)生了偏離，產(chǎn)生了績效偏差，究其根源是公共價值的缺失[15]。蘊(yùn)含著公共性、服務(wù)性和以責(zé)任為核心的行政倫理價值的政府績效評價[25]，必須確立正確的價值導(dǎo)向[26]，進(jìn)而實現(xiàn)其內(nèi)容和價值“長期和短期的動態(tài)平衡”[27]，并突出以人為本[28]、公平正義的價值[29]，這是該項工作承載的價值使命。

腐敗會誘發(fā)合法性危機(jī)，致使政府公信力受損。而缺失政治信任的政府將陷入“塔西佗陷阱”，如此下去，公眾再難相信政府的決策和話語，這必將影響到社會的穩(wěn)定。而“塔西佗陷阱”的出現(xiàn)在于政府沒有執(zhí)行好群眾路線[4]，實現(xiàn)公共價值。同時，政府公信力程度還會影響到政權(quán)的穩(wěn)定。哈貝馬斯說：“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值?！盵30]盧梭認(rèn)為，行為符合價值規(guī)范，公眾認(rèn)可，這樣才具有合法性[31]。以是否追求人民幸福、促進(jìn)共同利益為標(biāo)準(zhǔn)，亞里士多德在其政體理論中區(qū)分了正宗政體和錯誤政體[32]。作為政府績效評價一類的廉政社會評價，主要通過問卷調(diào)查、統(tǒng)計分析等方式，廣泛收集不同社會群體對地方黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作狀況的評判信息，在此基礎(chǔ)上對數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀分析，評價地方工作績效[7]。該項工作的出發(fā)點和終極目的在于及時發(fā)現(xiàn)并修正潛在的腐敗現(xiàn)象和存在的腐敗問題，助力科學(xué)化反腐，以此服務(wù)于公眾利益。其中，“公眾滿意度”的評判標(biāo)準(zhǔn)反映了該項工作的基本價值尺度與技術(shù)能力[33]。鏟除威脅穩(wěn)定的“毒瘤”——腐敗，重塑政府公信力成為地方廉政治理的關(guān)鍵。因此，作為治理手段的廉政社會評價理應(yīng)實現(xiàn)公共價值。

（三）地方廉政社會評價公共價值性的評估標(biāo)準(zhǔn)

廉政社會評價作為彰顯公共價值的重要舉措，有一個十分重要的問題需要考慮，即實踐中公共價值的實現(xiàn)程度。一直以來，公共價值視域下，政府績效的生成路徑猶如一個“黑箱”無法開啟，PV-GPG理論模型將其比較好地呈現(xiàn)了出來。

該模型中，政府績效生成路徑包括價值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)[34]。公共價值導(dǎo)向下的地方廉政社會評價工作同樣應(yīng)遵循該路徑，繼而產(chǎn)出基于公共價值的政府績效。PV-GPG模型為審視地方廉政社會評價實踐提供了載體，其中，價值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)成為分析具體實踐的主要維度。由圖1可知：

首先，價值建構(gòu)對產(chǎn)出政府績效至關(guān)重要，只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎(chǔ)，也只有根植于社會的政府績效才能產(chǎn)生其可持續(xù)提升的需要[34]20。廉政社會評價需要在縱向上進(jìn)行價值建構(gòu)。反之，缺乏價值建構(gòu)無疑會產(chǎn)生“績效損失”[14]。

其次，組織管理過程回答了有關(guān)政府績效產(chǎn)出問題，PV-GPG理論認(rèn)為以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理，產(chǎn)出即績效[34]21-23。這是以政府積極回應(yīng)公共價值為前提的，并且在價值基礎(chǔ)下實現(xiàn)政府效率的提升，從而使政府績效趨于最大化。公共價值是公民價值偏好和政府價值建構(gòu)的交集，而二者間卻很難達(dá)到統(tǒng)一[35]?；诖耍枰獣r刻關(guān)注體制外的群體，將他們的需求整合到政府決策中并以此來設(shè)定科學(xué)的評價指標(biāo)，最終實現(xiàn)公共價值[16]。

最后，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)是貫穿于價值建構(gòu)和組織管理過程中的重要機(jī)制，其發(fā)揮協(xié)調(diào)、解決價值沖突的功能[34]23。穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督體制對廉政績效評價有重要作用，領(lǐng)導(dǎo)升遷和政策變更會影響其推進(jìn)。A省的廉政社會評價曾以非政府組織參與為主，卻隨著中央政策的調(diào)整終止了這一舉措[36]。

廉政社會評價的內(nèi)在邏輯決定了其需要以公共價值為基礎(chǔ)評價政府績效。綜上，筆者從地方廉政社會評價工作的具體運(yùn)行機(jī)制展開，基于PV-GPG模型的主要架構(gòu)，確定了地方廉政社會評價公共價值性的三維評估標(biāo)準(zhǔn)，見圖2：

三、PV-GPG模型下的地方廉政社會評價實踐分析

探求廉政社會評價實踐的公共價值屬性，案例分析是最恰當(dāng)?shù)难芯渴址ā１狙芯繉⑻珎}、鹽田及江西作為重點分析對象，之所以這樣選擇在于這三個地區(qū)的評價工作頗具特色且實踐效果較好。

首先從地區(qū)級別來看，三個案例分別是對不同行政層級的評價，太倉進(jìn)行的是村級評價，鹽田進(jìn)行的是市區(qū)級評價，江西則是對全省11個市、100個縣（市、區(qū)）進(jìn)行評價屬于省級層面評價。從評價模式類型來看，太倉屬于綜合型評價，鹽田屬于效能型評價，江西屬于第三方評價②。從成效來看，太倉的“村級勤廉指數(shù)測評指南”在2014年獲得國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會地方標(biāo)準(zhǔn)備案；而始于2008年的鹽田“廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)”，經(jīng)過內(nèi)部測試和試點，一年后在該區(qū)正式運(yùn)行，其成效得到市委肯定，市紀(jì)委決定在全市推廣；江西的成效也很顯著，據(jù)統(tǒng)計：2014年，通過廉政社會評價，整改群眾反饋意見有29196條，同時，查處損害群眾利益和發(fā)展環(huán)境的案件有3479起，查處人數(shù)達(dá)2536人[9]。

地方廉政社會評價作為一項承載公共價值的實踐活動，它的實際運(yùn)作情況如何呢？PV-GPG理論為分析其具體實踐提供了嶄新且適用的理論視角：地方廉政社會評價模式主要包括價值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，而確保其正常運(yùn)行的核心要素則是公共價值。本研究將利用上述案例資料，在PV-GPG模型下對相關(guān)實踐進(jìn)行敘事性闡釋。

（一）地方廉政社會評價生成機(jī)制——社會價值建構(gòu)過程

依據(jù)PV-GPG模型，從縱向看，政府績效的價值建構(gòu)過程包括從基本社會價值、基本公共價值、政府績效管理到一般行政過程的路徑。

1.太倉的村級“勤廉指數(shù)”生成機(jī)制。公共價值是人類社會形成的基本價值取向。過去的太倉農(nóng)村基層治理無論是在生活環(huán)境還是民主監(jiān)督上都存在問題，不同的利益主體有自己的利益傾向，公眾關(guān)心在生活環(huán)境上，政府關(guān)心在政權(quán)穩(wěn)定上，民主監(jiān)督自然是他們的關(guān)注點。這中間公眾、政府等利益主體構(gòu)成了社會共同體，對基本社會價值進(jìn)行了選擇。2006年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》③，落實基層干部廉潔、加強(qiáng)民主監(jiān)督被提上了日程。在選擇、約束以及領(lǐng)導(dǎo)三大機(jī)制的作用下，“民主監(jiān)督”進(jìn)入公共領(lǐng)域引起政府重視。之后，太倉為了推進(jìn)上述《規(guī)定》的實施，將實現(xiàn)“民主監(jiān)督”付諸于績效評價這一載體，開展了村級“勤廉指數(shù)”測評。

2.鹽田的“廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)”生成機(jī)制。如果說太倉的實踐思路源起于中央反腐政策文件背景下，鹽田“廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)”的價值建構(gòu)則是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，從“教育干部、保護(hù)干部”的價值取向出發(fā)，側(cè)重預(yù)防。鹽田通過提供公共服務(wù)致力于將本區(qū)打造成為“新品質(zhì)新鹽田”、更具現(xiàn)代化和國際化的先進(jìn)濱海城區(qū)。此外，它的價值建構(gòu)還體現(xiàn)在通過廉政學(xué)習(xí)構(gòu)筑干部思想防線上。該區(qū)“廉政在線學(xué)習(xí)平臺”的開通使黨員干部每人年均網(wǎng)上學(xué)習(xí)超過45學(xué)時，比以往學(xué)廉時間增加近1倍④。

3.江西的“黨風(fēng)廉政社會評價機(jī)制”生成機(jī)制。在我國政府傳統(tǒng)管理體制及環(huán)境因素影響下，公眾實際參與績效評價的機(jī)會受限。2013年以前，江西的廉政評價還是體制內(nèi)評價。對此，省紀(jì)委書記周澤民提出：可以引入社會評價機(jī)制，將體制內(nèi)的考核及體制外的考核結(jié)合起來⑤。省委對此達(dá)成一致，2013年4月周澤民等人到已經(jīng)開展該項工作的試點省份四川考察學(xué)習(xí)，5月全省開始準(zhǔn)備、籌劃，接下來該項工作便開展起來?？梢钥闯觯髁鐣u價的生成更多地源于領(lǐng)導(dǎo)者對地方工作的價值反思和領(lǐng)導(dǎo)體系的“價值認(rèn)同”，這中間協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)發(fā)揮了作用，將社會價值上升到了政府績效管理中。

（二）地方廉政社會評價的實施機(jī)制——組織管理過程

依據(jù)PV-GPG模型，從橫向上看，組織管理過程不能脫離社會價值的建構(gòu)，黨委需要在公共價值導(dǎo)向下，制定績效計劃、選擇組織模式，實施績效激勵并進(jìn)行績效控制。

1.太倉的村級“勤廉指數(shù)”實施機(jī)制。太倉在“勤廉指數(shù)”測評規(guī)則制定上，考慮到要落實民主監(jiān)督、改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境及滿足公眾偏好。而鑒于公眾的知識和技術(shù)水平有限，市紀(jì)委借助外腦，邀請全國政協(xié)常委、上海大學(xué)鄧偉志教授參與指導(dǎo)，在市紀(jì)委、專家等多方溝通討論之下形成了“評價規(guī)則”⑥。其中，篩選的評價指標(biāo)包括公眾最關(guān)注和具有代表性的30項指標(biāo)。公共價值的生成需要政府與公眾進(jìn)行互動，開展“入戶調(diào)查”是太倉廉政社會評價的主要特征，不同的評價主體、兩套調(diào)查問卷的設(shè)計等舉措，踐行“20+50”的模式有力推動了測評中公共價值的實現(xiàn)⑦。績效激勵上，太倉出臺了相關(guān)文件，令測評結(jié)果與干部的年度獎勵和任職掛鉤?？冃Э刂粕?，太倉的村務(wù)公開“三日”制度保障了民主監(jiān)督的實現(xiàn)⑧。此外，憑借網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，太倉在電子屏公開欄上將干部的勤廉情況進(jìn)行公開，實行周期滾動，并且建立“網(wǎng)上村委會”來傾聽公眾建議。

2.鹽田的“廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)”實施機(jī)制。鹽田的“廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)”主要通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行風(fēng)險排查、預(yù)防及考核評價。系統(tǒng)內(nèi)部“點對點”與外部“面對面”的交接是其運(yùn)行效果顯著的關(guān)鍵，其中，“點對點”將干部“抽象”設(shè)置為7級防控“節(jié)點”，各級“節(jié)點”在任意防控流程中都能跨越級別溝通?！懊鎸γ妗眲t通過民意暢達(dá)、社會評議等建立與系統(tǒng)對接的公眾參與機(jī)制，當(dāng)面接受外部群體意見。組織模式上，2012年鹽田對區(qū)直機(jī)關(guān)事業(yè)單位、各街道實行分類考核。除了體制內(nèi)群體外，該區(qū)每年通過區(qū)委全委（擴(kuò)大）會，將部分“兩代表一委員”和服務(wù)對象引入其中參與評價。此外，鹽田的“便民”特征更是彰顯了系統(tǒng)的價值導(dǎo)向，在“互聯(lián)網(wǎng)+”飛速發(fā)展的時代，該區(qū)致力于發(fā)展從“無限城區(qū) 數(shù)字鹽田”到“智慧鹽田”的建設(shè)。為實現(xiàn)全面建設(shè)新型“智慧城市”的目標(biāo)，該區(qū)制定了《“智慧鹽田”2017年行動計劃》，將計劃重點放在政務(wù)服務(wù)體系、城市管理模式、市民生活服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域上⑨。考核激勵上，該區(qū)將評價結(jié)果準(zhǔn)確地定位到具體的崗位責(zé)任人身上，據(jù)此進(jìn)行整改和獎懲。同時，績效控制上，該區(qū)的“廉情季報”“跟蹤監(jiān)控”等措施為該項工作提供了制度保障。鹽田的上述舉措是建立在社會價值基礎(chǔ)上的，從而避免了制度空轉(zhuǎn)，推進(jìn)了系統(tǒng)有效運(yùn)行。

3.江西的“黨風(fēng)廉政社會評價機(jī)制”實施機(jī)制。江西廉政社會評價的價值實現(xiàn)依賴于科學(xué)的測評方法和控制機(jī)制，其主要方法是由省統(tǒng)計局民意調(diào)查中心通過留置問卷和電話訪問相結(jié)合的方式，引入五類評價主體，針對地方黨委政府的廉政情況進(jìn)行民意調(diào)查。民調(diào)中，以“不重不漏”原則來抽取樣本，選擇的抽樣框是由省紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室協(xié)助提供的電話號碼。在控制機(jī)制方面，江西的民調(diào)首先嚴(yán)格執(zhí)行GB/T26316《市場、民意和社會調(diào)查服務(wù)要求》；其次會對訪員進(jìn)行調(diào)查前的培訓(xùn)，簽署保密文件；第三在電話訪問中實行分批次無框撥打，并全程錄音，以便后期的檢查及復(fù)核；第四在民調(diào)前，由省紀(jì)委和民意中心設(shè)置數(shù)據(jù)密碼，民調(diào)后，雙方解密匯總結(jié)果⑩。

（三）地方廉政社會評價結(jié)果運(yùn)用機(jī)制——協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)

協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的功能在于協(xié)調(diào)并解決政府績效評價在價值建構(gòu)及組織管理中的價值沖突，最終產(chǎn)出政府績效。系統(tǒng)中領(lǐng)導(dǎo)作用突出，而為了解決評價工作中的價值沖突，更需要地方領(lǐng)導(dǎo)者、管理者及社會外部不同的群體進(jìn)行合作。

太倉形成了由市委、市政府管理，市紀(jì)委負(fù)責(zé)問卷制定，評價規(guī)則引入外腦協(xié)商，問卷一由市紀(jì)委監(jiān)察局會同市農(nóng)辦等部門組織實施、問卷二由市統(tǒng)計局組織實施的組織體系。該市的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制較完善，當(dāng)場公布結(jié)果是其特點，根據(jù)評價結(jié)果，采用逐級反饋方式落實整改。信息化背景下，政府網(wǎng)站為公眾了解政府績效信息開啟了一扇窗口[37]，更是保障了公眾的知情權(quán)。例如：太倉的測評結(jié)果發(fā)布在“勤廉網(wǎng)”上。同時，太倉將“勤廉指數(shù)”測評與“創(chuàng)先爭優(yōu)”主題活動關(guān)聯(lián)，對評價結(jié)果排在前列的村進(jìn)行表彰和獎勵；約談排在末位、群眾不滿意的村書記和主任，指出問題，督促整改，使結(jié)果運(yùn)用落到實處。

而從崗位防控角度出發(fā)，鹽田的廉政評價形成了由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、各部門履責(zé)、上下聯(lián)合、內(nèi)外群體有效參與的領(lǐng)導(dǎo)體制及工作機(jī)制B11。江西與此類似，同時會每年根據(jù)評價結(jié)果來核查指標(biāo)的科學(xué)性，對不適指標(biāo)及時進(jìn)行調(diào)整。在結(jié)果運(yùn)用上，鹽田和江西分別通過崗位風(fēng)險追究機(jī)制和臺賬制度，將評價結(jié)果與黨風(fēng)廉政責(zé)任考評掛鉤。

四、地方廉政社會評價的公共價值實現(xiàn)分析

在對PV-GPG模型下的地方廉政社會評價實踐有一定的了解后，本研究將利用前文建立的地方廉政社會評價“生成—實施—結(jié)果”三維公共價值評估標(biāo)準(zhǔn)對該項工作的公共價值實現(xiàn)過程進(jìn)行效果評估。由評估可知：

（一）生成機(jī)制以社會價值為出發(fā)點

集體偏好是公共價值管理的重要思想，公共價值的創(chuàng)造離不開集體偏好的表達(dá)。地方廉政社會評價涉及三類利益群體，該項工作的生成滿足了不同利益群體的需求，回應(yīng)了政府、官員和公眾的價值偏好。由表1可知：從作為組織者的政府角度出發(fā)，可以實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展，同時民主監(jiān)督與責(zé)任的落實能夠推動反腐敗治理，提高政府公信力；從作為評價客體的官員角度出發(fā)，以評促改，可以提高官員隊伍的廉潔素質(zhì)；而從作為評價主體的公眾角度出發(fā)，可以提高滿意度。

（二）實施機(jī)制中的績效溝通暢通

1.參與性。PV-GPG理論強(qiáng)調(diào)政府績效評價要建立在社會價值基礎(chǔ)之上。引入公眾參與，是社會價值建構(gòu)的必然選擇。太倉以市、鎮(zhèn)、街道辦工作人員和普通群眾作為評價主體；鹽田以區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、各部門、部分“兩代表一委員”、服務(wù)對象作為評價主體；江西以上級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)、干部職工、“兩代表一委員”、企業(yè)人員和普通群眾作為評價主體。尤其是江西的廉政評價主體權(quán)重中企業(yè)人員和普通群眾占比80%，太倉廉政評價得分中公眾意見分值占比60%，這使評價工作由內(nèi)部走向了外部，保障了公眾參與權(quán)。

2.回應(yīng)性。將保障公眾權(quán)益及獲得感的內(nèi)容納入到廉政評價的關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)計中是增強(qiáng)公眾“反腐獲得感”，實現(xiàn)公共價值的重要路徑[38]。首先，三個地方政府通過評價指標(biāo)的設(shè)計實現(xiàn)了對公共價值的回應(yīng)，具體評價指標(biāo)見表2。太倉的指標(biāo)反映出了效益、效能、社會和諧和廉潔的價值取向；鹽田的指標(biāo)反映出了效能、穩(wěn)定、效率、效益、公共服務(wù)、以民為本的價值取向，特別是公共服務(wù)是該區(qū)今年的工作要點；社會和諧、公共服務(wù)等回應(yīng)民生的重要指標(biāo)極大地增強(qiáng)了公眾的獲得感。而江西的廉政社會評價側(cè)重于黨風(fēng)廉政建設(shè)，隨著十八屆三中全會上中共中央明確提出，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，“黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”B12，江西將工作重點放在了黨風(fēng)廉政建設(shè)上，“公眾滿意度”的評價指標(biāo)直接回應(yīng)了公眾的反腐訴求，使公眾在心理上對“獲得感”得到了很大的滿足。其次，通過拓寬公眾監(jiān)督渠道實現(xiàn)回應(yīng)。如：太倉的“勤廉網(wǎng)”“網(wǎng)上村委”；鹽田的內(nèi)外結(jié)合，外部的“網(wǎng)上監(jiān)權(quán)模式”，權(quán)力清單上網(wǎng)，內(nèi)部的三大公共數(shù)據(jù)庫共享即“風(fēng)險庫”“職權(quán)庫”和“制度庫”向全體用戶公開。這些舉措增加了公眾對績效信息的可得性。此外，通過公共服務(wù)的供給實現(xiàn)回應(yīng)是地方廉政社會評價一個重要舉措；回到穆爾所談及的公共價值，政府通過識別公眾新的訴求，做出回應(yīng)，創(chuàng)造性地實現(xiàn)了公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，這便完成了公共價值的創(chuàng)造[17]73-74。與此呼應(yīng)，2011年鹽田設(shè)立了“社會工作委員會”，在此推動下，搭建了“鹽田區(qū)社情民意數(shù)字化管理系統(tǒng)”B16。2012年，該系統(tǒng)與“12349”對接，同時，“12349”增加了社情民意系統(tǒng)鏈接并開通了“一熱線、一網(wǎng)絡(luò)”，通過電話熱線和服務(wù)網(wǎng)站，公眾可獲得全面的跟蹤監(jiān)督服務(wù)。

3.公正性。首先，評價技術(shù)的科學(xué)保障了過程的公正。從太倉的半距起點、等距抽樣到江西的留置問卷和計算機(jī)輔助電話調(diào)查系統(tǒng)，評價主體的內(nèi)外結(jié)合、數(shù)據(jù)收集的定性與定量結(jié)合，反映了當(dāng)前實際的廉政情況和公眾對其主觀認(rèn)知情況。其中，江西的隨機(jī)抽樣，置信度高達(dá)99%，同時，該省的“指標(biāo)調(diào)試”更是保障了指標(biāo)效度。其次，實施單位客觀的身份屬性促進(jìn)了公正性發(fā)揮。第三方機(jī)構(gòu)具有體制外特征，引入第三方機(jī)構(gòu)開展民調(diào)可以保障工作公正。如：鹽田的廉政滿意度調(diào)查委托的是學(xué)術(shù)型組織——深圳大學(xué)課題組。此外，江西省黨委、政府與第三方機(jī)構(gòu)在評價前后的防干擾模式，保障了結(jié)果公正。

（三）結(jié)果運(yùn)用機(jī)制中協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的穩(wěn)定

穩(wěn)定的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)可以促使廉政社會評價實現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展。三個地區(qū)的廉政社會評價組織體系比較穩(wěn)定，基本上形成了“黨政領(lǐng)導(dǎo)—社會協(xié)同—公眾參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。結(jié)果運(yùn)用上從太倉的“約談”、鹽田的“崗位風(fēng)險追究”再到江西的“問題臺賬制度”，使評價結(jié)果落實到個人整改，有效地發(fā)揮了廉政社會評價的基本功能。同時，制度設(shè)計上，太倉出臺了《關(guān)于村級“勤廉指數(shù)”測評結(jié)果與村干部年度獎勵、干部任用掛鉤的若干規(guī)定（試行）的通知》等文件B17，而江西的一些地區(qū)也出臺了“結(jié)果運(yùn)用辦法”，并建立了評價綜合分析數(shù)據(jù)庫和整改督促落實機(jī)制。

穆爾認(rèn)為一項好的公共政策需要具備三要素即“價值”“能力”和“支持”，由此構(gòu)成的三圈相交，可以保證政策的有效執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期效果，最終為社會創(chuàng)造公共價值[17]100-102。地方廉政社會評價離不開價值和能力的基礎(chǔ)條件，同時，還包括“支持”的保障，這便涉及到了領(lǐng)導(dǎo)的作用，其主要指重要的政治支持。發(fā)揮“支持”的作用是建立在協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)良好運(yùn)作的前提下，實踐中地方通過提供實現(xiàn)績效溝通的政府網(wǎng)站和電子屏等公共渠道和有限的委托授權(quán)，如：紀(jì)委負(fù)責(zé)、第三方開展評估的實施和處理數(shù)據(jù)工作等，推動了評價工作的順利開展。作為掌握公共權(quán)力與資源的公共部門，穩(wěn)定的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)會為評價工作提供重要的行政支持力量。反過來，我們可以看到，實踐中的上述舉措也保障了協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

五、廉政社會評價模式構(gòu)建

總的來說，實踐中，地方廉政社會評價較好地實現(xiàn)了公共價值，推進(jìn)了中央反腐政策的有效執(zhí)行，提升了公眾對反腐的“獲得感”。第一，地方廉政社會評價是以社會價值為出發(fā)點的，回應(yīng)了反腐敗和不同利益群體的價值需求，滿足了集體偏好；第二，績效溝通相對暢通，實現(xiàn)了參與、回應(yīng)和公正性的多元公共價值；第三，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的穩(wěn)定性得以彰顯，評價結(jié)果運(yùn)用機(jī)制較完善，組織體系相對穩(wěn)定，并且充分發(fā)揮了該系統(tǒng)的政治支持作用。政府只有滿足了公眾的“獲得感”實現(xiàn)公共價值才是真正意義上的“不忘初心”，發(fā)揮正風(fēng)反腐功能。有鑒于此，需要構(gòu)建基于公共價值的廉政社會評價模式，來保障該項工作的公共價值性。

廉政社會評價以建立廉潔政府為目標(biāo)，動員不同群體參與，主要通過民調(diào)來改進(jìn)政府績效，最終實現(xiàn)公共利益。這與“PDCA模式”以質(zhì)量為中心，通過全員參與測評和顧客滿意為標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)績效，最終實現(xiàn)顧客滿意、組織成員及社會獲益的邏輯相似。戴明認(rèn)為任何管理涉及的工作都可分為計劃、實施、檢查和處理四階段[39]。公共價值視域下，在對地方廉政社會評價具體實踐進(jìn)行價值分析基礎(chǔ)上，筆者提取了本研究中三個地區(qū)廉政社會評價實踐的價值實現(xiàn)特征及評價工作具體運(yùn)作模式，并借鑒“PDCA”模式的流程和PV-GPG模型的主要架構(gòu)繪制了基于公共價值理念構(gòu)建的廉政社會評價模式圖，見圖3。

PV-GPG模型的三大系統(tǒng)構(gòu)成了廉政社會評價模式的主體結(jié)構(gòu)，評價工作的“生成—實施—結(jié)果”機(jī)制被分解為P、D、C和A階段。而創(chuàng)造公共價值要以拓寬公眾“反腐獲得感”價值實現(xiàn)路徑為前提條件，即讓公眾更多的參與到廉政社會評價中，故將公眾置于模式圖的中心位置上。P階段，黨委在制定評價規(guī)則時，要進(jìn)行社會價值的建構(gòu)，實現(xiàn)滿足集體偏好的價值。該階段需要傾聽多方價值訴求，特別要關(guān)注三類群體，一類是評價客體即政府官員；績效評價主客體關(guān)系的失衡將干擾評估的過程乃至結(jié)果。尊重評價客體的話語權(quán)，具備政治支持力量，以此踐行公共價值具有必要性與可行性。以往的評價很少在指標(biāo)設(shè)計上考慮這一群體的訴求，而作為被評者他們也應(yīng)該享有話語權(quán)；另一類是服務(wù)對象即公眾，他們位于權(quán)力的最底端，資源、力量等匱乏，最需要被關(guān)注。此外，考慮到公眾的知識有限往往不能直接參與到規(guī)則的制定中來，這就涉及到了第三類群體即“外腦”，如專家、“智囊團(tuán)”等。

在將不同利益群體的價值訴求進(jìn)行篩選，將符合“公共價值”特別是公眾的需求融入到評價規(guī)則的制定后，便進(jìn)入了D階段。這一階段需要由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行民調(diào)、收集數(shù)據(jù)，實現(xiàn)參與、回應(yīng)的價值。過程中黨委及政府不得干預(yù)。數(shù)據(jù)收集方法上，要注意抽樣框的選取，建議借鑒江西的做法，通過CATI系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查并以“不偏不漏”原則選取調(diào)查樣本。

C階段主要由第三方機(jī)構(gòu)對民調(diào)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理，過程中要進(jìn)行封閉處理，防止數(shù)據(jù)處理人員與外界聯(lián)系，特別是與政府溝通，以此實現(xiàn)公正的價值。同時針對處理數(shù)據(jù)中的有關(guān)問題，可以通過回訪及時與公眾再次進(jìn)行電話復(fù)核。這之后，進(jìn)入了評價最重要的階段——A階段，此時，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)要發(fā)揮解決沖突的作用。這個階段，黨委從第三方機(jī)構(gòu)獲取評價結(jié)果，需要將結(jié)果向社會公開，接受公眾的監(jiān)督。同時，健全監(jiān)督、問責(zé)的機(jī)制，保障組織體系的穩(wěn)定。針對存在的問題，及時整改，對有問題的干部進(jìn)行追責(zé)。對于后續(xù)處理應(yīng)該定期進(jìn)行網(wǎng)上匯報，讓公眾可以對其追蹤、監(jiān)督，防止結(jié)果運(yùn)用流于形式。此外，還要通過A階段及時發(fā)現(xiàn)評價規(guī)則的不適應(yīng)性并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。如此評價工作的“生成—實施—結(jié)果”機(jī)制方能構(gòu)成一個閉環(huán)的循環(huán)模式，整個組織管理過程才能保障公共價值的實現(xiàn)。

但三個地區(qū)的評價實踐與上述模式卻存在些許偏離，由案例資料可知，P、C階段公眾并未直接參與該項工作。同時，A階段中該項工作與公眾的互動更多地是體現(xiàn)在由黨委將結(jié)果選擇性地告知公眾、甚至未告知。公眾處于PDCA的中心環(huán)節(jié)，公眾參與到每一個環(huán)節(jié)中是公共價值實現(xiàn)的關(guān)鍵，但當(dāng)前公眾參與政府績效評價在范圍、廣度、角色、方式及影響力上還相當(dāng)有限，處于“有限參與”階段[40]。這種“有限參與”顯然會影響到公共價值發(fā)揮。因此，從PV-GPG理論出發(fā)，一方面，政府需要重新審視績效內(nèi)涵。高效廉潔的政府，應(yīng)該是能夠回應(yīng)公眾訴求，加強(qiáng)公眾參與。同時，還需通過相應(yīng)的技能培訓(xùn)提升公眾參與廉政社會評價的能力，彰顯“民眾本位”的績效內(nèi)涵。另一方面，從D到A階段要不斷拓寬績效溝通渠道。此外，考慮到地方官員的任期制，廉政社會評價需要強(qiáng)調(diào)制度化參與來保障協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的穩(wěn)定。地方需要將制度性文件通過立法引向法治的軌道上，以此完善該項工作的制度設(shè)計，加強(qiáng)工作的合法化，使該項工作能夠長期有效的運(yùn)行下去。

地方廉政社會評價不僅要發(fā)揮反腐功能，還需實現(xiàn)公共價值。而只有契合“PV-GPG”理論，即從評價規(guī)則的制定到結(jié)果運(yùn)用的四階段以公共價值為基礎(chǔ)，沿著價值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的路徑發(fā)展，才能說基于公共價值的廉政社會評價的產(chǎn)出即績效[34]21，也才能說踐行了群眾路線，滿足了公眾的“反腐獲得感”，實現(xiàn)了公共利益。

注釋：

① 參見包國憲，王學(xué)軍：《以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理——源起、架構(gòu)與研究問題》，載《公共管理學(xué)報》2012年第2期。

② 太倉的評價指標(biāo)不僅包括廉政指標(biāo)，還包括發(fā)展指標(biāo)及職能指標(biāo)等，屬于綜合型評價；鹽田的“廉政風(fēng)險防控系統(tǒng)”踐行崗位責(zé)任制，屬于效能型評價；江西的廉政評價主要依托省統(tǒng)計局民意調(diào)查中心進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集與處理，屬于第三方評價。具體劃分標(biāo)準(zhǔn)參考袁秀偉：《我國地方政府績效評估的主要模式及創(chuàng)新路徑》，《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第5期。

③ 詳見農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1913163.htm。

④ 詳見“制度+科技”基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的“鹽田之路”[EB/OL].http：//www.gdjct.gd.gov.cn/mtzl/42920.jhtml。[JP]

⑤ 郭芳，董顯蘋，王紅茹等：《江西廉政考核初試社會評價機(jī)制》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2014年第10期。

⑥ 詳見江蘇太倉農(nóng)村有桿“勤廉秤”村民有了話語權(quán)[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/fz/2011/05-25/3067426.shtml。

⑦ 調(diào)查問卷表發(fā)放按“20+50模式”實施，其中鎮(zhèn)三套班子現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部、站所負(fù)責(zé)人共20份；被調(diào)查村村民50份。

⑧ 太倉市農(nóng)村實行村務(wù)公開“三日”制度，規(guī)定每月5日為“民主理財日”，民主理財小組負(fù)責(zé)審查財務(wù)賬目及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動；每月8日為“村務(wù)公開日”，公示與村民利益息息相關(guān)的問題；每月10日為“民主監(jiān)督日”，村民代表、村務(wù)公開監(jiān)督小組代表對公開的內(nèi)容、方式、程序等進(jìn)行監(jiān)督。

⑨ 詳見鹽田公共WiFi信號穩(wěn)定 市民希望加大宣傳提高知曉率[EB/OL].深圳鹽田政府在線，http：//www.sz.gov.cn/ytqzfzx/cn/zwgk/zwdt/201703/t20170317_6072720.htm。

⑩ 詳見郭芳，董顯蘋，王紅茹等：《江西廉政考核初試社會評價機(jī)制》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2014年第10期。

B11 詳見李和中：《地方政府黨風(fēng)廉政建設(shè)評價案例研究》，中國社會科學(xué)出版社，2013年，第230-249頁。

B12 詳見三中全會《決定》：反腐體制明確黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任[EB/OL].人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559639.html。

B13 詳見太倉市紀(jì)委監(jiān)察局：《關(guān)于開展“勤廉指數(shù)”測評的意見》[EB/OL].太倉勤廉網(wǎng)，http：//www.qinlian.gov.cn/NewInfoByHtml.aspx？newHtml=2013-1/8/6827.html[JP]

B14 由于是分類考核，為全面分析該區(qū)指標(biāo)的價值取向，筆者將兩套指標(biāo)綜合在一起，重疊指標(biāo)只表述1次。詳見李和中：《地方政府黨風(fēng)廉政建設(shè)評價案例研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年版，第387-394頁。

B15 詳見2015年黨風(fēng)廉政建設(shè)社會評價資料匯編[EB/OL].南康區(qū)黨務(wù)公開網(wǎng)，http：//www.nkdw.gov.cn/n2609410/n13081930/c13961280/content.html。

B16 “鹽田區(qū)社情民意數(shù)字化管理系統(tǒng)”包括兩個中心即基層民眾聯(lián)絡(luò)中心、民意訴求處理中心。

B17 詳見太倉市委：關(guān)于村級“勤廉指數(shù)”測評結(jié)果與村干部年度獎勵、干部任用掛鉤的若干規(guī)定（試行）的通知，太委辦[2011]83號。

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【責(zé)任編輯：黎 峰】