【摘 要】 民營醫(yī)院對于解決群眾看病就醫(yī)問題、滿足群眾日益增長的多元化、多層次、個性化醫(yī)療衛(wèi)生需求發(fā)揮了重要作用。但近期社會資本投資民營醫(yī)院的積極性有所回落，部分已參與投資民營醫(yī)院的投資者迫切以退出或轉(zhuǎn)讓股權(quán)謀求回收投資。本文對民營醫(yī)院發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題及政策原因分析和建議提出了新的認識和思考，以促進社會辦醫(yī)的持續(xù)健康發(fā)展。

【關鍵詞】 社會資本 醫(yī)療 協(xié)調(diào) 政策

一、國家鼓勵社會資本進入醫(yī)療服務領域的政策導向

中共中央、國務院、國家衛(wèi)健委其他相關政府職能部門，自2009年相繼出臺了關于鼓勵和引導社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)、加快發(fā)展社會辦醫(yī)提供多層次多樣化醫(yī)療服務、深化“放管服”改革、促進健康服務業(yè)發(fā)展、改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度等若干規(guī)定、《關于印發(fā)全國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃綱要（2015—2020年）的通知》、《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》、《關于印發(fā)“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃的通知》等法規(guī)規(guī)章和政策，對社會辦醫(yī)進行了科學規(guī)劃引導，明確了堅持非營利性醫(yī)療機構(gòu)為主體、營利性醫(yī)療機構(gòu)為補充，公立醫(yī)療機構(gòu)為主導、非公立醫(yī)療機構(gòu)共同發(fā)展的多元辦醫(yī)原則；鼓勵和支持社會資本以各種形式參與舉辦各類醫(yī)療機構(gòu)，調(diào)整和新增醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)先考慮社會資本；放寬社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的準入范圍，鼓勵社會資本參與公立醫(yī)院改制、混改；逐漸消除非公立醫(yī)院和公立醫(yī)院在服務準入、監(jiān)督管理、稅收、財政價格、土地、醫(yī)保定點、科研立項、職稱評定、繼續(xù)教育、學術環(huán)境等領域的政策差別；允許非公立醫(yī)療機構(gòu)變更經(jīng)營性質(zhì)；鼓勵民營醫(yī)院以醫(yī)聯(lián)體為載體提供連續(xù)醫(yī)療服務、以“互聯(lián)網(wǎng)+”為手段建設智慧醫(yī)院、以病人為中心推廣多學科診療模式提供醫(yī)療服務，將民營醫(yī)院納入先導型服務業(yè)加快推進，使我國的民營醫(yī)院得到了蓬勃發(fā)展。

二、社會辦醫(yī)政策存在的主要問題及分析

（一）現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章和政策未順應民營醫(yī)院發(fā)展作出相關規(guī)定，壓抑了民營醫(yī)院發(fā)展

1、目前尚無與民營醫(yī)院相關的社會公共資產(chǎn)相關的監(jiān)督管理和調(diào)配使用等規(guī)定

民營醫(yī)院在發(fā)展中逐漸形成并積累了大量社會公共資產(chǎn)，如：社會投資者舉辦非營利性醫(yī)院的原始投資、接受的社會各界捐贈、財政補貼和扶持資金、減免稅形成結(jié)余、醫(yī)療服務產(chǎn)生結(jié)余以及獨特醫(yī)療技術和醫(yī)院管理及團隊、品牌價值、科研成果等無形資產(chǎn)；慈善機構(gòu)、基金會等社會團體或社會投資者、個人投資舉辦的公立醫(yī)院的原始投資、接受的社會各界捐贈、財政補貼和扶持資金、減免稅形成結(jié)余、醫(yī)療服務產(chǎn)生結(jié)余以及獨特醫(yī)療技術和醫(yī)院管理及團隊、品牌價值、科研成果等無形資產(chǎn)。該部分資產(chǎn)并非國有資產(chǎn)，至今尚無與社會公共資產(chǎn)相關的管理部門職責、監(jiān)督管理和調(diào)配使用等規(guī)定。

2、目前尚無與公立醫(yī)院改制、混改及其社會投資者轉(zhuǎn)讓股權(quán)相關的規(guī)定

目前國家鼓勵和引導社會資本、非公立醫(yī)院以收購、兼并、托管、醫(yī)療聯(lián)合體、醫(yī)院管理集團等多種形式參與包括國有企業(yè)所辦醫(yī)院在內(nèi)的公立醫(yī)院分離移交和改制重組，積極穩(wěn)妥地把部分公立醫(yī)院轉(zhuǎn)制為非公立醫(yī)療機構(gòu)；優(yōu)先選擇具有辦醫(yī)經(jīng)驗、社會信譽好的非公立醫(yī)療機構(gòu)參與公立醫(yī)院改制重組；內(nèi)資公立醫(yī)療機構(gòu)確需通過股權(quán)變更、股權(quán)收購等形式變更為中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)。但實際上并無與公立醫(yī)院改制、并購重組相關的管理職能部門、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)處置流程及收益分配、職工安置、清算、股權(quán)等實施細則規(guī)定，迫切需要具有可操作性的細則規(guī)范。

（二）現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章和政策中存在對民營醫(yī)院發(fā)展不利的規(guī)定，限制了民營醫(yī)院發(fā)展

1、現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章和政策忽略了社會資本的獲利屬性和醫(yī)院具有投資大、回報周期長等特點

現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定非營利性醫(yī)療機構(gòu)不得將收支結(jié)余用于分紅或變相分紅；營利性醫(yī)院所得收益可用于投資者經(jīng)濟回報。這些規(guī)定忽略了社會資本的獲利屬性和醫(yī)院具有投資大、回報周期長等特點，導致社會投資者對醫(yī)療服務領域的有投入（資本、自身管理團隊、其他協(xié)同資源等）無產(chǎn)出（合理經(jīng)濟回報）、權(quán)責利不統(tǒng)一，這與國家鼓勵和引導社會資本參與公立醫(yī)院混改相矛盾，直接導致民辦營利性醫(yī)院被歧視現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至部分監(jiān)管人員不愿出席行業(yè)規(guī)范自律培訓或座談會，打擊了社會資本參與公立醫(yī)院改制、混改和民營醫(yī)院的舉辦與改制轉(zhuǎn)性、并購重組的積極性。

2、現(xiàn)行醫(yī)保部門強勢主導了醫(yī)療費用支出監(jiān)管，并將控制醫(yī)療費用超支責任直接轉(zhuǎn)嫁給醫(yī)療服務單位

現(xiàn)行醫(yī)保部門對醫(yī)療費用的監(jiān)管過分強勢、不公平，如：醫(yī)保報銷“重住院，輕門診”；年度協(xié)商醫(yī)保付費預算控制總額，超預算由醫(yī)療服務單位承擔；民營醫(yī)院的報銷比例比公立醫(yī)院低；醫(yī)保費用結(jié)算支付忽略病情輕重、疑難復雜與否、手術與否的影響等弊端。這些醫(yī)?？刭M規(guī)定實際上就是將控制醫(yī)療費用超支責任直接轉(zhuǎn)嫁給醫(yī)院，直接挫傷了民營醫(yī)院參與社保為人民群眾提供基本醫(yī)療服務的積極性，可能導致民營醫(yī)院醫(yī)療服務提供不足、醫(yī)療服務質(zhì)量下降和年底因超預算拒絕收治醫(yī)保病人的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章和政策中落實落地不到位的現(xiàn)象較為嚴重，阻礙了民營醫(yī)院發(fā)展

社會資本進入醫(yī)療服務領域涉及的部門多、協(xié)同性較差，國家鼓勵和支持民營醫(yī)院發(fā)展壯大的各項優(yōu)惠支持政策并未得到有效落實落地，公平競爭的市場環(huán)境尚不健全。

社會資本進入醫(yī)療服務領域涉及到政府及衛(wèi)健委、中醫(yī)藥、民政、工商、人社醫(yī)保、藥監(jiān)等多個政府職能部門，相互之間的協(xié)調(diào)性較差，不愿本部門承擔更多的監(jiān)管、服務職責；各定其規(guī)、各行其是，職責分工存在重疊和盲區(qū)；與設立審批、改制重組、監(jiān)督管理、鼓勵支持等相關的法規(guī)規(guī)章和政策配套不完善；缺少多部門協(xié)同監(jiān)管規(guī)范，導致社會資本想進入醫(yī)療服務領域有些無所適從，觀望多于實際參與；真正想進入醫(yī)療服務領域的社會資本對社會關系的依賴增強，容易滋生腐敗。

（四）民營醫(yī)院在蓬勃發(fā)展中存大量自身問題，拖累了民營醫(yī)院發(fā)展

部分民營醫(yī)院因為執(zhí)業(yè)范圍與附近公立醫(yī)院相同或相近、人才隊伍總量和結(jié)構(gòu)性矛盾、運營成本高負擔重等問題導致了收益低。為追逐高額利潤，部分民營醫(yī)院在醫(yī)療服務過程中頻發(fā)虛假宣傳、誘導醫(yī)療、過度醫(yī)療、無病醫(yī)療、過度檢查、騙取醫(yī)保資金、大處方用藥、假劣藥品耗材、收費不透明、專家名不副實等違法違規(guī)行為，甚至出現(xiàn)非法行醫(yī)、租借執(zhí)業(yè)許可證和出租承包科室等嚴重違法行為。加之社會輿論的無限放大宣傳，導致人民群眾認為民營醫(yī)院就是“追逐高額利潤、忽視社會公益”的錯誤認識。

三、加大推進社會辦醫(yī)的政策改善建議

（一）加快填補民營醫(yī)院相關資產(chǎn)管理的空白，保障各利益相關方的合法權(quán)益

為保護民營醫(yī)院等各行各業(yè)形成的龐大社會公共資產(chǎn)的安全，建議國家制定《醫(yī)療公共資產(chǎn)法》，明確醫(yī)療公共資產(chǎn)的來源及類型、監(jiān)督管理的職能部門、委托管理人的選聘與職責和監(jiān)管、關系社會公共資產(chǎn)權(quán)益的重大事項決擇及其流程、調(diào)配使用原則、處置收益劃轉(zhuǎn)原則、以公益為導向的績效評價體系、可抵免應稅所得的捐贈人出資證明、醫(yī)療結(jié)余貢獻醫(yī)院的榮譽證、勞務捐贈人和資源免費提供人的榮譽證、第三方審計、社會監(jiān)督、社會投資者獎勵、法律責任等事項，以防止社會公共資產(chǎn)流失，吸引社會投資者明明白白、放放心心捐贈醫(yī)療服務事業(yè)，促進社會投資者以勞務和免費提供資源等方式支助醫(yī)療服務事業(yè)。

（二）消除現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章和政策中對民營醫(yī)院發(fā)展不利的規(guī)定，促進社會資本進入醫(yī)療服務領域

1、修改現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章和政策，明確規(guī)定社會投資者可以取得合理經(jīng)濟回報

基于尊重社會資本的獲利屬性和醫(yī)院具有投資大、回報周期長等特點，建議國家統(tǒng)一規(guī)定所有醫(yī)院的社會投資者均有獲得合理經(jīng)濟回報的權(quán)利，同時鼓勵社會投資者放棄合理經(jīng)濟回報繼續(xù)用于捐贈，切實保護社會投資者的身份權(quán)、榮譽權(quán)、應納稅所得抵扣權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)的命名權(quán)及取得合理經(jīng)濟回報的請求權(quán)、自主管理權(quán)；將社會投資者在醫(yī)院的投資（包括原始出資和后續(xù)出資、放棄合理經(jīng)濟回報轉(zhuǎn)做的出資）按優(yōu)先股權(quán)管理，以實際出資比例分配醫(yī)院當年醫(yī)療收支結(jié)余作為合理經(jīng)濟回報，且合理經(jīng)濟回報率以不低于同期通貨膨脹率加銀行存款活期利率、不高于按同期長期銀行貸款利率為限，使民營醫(yī)院投資者在投資時可以明確預計未來投資收益，并自愿選擇純捐贈不參與醫(yī)院管理、捐贈要參與醫(yī)院管理、投資不參與醫(yī)院管理、投資要參與醫(yī)院管理等多種管理模式，促進實行現(xiàn)代醫(yī)院管理.

2、改變現(xiàn)行醫(yī)?？刭M模式，建立多部門對醫(yī)療費用聯(lián)合監(jiān)管和信息統(tǒng)計分析常態(tài)化的聯(lián)席制度，促使醫(yī)保費用支出有效降低

醫(yī)療費用控制必須堅持“以病人健康為中心”的基本原則，以“醫(yī)院和醫(yī)生有合理的收入，醫(yī)保付得出費，病人看得起病”多重目標為導向，尊重醫(yī)保費用與病情輕重、疑難復雜與否、手術與否等直接相關的客觀事實，各級醫(yī)保部門應當以審核醫(yī)療費用合理性為主要監(jiān)管方式，公平對待住院與門診病人、公立醫(yī)院與民營醫(yī)院的醫(yī)保報銷，取消年度協(xié)商醫(yī)保付費預算控制總額，建立多部門對醫(yī)療費用聯(lián)合監(jiān)管和信息統(tǒng)計分析常態(tài)化的聯(lián)席制度，促進民營醫(yī)院為醫(yī)保病人及時提供醫(yī)療服務，促使醫(yī)保費用支出有效降低。

（三）大力促進現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章和政策的落實落地，為民營醫(yī)院發(fā)展創(chuàng)造公平競爭環(huán)境

1、增強政府審批部門、醫(yī)保部門與其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)一致性，創(chuàng)造競爭公平、監(jiān)管平等的醫(yī)療服務市場環(huán)境，真正落實與民營醫(yī)院相關的優(yōu)惠扶持政策

加強民營醫(yī)院管理協(xié)會在民營醫(yī)院發(fā)展中的重要指導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，同時也要充分發(fā)揮民營醫(yī)院管理協(xié)會在政府及其各職能部門與民營醫(yī)院之間的橋梁溝通作用，建議在衛(wèi)健委業(yè)務指導下、在同級財政專項經(jīng)費的保障下，在醫(yī)院管理協(xié)會建立專門的民營醫(yī)院監(jiān)管信息發(fā)布平臺，接受全社會監(jiān)督；專設民營醫(yī)院投訴查處公告平臺，促進民營醫(yī)院“依法執(zhí)業(yè)、守法經(jīng)營”。

政府審批部門應定期清理并匯集發(fā)布與民營醫(yī)院相關的獎勵、支持規(guī)定和各項優(yōu)惠政策，如：信息化平臺建設、技術合作、人才合理流動、對口支援、醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)、院校合作、聯(lián)合經(jīng)營管理、技術創(chuàng)新與學術交流、職稱評定，在執(zhí)業(yè)變更、人事勞動關系銜接、社會保險關系轉(zhuǎn)移、檔案轉(zhuǎn)接等方面優(yōu)惠扶持政策，促進社會監(jiān)督政府各職能部門切實貫徹落實。

2、營造社會辦醫(yī)的良好氛圍

政府審批部門應當聯(lián)合醫(yī)保部門和其他監(jiān)管部門充分利用政府網(wǎng)站、報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡、手機報、移動客戶端和微博微信微視頻、QQ等自媒體，主動以多形式宣傳解讀社會辦醫(yī)的方針政策，強調(diào)民營醫(yī)院在醫(yī)療服務體系中的地位和作用，表彰民營醫(yī)院中涌現(xiàn)出的先進典型案例和事跡，樹立良好的社會信譽和口碑；同時，對促進社會辦醫(yī)取得的成效及經(jīng)驗進行及時總結(jié)和宣傳報道，讓社會資本了解參與途徑、運營方式、盈利模式、投資回報類型等相關政策，切實保障社會投資者的名譽權(quán)、榮譽權(quán)、命名權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、合理經(jīng)濟回報請求權(quán)和自主管理權(quán)，形成有利于社會辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的良好社會氛圍。

（四）民營醫(yī)院應在發(fā)展中注重解決自身問題，恢復民營醫(yī)院的良好社會形象

社會投資者及民營醫(yī)院管理層應加大政策法規(guī)學習，順應社會資本投向引導，選準市場定位充分發(fā)揮自身競爭優(yōu)勢社會投資者及民營醫(yī)院管理層應響應各級政府制定并及時發(fā)布的相關民營醫(yī)院發(fā)展方向引導措施，帶動民營醫(yī)院向高端化、規(guī)模化、專科化、城郊化、基層化、連鎖化經(jīng)營發(fā)展，提供特色服務，積極舉辦二級以上婦兒醫(yī)院、康復醫(yī)院、老年病醫(yī)院、護理院、臨終關懷醫(yī)院等?？漆t(yī)院、綜合性醫(yī)院和特色醫(yī)院，主動在農(nóng)村、邊遠山區(qū)、民族地區(qū)等醫(yī)療資源相對薄弱的地區(qū)設立民營醫(yī)院，設置中醫(yī)類?？漆t(yī)院和只提供傳統(tǒng)中醫(yī)藥服務的中醫(yī)門診部、中醫(yī)診所，優(yōu)先發(fā)展兒科、精神科、老年病、長期護理、口腔保健、康復、安寧療護等稀缺科室，嘗試采取PPP模式等多種形式新建混合所有制醫(yī)院，促進醫(yī)養(yǎng)融合，滿足人民群眾多層次、多樣化、差異化、個性化醫(yī)療服務需求。

作者簡介：李挺（1974，—-），四川省社會科學院助理研究員。研究方向為：中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展理論與實踐。