┃張玥

《鄧小平年譜》曾記錄了28年前那個除夕夜：上海下起了南方罕見的大雪，在西郊一座綠蔭掩映的賓館里，86歲的鄧小平還沒有休息，他一根接一根地抽煙。

幾天前，他對朱镕基等上海領(lǐng)導人說，“請上海的同志思考一下，能采取什么大的動作，在國際上樹立我們更加改革開放的旗幟”。

很快，黃浦江對面的那一大塊農(nóng)地，引起了他的注意。

1990年以前，上海浦江兩岸經(jīng)濟差異巨大，堪比城鄉(xiāng)。新中國成立前期浦西土地比浦東貴100倍，所以人們說“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”。但被提升為國家級新區(qū)之后，浦東一夜之間成為中國經(jīng)濟騰飛的地標。

從1990年到2017年，浦東的GDP總量從60億增長到9500億，擴大了158倍。浦東新區(qū)“萬丈高樓平地起”，成了中國中部廣闊腹地經(jīng)濟增長的引領(lǐng)者。

被冷落的土地

浦東發(fā)展起來的原因，要追溯到古代中國的地圖上。

上海社會科學院副院長、歷史研究所所長熊月之說，唐代以前，上海沒有獨立的行政建制，人煙稀少，一個主要原因是古人治水能力差，難以在南方發(fā)展。到了宋代，陸上絲綢之路不通，人們開始探索海上，加上治水能力的進步、城市生活的發(fā)達，中國的經(jīng)濟重心逐漸南移，人們開始重視上海，元代起設(shè)立了上?？h。

上海地處長江口，又靠海，地理位置優(yōu)越。而且它處于東海和黃海的連接處，一邊水深、一邊水淺，兩邊船只的構(gòu)造不同，南北船只又在上海中轉(zhuǎn)，這個地方便日漸熱鬧起來。

“如果閉關(guān)鎖國，上海不重要，但如果要發(fā)展海上貿(mào)易，上海就非常重要?！毙茉轮f，當人們目光向外，從整個亞太甚至全球來看，上海就從邊緣變成了前沿。

另一方面，隨著宋代以后城市生活的發(fā)展，蘇州成為最為富庶的南方城市，在近代以前的老上海地圖上，會標明“西去蘇州”多少里、“西去松江”多少里。以蘇州為輻射，越近的地方越發(fā)達，上海成了蘇州的外港，靠近蘇州的浦西也比浦東發(fā)達。

從地形來看，上海是由西向東漸次成陸的，唐代，浦東的相當部分還在海里，汪洋一片。在中國古代到近代的歷代行政版圖中，都找不到“浦東”這個行政地名，它最早出現(xiàn)在宋朝，是一個鹽場的名稱。在明代以前，浦東人大多以鹽業(yè)為生。

由于靠蘇州更近，浦西的發(fā)展資源優(yōu)于浦東。進入近代，租界區(qū)也都設(shè)立在浦西，劃片而治，使得它的發(fā)展更進了一步。浦江兩岸差距拉大之后，浦東的發(fā)展就建立在服務(wù)浦西之上，浦東的支柱產(chǎn)業(yè)是毛巾、營造、花卉種植和奶牛飼養(yǎng)，浦東廣袤的農(nóng)村成為浦西副食品供應(yīng)的主要基地。

因為不被重視，直到1992年以前，浦東始終沒有形成一個完整而統(tǒng)一的行政管理機構(gòu)，一直被無序而頻繁地隨意分割著。根據(jù)《經(jīng)濟地理》雜志刊登的一份統(tǒng)計，新中國成立后，浦東的行政區(qū)劃平均每2年變1次。直到1984年，浦東地區(qū)還在由三縣三區(qū)分割而治。

浦東的城市化也是在一種無序、低水準的狀態(tài)下自然演進，道路狹窄、泥徑縱橫、村舍散布。如今八快二慢車道的楊高路在1950年左右僅僅是3.5米寬碎石屑路面的小路，被戲稱為“羊羔路”；而貫穿陸家嘴的銀城中路，從前叫“爛泥渡路”，四五米寬的路，一遇雨天就爛泥淤積、污水橫流，骯臟不堪。

“社會主義香港”

到了20世紀80年代末，上海的不平衡發(fā)展開始出現(xiàn)病態(tài)，浦西人口聚集過多，已經(jīng)快“爆炸”了。當時的浦西，住宅、商業(yè)、工業(yè)、學校混雜一處，“螺螄殼里做道場”成為上海人住房最形象的說法。

《中國傳奇：浦東開發(fā)史》一書細致地記錄了當時的情況，作者謝國平曾是《浦東開發(fā)》雜志主編。

20世紀80年代，任上海市長的汪道涵曾說，“每天早晨我看到馬路上有那么多的煤球爐在生火、馬桶在馬路上刷洗，到處煙霧騰騰、異味刺鼻，就真感心痛，上海實在沒有多余的資金來改善和發(fā)展市民的生活了。”

1988年朱镕基出任上海市長后，也感嘆，“現(xiàn)在我們一天收到一百多封市民來信，都是講糞便縱橫、垃圾成堆、交通擁擠、住房緊張，簡直就要爆炸了。”

1978年以后在深圳等南方城市迅速崛起的對比下，上海更顯得步伐沉重，GDP增速也從1978年的7.9%降到了1988年的4.7%。如何拉動上海發(fā)展、疏解浦西人口，成了當?shù)毓賳T學者們共同關(guān)心的問題。

1984年起，開發(fā)浦東就開始在市政府的桌面上討論。上海市城市規(guī)劃局一位叫作陳坤龍的工程師，為了寫好一篇開發(fā)浦東的文章，騎著自行車帶著兒子在浦東一一勘察，為了核實數(shù)據(jù)，一次次地騎車過江考察。

1986年春，上海市政府形成了四種方案：西移，向虹橋機場以西擴展；北上，發(fā)展江灣與寶鋼；南下，發(fā)展閔行、金山等地；東進，跨江發(fā)展浦東。最終，因為地理位置與資金成本的考慮，“東進”成為共識。

謝國平說，“浦東開發(fā)在啟動之前，理論研究已經(jīng)先行一步。這種現(xiàn)象是其他特區(qū)不曾有的，而這種民間和政府聚焦于一個地域經(jīng)濟與社會發(fā)展，并自覺地進行大量研究的現(xiàn)象，在浦東開發(fā)初期過后就不再出現(xiàn)了?！?/p>

根據(jù)文獻電視片《鄧小平與上海》和《鄧小平年譜》的記錄，1990年春節(jié)，上海市領(lǐng)導人向鄧小平匯報了開發(fā)浦東的設(shè)想，鄧小平說這是好事，可惜遲了5年。

1990年2月13日晚，他在由滬返京的路上，對時任上海市委書記兼市長的朱镕基說，“你們搞晚了，但現(xiàn)在搞也快，上海條件比廣東好，你們的起點可以高一點。從八十年代到九十年代，我就在鼓動改革開放這件事。膽子要大一點，怕什么。”

1990年2月17日，在人民大會堂福建廳，鄧小平鄭重囑托江澤民等新任中央領(lǐng)導，“我已經(jīng)退下來了，但還有一件事要說一下，那就是上海的浦東開發(fā)，你們要多關(guān)心。”

落地速度極快。1990年4月18日，時任國務(wù)院總理李鵬在上海大眾汽車有限公司成立五周年大會上，宣布了中共中央、國務(wù)院關(guān)于開發(fā)開放上海浦東的重大決策：同意上海加快浦東地區(qū)開發(fā)，在浦東實行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟特區(qū)的政策。

由此，城市發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，上海從中國改革開放的“后衛(wèi)”變成了“前鋒”，浦東的命運徹底改變了。

關(guān)于浦東新區(qū)的名字，在《鄧小平與上?！芬粫?，李鵬說，“當時全國不少城市都要求成立特區(qū)，如果特區(qū)太多了那就不‘特’了，那么我們商定，浦東就不叫特區(qū)，叫浦東新區(qū)?！?/p>

西方媒體也在密切關(guān)注浦東新區(qū)的走向，美國《時代》周刊報道稱，如果這一計劃得以實現(xiàn)，上海浦東這塊占地350平方公里、約半個新加坡大小、主要由農(nóng)田構(gòu)成的土地，將會變成“社會主義香港”。

值得一提的是，最早看重這塊“農(nóng)地”的不是鄧小平，而是孫中山。

1918年，孫中山來到上海，深居簡出，專寫著述。在《實業(yè)計劃》一書中，他提出了建設(shè)“東方大港”的設(shè)想，提出了開發(fā)浦東的整套規(guī)劃，但因為現(xiàn)實因素的阻礙，只停留在了紙面上。2006年，時任國民黨榮譽主席的連戰(zhàn)在參觀上海洋山深水港時說，“沒想到中山先生90年前寫的這個試驗計劃，今天由各位化為現(xiàn)實。對此我非常欽佩。”

“廢墟”上建城

發(fā)展浦東，最核心的問題是過江難。

20世紀80年代末，兩岸渡江主要靠擺渡，陸家嘴輪渡線一天就有20萬人次的客流量，遇到大霧停航，就有數(shù)萬人滯留在碼頭。1987年發(fā)生的“陸家嘴輪渡慘案”，就因大霧停航的輪渡在霧散之后開航，等候的人潮洶涌地向前擠發(fā)生踩踏，其中踩死16人，擠傷近百人。

開發(fā)浦東之后，聯(lián)通東西區(qū)域，架橋成為首要之事。最早建成的是南浦大橋和楊浦大橋。1993年12月，鄧小平走在剛剛建成的楊浦大橋上，興奮地吟詩，“喜看今日路，勝讀百年書?！彼謩e為南浦大橋和楊浦大橋題名。

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院顧問張式煜回憶，建楊浦大橋的時候，因為要進載重量5萬噸的船，對高度要求很高，他們測評后跟市領(lǐng)導匯報，一般來說建隧道比橋梁貴，但楊浦大橋工程難，費用和隧道差不多，請領(lǐng)導決定。建隧道的好處是風雨無阻，而造橋在雨雪天可能會有影響，“最終領(lǐng)導從政治高度考慮選擇了造橋，因為橋是地標式建筑，有宣傳作用”。

其實從民國時期開始，上海市政府會議上就一直在討論解決渡江難的問題，都因為財政緊張作罷，沒有錢就沒有橋。那么浦東開發(fā)以后，錢從哪里來呢？

根據(jù)謝國平梳理，1992年，浦東新區(qū)管委會副主任李佳能曾答復(fù)臺灣“?；鶗痹L問團，浦東開發(fā)的資金來源有5個方面：第一，中央撥款、貸款；第二，世界銀行等國際財團貸款；第三，地方撥款、貸款；第四，發(fā)行浦東新區(qū)的債券、股票等有價證券；第五，引進外資。以上資金來源比例各為1／5，總共500億元人民幣。

但事后看，這個數(shù)字遠遠不夠，浦東第一輪十大基礎(chǔ)設(shè)施總投資250億元，第二輪總投資近千億。即便到了1995年，浦東新區(qū)地方財政收入也僅有23.47億元，按照當時每平方公里開發(fā)成本6億元～9億元來看，這點錢只能開發(fā)幾平方公里。

這時，時任浦東開發(fā)辦副主任的黃奇帆提出了一個“點石成金”的辦法：

先由市財政局按土地出讓價格開出支票給浦東的陸家嘴、金橋、外高橋三家開發(fā)公司，作為政府對企業(yè)的資本投入并由工商局驗證；開發(fā)公司再將支票背書付給市土地局，并簽訂土地使用權(quán)的出讓合同并經(jīng)工商局驗證；市土地局出讓土地使用權(quán)后，從開發(fā)公司所得到的背書支票再全部上繳市財政局，市財政局將土地收入的千分之四歸中央，上繳給國家財政。

在整個流程中，其實除了千分之四的資金以外，沒有真金白銀的流通，支票轉(zhuǎn)了一圈又回到市財政局手中，但土地批租轉(zhuǎn)移到了三家開發(fā)公司手里，跟隨浦東地價的上漲，他們得到了豐厚的資金。這叫做“財政資金空轉(zhuǎn)，土地批租實轉(zhuǎn)”。

截至2001年土地空轉(zhuǎn)制度基本結(jié)束時，浦東共計空轉(zhuǎn)出讓了土地88.6平方公里，占上海同期土地出讓總面積的80%左右，政府投入61億元撬動了700億元資金。

后來黃奇帆到重慶任市長，回憶了這個做法，說在重慶工作也借鑒了浦東這一經(jīng)驗。他說這樣做的好處是，這個開發(fā)是絕對的市場化，但又是絕對的政府導向，是政府的平臺，但政府不舉債。

有了錢，浦東開發(fā)如火如荼地做了起來。在500多平方公里土地上，同時開工建設(shè)的工地最多時有3000個以上，隨處可見高聳的吊車，穿梭往來的施工車輛，轟鳴的攪拌機，一派熱鬧紅火的場景。

在時任浦東新區(qū)管委會主任趙啟正的《浦東奇跡》一書中，他寫道，1997年5月，聯(lián)合國秘書長科菲·安南訪問浦東時，看到到處是吊車，他說，“終于理解為什么有人說上海市的市鳥是‘仙鶴’了（英語Crane有兩個含義，鶴和吊車）?！壁w啟正回憶，同一時期浦東地區(qū)每晝夜消耗建筑材料10萬噸。

陸家嘴是浦東開發(fā)的重點。熊月之告訴記者，這里曾是江南大家陸氏家族的住所，陸深是上?？h歷史上第一位通過科舉考試獲得高官位的人，他在浦西浦東都有房產(chǎn)，在陸家嘴建了當時聞名遐邇的“后樂園”。

浦東開發(fā)后，這里變成了中國唯一一個以金融貿(mào)易區(qū)命名的地方。1991年朱镕基訪問法國，法國專家對陸家嘴深感興趣，提供給上海200萬法郎的政府貸款用于陸家嘴設(shè)計。在向全球招標以后，陸家嘴規(guī)劃經(jīng)過2年、17輪修改定稿，如今這里高樓林立，已經(jīng)成了上海市的地標。

金融、服務(wù)業(yè)是拉動浦東發(fā)展的最強動力。1990年，上海證券交易所在浦江飯店內(nèi)鳴鑼，這里曾是中國乃至遠東地區(qū)最豪華的酒店，也是中國第一盞電燈和第一部電話的出現(xiàn)地。

1995年12月20日，日本八佰伴、香港八佰伴和上海第一百貨合資的上海第一八佰伴在浦東開張，107萬顧客頂著凜冽寒風，潮水般涌入商場。這個數(shù)字，也被載入了吉尼斯世界紀錄。它打破了中國商業(yè)中資經(jīng)營一統(tǒng)天下的局面。

浦東開發(fā)的頭三年，經(jīng)濟總量年均增長21%，從60億元人民幣漲到164億元，證明著新城的成功。

回顧過去，張式煜認為快速建設(shè)也留下了遺憾，比如世紀大道的設(shè)計，作為新的景觀帶和主干道，它以斜插進正方形路網(wǎng)的方式建成，使得從前的十字路口，都變成了“六岔路口”，很多車到那里以后就失去了方向感，建的房子也同樣尷尬，使得附近樓盤不得不規(guī)劃為三角形。

自貿(mào)區(qū)試驗

中央給的政策，被認為是浦東能夠發(fā)展起來的重要原因之一。

根據(jù)《中國傳奇：浦東開發(fā)史》一書的梳理，從政策來說，浦東開發(fā)經(jīng)歷了三個階段。1990年，以財政和稅收優(yōu)惠為主；1992年以后，中央給上海擴大了5類項目的審批權(quán)和5個方面的資金籌措權(quán)；1995年以后，允許浦東新區(qū)在服務(wù)貿(mào)易等方面先行對外開放。簡單來說，就是優(yōu)惠、放權(quán)、對外開放三個步驟，其中對外開放的影響最為深遠。

直到2013年自貿(mào)區(qū)設(shè)立，浦東成了另一個試驗田。

2013年10月1日，在浦東新區(qū)基隆路9號大樓、外墻鑲有“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)”中英文字樣的金色銘牌前，人們爭相拍照留念。自此，浦東可以在28平方公里的土地上進行自貿(mào)區(qū)試驗。

當年3月，李克強出任國務(wù)院總理之后，首站調(diào)研就是上海，其中一項重要的內(nèi)容就是給上海建立自貿(mào)區(qū)予以積極信號。此前，上海自貿(mào)區(qū)方案已經(jīng)提交國務(wù)院大半年，沒有回音。在李克強上海之行后，上海迅速二度遞交方案，7月3日，國務(wù)院批準自貿(mào)區(qū)落戶上海浦東。

自貿(mào)區(qū)出臺后，全國諸多省份覺得這是新一輪的圈地，圈地以后還有優(yōu)惠政策，然后用政策紅利推動地方發(fā)展。一時間自貿(mào)區(qū)申請蜂擁而起。

據(jù)統(tǒng)計，在2014年的全國“兩會”上，除港澳臺外，全國有多達21個省市表達了申請自貿(mào)區(qū)的愿望，就是全國2／3的地區(qū)都要申請自貿(mào)區(qū)。

但據(jù)上海自貿(mào)區(qū)總體方案設(shè)計參與者王新奎回憶，上海自貿(mào)試驗區(qū)獲批消息傳出后，一些人來問試驗區(qū)是怎么回事，當?shù)弥@主要是制度創(chuàng)新，而不是政策優(yōu)惠時，就失望地走開了?！岸嗄暌詠?，大家對優(yōu)惠政策、特殊政策為導向的特殊監(jiān)管區(qū)已經(jīng)習慣了，但特殊政策、優(yōu)惠政策再搞下去，確實是效果越來越差，互相搶投資，到最后什么效益都沒有?！?/p>

不享受優(yōu)惠政策，那么自貿(mào)區(qū)的亮點是什么？

最受關(guān)注的是“負面清單”，對官員意味著“法無授權(quán)不可為”，對企業(yè)意味著“法無禁止即可為”。負面清單引入后，80%以上的行業(yè)不再需要層層審批，外商投資的一般項目最快4天可以拿到營業(yè)執(zhí)照、機構(gòu)代碼等。

2015年10月，商務(wù)部新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人沈丹陽總結(jié)了上海自貿(mào)區(qū)兩年來的主要成果：以“負面清單”管理為核心的外商投資管理制度基本建立；以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度有效運行；以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標的金融制度創(chuàng)新有序推進；以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度初步形成。

在此六個月前，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)擴區(qū)，已將從前的28.78平方公里變?yōu)?20.72平方公里，納入陸家嘴、金橋、張江三個片區(qū)。這三個地方的GDP占浦東新區(qū)的80%。

對此，在2015年7月記者專訪時任上海市政府副秘書長、浦東新區(qū)區(qū)長孫繼偉時，他說，擴區(qū)是因為在原來28.78平方公里的鐵絲網(wǎng)里，很多先行先試的政策沒處放，一些制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、金融業(yè)的開放舉措都沒法做。

“原來我們還設(shè)想希望能夠爭取擴區(qū)擴到浦東的全境，”他說，“后來在中央的決定下，還是想把全國四個自貿(mào)區(qū)都固定在120平方公里左右。我們就選擇了現(xiàn)在這四個片區(qū)。”

2017年3月，國務(wù)院印發(fā)了被稱為“上海自貿(mào)區(qū)3.0版”的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，明確了98項重點改革任務(wù)。

至2017年年底，上海已全部推開這些改革任務(wù)，超過76%已基本完成，例如在浦東新區(qū)，企業(yè)辦事“一網(wǎng)通辦”已實現(xiàn)327項涉企事項全覆蓋，其中“不見面審批”173項，“只跑一次”154項，實際辦理時間壓縮85%。