周廣通 聊城大學(xué) 252000

“權(quán)力清單”在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間并不長(zhǎng)。最早關(guān)于“權(quán)力清單”的報(bào)道是關(guān)于2005年河北省邯鄲市公開(kāi)的全國(guó)首份市長(zhǎng)“權(quán)力清單”的。2006年，石家莊市開(kāi)始公開(kāi)市直部門(mén)的“權(quán)力清單”。2007年，有30個(gè)省份開(kāi)展了行政執(zhí)法依據(jù)清理工作，并向社會(huì)公布了清理結(jié)果，基本理清了一批行政執(zhí)法權(quán)力清單。2009年，中紀(jì)委、中組部主導(dǎo)在江蘇唯寧縣、河北成安縣、四川省成都市武侯區(qū)等三地開(kāi)展“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行”試點(diǎn)，要求祛除權(quán)力的神秘感、封閉性，厘清權(quán)力事項(xiàng)，公布“權(quán)力清單”，還權(quán)力真相于黨員群眾。這是中央首次對(duì)權(quán)力清單的公開(kāi)表述。2013年中共中央在《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。

關(guān)于權(quán)力清單，目前還沒(méi)有權(quán)威的定義。有的從權(quán)力清單功能上進(jìn)行理解的?！皺?quán)力清單就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓公眾知道政府的權(quán)力邊界，從源頭上減少審批環(huán)節(jié)、降低審批門(mén)檻、激發(fā)市場(chǎng)活力?！睓?quán)力清單就是“讓職權(quán)配置要更加優(yōu)化;職權(quán)邊界要更加清晰;職權(quán)運(yùn)行要更加公開(kāi);職權(quán)監(jiān)管要更加到位”。有從權(quán)力清單內(nèi)容上進(jìn)行解釋的?！皺?quán)力清單就是對(duì)于各級(jí)政府及其各個(gè)部門(mén)權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。”這些對(duì)權(quán)力清單含義的闡述，都是從某些方面說(shuō)明了權(quán)力清單的內(nèi)在要素，都有一定的合理性。

一、權(quán)力清單的定位

盡管各地政府公布的權(quán)力清單在職權(quán)類別、依據(jù)掌握、細(xì)化程度等方面有所差異，但權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)基本一致，主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容:一是行政權(quán)力目錄。即行政權(quán)力的基本要素，包括權(quán)力名稱、權(quán)力類別、實(shí)施依據(jù)、行使主體等。二是權(quán)力運(yùn)行流程。即權(quán)力的行使條件、程序、環(huán)節(jié)、期限、是否收費(fèi)、監(jiān)督投訴電話等，形式上體現(xiàn)為行政權(quán)力運(yùn)行流程圖、行政權(quán)力信息表、辦事指南等。政府制定權(quán)力清單，將分散于法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行集中梳理，并列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，這本質(zhì)上是“一種制度性授權(quán)機(jī)制”。

權(quán)力清單的定位在于兩個(gè)方面:第一，揭示政府權(quán)力的運(yùn)行邊界和行使條件。通過(guò)制定權(quán)力清單，對(duì)權(quán)力主體、權(quán)力項(xiàng)目、權(quán)力流程進(jìn)行梳理集中，將隱含在法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件之中的政府權(quán)力揭示出來(lái)，將政府權(quán)力行使的條件、程序、后果披露出來(lái)，等于為政府權(quán)力畫(huà)了一個(gè)圈，在政府與社會(huì)之間劃出邊界。界內(nèi)是政府治理的范圍，界外是社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的領(lǐng)域。政府“法無(wú)授權(quán)不可為”，不得動(dòng)用行政權(quán)力非法干預(yù)界外的社會(huì)生活。第二，公開(kāi)政府權(quán)力信息。既包括靜態(tài)的、制度層面的權(quán)力信息，例如權(quán)力目錄、權(quán)力主體、權(quán)力依據(jù)、權(quán)力運(yùn)行流程圖、行使條件、辦理程序、法定時(shí)限等;也包括動(dòng)態(tài)的權(quán)力信息，例如項(xiàng)目實(shí)施情況、審核審批信息、案件辦理數(shù)量、過(guò)程、結(jié)果等。通過(guò)建立和推行權(quán)力清單制度，將權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程、條件向權(quán)力的服務(wù)對(duì)象公開(kāi)公布，讓公眾對(duì)“法定”權(quán)力與“實(shí)然”權(quán)力能有切實(shí)的體驗(yàn)和感受，權(quán)力的缺位、錯(cuò)位、越位更易得到揭示和抵制。理想狀態(tài)下的權(quán)力清單制度，應(yīng)該明確不同行政

層級(jí)、不同行政單位的權(quán)力，確立清晰的政府治理邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行狀況的公開(kāi)透明，從而最大限度壓縮因信息不對(duì)稱造成的權(quán)力異化空間。按照十八屆三中全會(huì)的戰(zhàn)略部署“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”是全面深化改革的十五個(gè)任務(wù)之一。而落實(shí)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，必先明確權(quán)力的邊界。邊界不清，政府部門(mén)行使權(quán)力是否越界、是否不作為將難以識(shí)別，權(quán)力的監(jiān)督和制約根本無(wú)從談起。由此可見(jiàn)，權(quán)力清單制度的獨(dú)特價(jià)值在于:凸顯政府權(quán)力的制度邊界，促進(jìn)權(quán)

力運(yùn)行公開(kāi)透明，從而為權(quán)力的規(guī)范、監(jiān)督和制約創(chuàng)造條件。

二、推行權(quán)力清單制度的意義

（一）權(quán)力清單制度是達(dá)成全面深化改革事業(yè)核心任務(wù)的重要依據(jù)。

權(quán)力清單的公開(kāi)，將為政府、社會(huì)、企業(yè)和學(xué)術(shù)界提供觀察、分析和評(píng)估權(quán)力行使過(guò)程及其行使結(jié)果的基礎(chǔ)信息。而權(quán)力運(yùn)行流程公開(kāi)后，將直接暴露政府體系內(nèi)部固有的低效、浪費(fèi)、腐敗等問(wèn)題，從而為政府再造、優(yōu)化流程、提高效能、重塑結(jié)構(gòu)提供基本依據(jù)。

第二，權(quán)力清單制度的實(shí)施為全社會(huì)提供了討論公共權(quán)力和資源的基礎(chǔ)信息

平臺(tái)。全面深化改革事業(yè)的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，其核心是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。要做到這一點(diǎn)，需要處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，全面正確履行政府職能。這包括兩個(gè)方面的任務(wù):一是政府把該放的權(quán)力放開(kāi)、放徹底;二是政府把該管的事情管好、管到位。權(quán)力清單的公布，有利于促進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同就“政府哪些該管、哪些不該管”的核心問(wèn)題進(jìn)行討論、形成共識(shí)，從而構(gòu)建更科學(xué)民主的公共決策機(jī)制和公共管理機(jī)制。這無(wú)疑將有助于深化改革的核心任務(wù)的達(dá)成。

（二）權(quán)力清單制度是破除利益藩籬和凝聚改革合力的重要工具。

權(quán)力清單制度將直接破除體制內(nèi)外的既得利益藩籬。權(quán)力清單制度如能嚴(yán)格執(zhí)行，公共權(quán)力無(wú)法隨意延伸到清單范圍之外，將極大壓縮腐敗分子的尋租空間。即使在公共權(quán)力能合法行使的領(lǐng)域，由于各項(xiàng)權(quán)力及其運(yùn)行流程己經(jīng)充分公開(kāi)，官員的自由裁量權(quán)亦將被大大壓縮，以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)也會(huì)相應(yīng)減少。權(quán)力事項(xiàng)和運(yùn)行流程一旦公之于天下，不僅能強(qiáng)化公務(wù)人員的規(guī)范責(zé)任意識(shí)從而提升行政效率，也將顯著減少政府對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)，減輕企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，權(quán)力清單制度將為釋放改革紅利、激發(fā)社會(huì)活力、消除市場(chǎng)扭曲提供制度保障。

（三）權(quán)力清單制度是構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制約與懲防腐敗體系的基礎(chǔ)工程。

權(quán)力清單制度是建立懲防腐敗體系、從源頭上預(yù)防腐敗的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。腐敗是公權(quán)私用行為，要想有效預(yù)防腐敗，就必須掌握公共權(quán)力和公共資源的家底。監(jiān)督和制約權(quán)力的前提是公開(kāi)權(quán)力。權(quán)力清單制度從權(quán)力源頭著手，通過(guò)強(qiáng)化輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、民主監(jiān)督等多元監(jiān)督作用，能有效彌補(bǔ)黨政自我監(jiān)督的不足。該項(xiàng)制度如能順然延展至黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域，徹底落實(shí)系統(tǒng)性的公開(kāi)制度，就將為“權(quán)力運(yùn)行的制約與協(xié)調(diào)機(jī)制”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而全面實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的源頭治理。

三、權(quán)力清單制度的完善

從當(dāng)前的行政權(quán)力清單制度推進(jìn)情況看，我們認(rèn)為，政府層面還要做好以下四項(xiàng)工作。

第一、全曲清理規(guī)章和規(guī)范性文件，規(guī)范權(quán)力的來(lái)源和依據(jù)。列入清單中的行政權(quán)力，并非行政機(jī)關(guān)目前實(shí)際享有的權(quán)力，而是有法律根據(jù)的權(quán)力，因而必須為行政權(quán)力尋找法律上的依據(jù)，即尋找行政權(quán)力的合法性和正當(dāng)性。盡管通常認(rèn)為法律、法規(guī)和規(guī)章是行政權(quán)力的一般法源，但整體來(lái)看標(biāo)準(zhǔn)不盡明確，遇有規(guī)定模糊、不一致等情形，行政權(quán)力的確定就會(huì)產(chǎn)生困難。更為麻煩的是，各級(jí)政府的行政規(guī)范性文件，規(guī)定了大量的行政管理職責(zé)和措施，有的不盡合法合理，給行政權(quán)力的梳理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。因此，有必要對(duì)行政管理規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面的清理，先從制度層面厘清行政權(quán)力的來(lái)源和依據(jù)。

第二、全面清理并公布各類行政權(quán)力主體。根據(jù)行政法規(guī)定，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織兩類。但是，從我國(guó)行政管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)際看，行政權(quán)力主體的甄別要復(fù)雜得多。鑒于各級(jí)、各地的機(jī)構(gòu)設(shè)置差異較大，有必要對(duì)“政府”本身進(jìn)行摸底，先清理并公布各類行政權(quán)力主體，明確哪些組織屬于“政府”，進(jìn)而納入清單管理。

第三、及時(shí)調(diào)整更新行政權(quán)力清單，提請(qǐng)各級(jí)人大常委會(huì)審議公布。鑒于行政權(quán)力的復(fù)雜性及層級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系，行政權(quán)力的梳理要堅(jiān)持自上而下的原則，由國(guó)務(wù)院及其部門(mén)(特別是實(shí)行國(guó)家垂直管理部門(mén))先公布完整的(不只行政審批)權(quán)力清單，然后逐級(jí)推進(jìn)。已經(jīng)公布權(quán)力清單的地方，政府要對(duì)權(quán)力清單及時(shí)進(jìn)行調(diào)整更新。比較可行的做法是，由各級(jí)政府梳理行政權(quán)力清單，并提請(qǐng)本級(jí)人大審議通過(guò)，并由人大向社會(huì)公布。

第四、加大對(duì)行政權(quán)力清單的公開(kāi)和宣傳力度“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，權(quán)力清單及其運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)程度直接影響到其實(shí)施的效果。要加強(qiáng)權(quán)力清單及其運(yùn)行流程的信息化建設(shè)，改進(jìn)升級(jí)各級(jí)政府現(xiàn)有行政審批系統(tǒng)、行政執(zhí)法信息平臺(tái)，提高政府權(quán)力的透明度。既要政府統(tǒng)一公開(kāi)，也要求各政府部門(mén)、各單位自行公開(kāi);既要公開(kāi)權(quán)力名稱、設(shè)定依據(jù)、行使主體等靜態(tài)信息，也要公開(kāi)權(quán)力的運(yùn)行流程、結(jié)果、數(shù)量等動(dòng)態(tài)信息;既要在部門(mén)網(wǎng)站公開(kāi)(可作為政府信息公開(kāi)欄目的二級(jí)目錄)，也要在各部門(mén)、單位的辦事機(jī)構(gòu)所在地特別是行政服務(wù)中心公開(kāi)。同時(shí)，要加大權(quán)力清單的宣傳力度，引導(dǎo)社會(huì)各界參與，建立健全權(quán)力行使的外部監(jiān)督機(jī)制。