鄧高峰

宋代社會救助制度下的三個重要機構(gòu)：福田院、安濟(jì)坊、漏澤園，分別承擔(dān)著養(yǎng)老、醫(yī)療、喪葬三個方面的職能。那么福田院、安濟(jì)坊、漏澤園具體是怎么回事？圍繞這幾個機構(gòu)，北宋時期的社會救助制度具體內(nèi)容和實施情況如何？

福田院

任何社會都存在僅靠自己而陷于生存困難的弱勢群體，所以《禮記·禮運》中就有了“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”的社會理想。仁宗景祐四年，大臣蘇舜欽上書朝廷，建議仿唐代舊制，設(shè)立悲田院（即后來的悲田養(yǎng)病坊）。北宋政府的做法是：仁宗嘉祐年間，在京師設(shè)立東、西福田院，“以廩老疾孤窮丐者”，開始規(guī)模不大。英宗時，“命增置南、北福田院，并東、西各廣官舍，日廩三百人，歲出內(nèi)藏錢五百萬給其費”，規(guī)模有所擴(kuò)大，經(jīng)費主要來自內(nèi)藏庫的撥款。

哲宗元祐二年，大臣范祖禹提出“宜于四福田院增蓋官屋，以處貧民，不限人數(shù)”，并建議建立相應(yīng)的考績和獎懲機制，因為他認(rèn)為，京師人口眾多，孤窮者也多。每到寒冬季節(jié)，朝廷臨時降旨救恤，雖然皇恩浩蕩，但老百姓已受凍餒，死者已多。如果朝廷先頒有律法，在百姓未遭饑餓、寒冷時就去救助，那么百姓就不至于餓死、凍死，所以他建議“宜于四福田院增蓋官屋，以處貧民，不限人數(shù)，并依舊法收養(yǎng)”。建議得到了哲宗的同意并付諸實施。

福田院設(shè)于京師，全國其他地方呢？與之類似的機構(gòu)則稱居養(yǎng)院，設(shè)立于哲宗元符元年。這一年朝廷敕令：“鰥寡孤獨貧乏不得自存者，知州、通判、縣令佐驗實，官為居養(yǎng)之，疾病者仍給醫(yī)藥。監(jiān)司所至，檢察閱視。應(yīng)居養(yǎng)者，以戶絕屋居，無戶絕者，以官屋居之，及以戶絕財產(chǎn)給其費，不限月分，依乞丐法給米豆。闕若不足者，以常平息錢充。已居養(yǎng)而能自存者罷?！被兆诔鐚幵暧衷t：“京師置居養(yǎng)院，以處鰥寡孤獨，仍以戶絕財產(chǎn)給養(yǎng)?！背鐚幩哪暝僭t：“自京師至外路，皆行居養(yǎng)法?！背鐚幬迥?，徽宗賜名“居養(yǎng)”，居養(yǎng)院正式命名。從地方到京師，居養(yǎng)院在崇寧年間獲得了較大發(fā)展。

居養(yǎng)院收養(yǎng)的老人，年齡開始為50歲以上，后因人數(shù)太多提高為60歲以上。為防止有人舞弊造假，導(dǎo)致“老疾、孤幼、貧乏、乞丐之人不沾實惠”，居養(yǎng)院實行嚴(yán)格的管理制度，入住者須有人擔(dān)保，官府審查核實，辦理登記手續(xù)。院內(nèi)管理大都由寺院僧侶擔(dān)任，具體事務(wù)則由州縣胥吏負(fù)責(zé)。其經(jīng)費來源主要是政府沒收的戶絕者財產(chǎn)，不足再以常平息錢作補充。南宋時期，這一制度繼續(xù)施行。

安濟(jì)坊

安濟(jì)坊是收容患病的貧民并給予治療的機構(gòu)，設(shè)立于徽宗年間。此前，北宋已有地方官員嘗試設(shè)立機構(gòu)醫(yī)治貧民，如蘇軾知杭州時，面對當(dāng)?shù)匾咔椋鴦?chuàng)設(shè)安樂坊，免費為病人看病、施藥，這一做法得到了朝廷的贊賞。崇寧元年，大臣吳居厚奏請朝廷設(shè)立機構(gòu)收養(yǎng)病人，朝廷準(zhǔn)奏，“置安濟(jì)坊，養(yǎng)民之貧病者，仍令諸郡縣并置”。自此安濟(jì)坊作為官方的醫(yī)療保障機構(gòu)正式設(shè)立，對患病貧民的醫(yī)療救助走向制度化。到了崇寧三年，“安濟(jì)坊亦募僧主之，三年醫(yī)逾千人”。崇寧四年，朝廷又令開封府依照其他諸州的做法設(shè)立安濟(jì)坊：“京師根本之地，王化所先。鰥寡孤獨與貧而無告者，每患居養(yǎng)之法施于四海而未及京師，殆失自近及遠(yuǎn)之意。今京師雖有福田院，所養(yǎng)之?dāng)?shù)未廣，祈寒盛暑，窮而無告及疾病者，或失其所，朕甚憫焉。可令開封府依外州法，居養(yǎng)鰥寡孤獨，及置安濟(jì)坊，以稱朕意?！敝链?，這一模式在全國得到推廣。

宋代名畫《清明上河圖》局部

安濟(jì)坊也選用僧人主持，并對業(yè)績突出者進(jìn)行獎勵和賞賜。對于執(zhí)行不力的官員，則在監(jiān)察的基礎(chǔ)上進(jìn)行懲處。為了保證安濟(jì)坊的有效運轉(zhuǎn)，北宋政府對此實行監(jiān)察制度，派官員進(jìn)行巡視，發(fā)現(xiàn)救助對象進(jìn)行登記；對于申請救助者則實行擔(dān)保制度，并派官員核實，以防騙保。對于假冒者，政府則鼓勵舉報，對舉報者給予獎勵，對失職的官員進(jìn)行處罰。

安濟(jì)坊的經(jīng)費來源最初依靠戶絕的財產(chǎn)收入。這當(dāng)然不能滿足運轉(zhuǎn)的需要，所以后來主要依靠政府的財政支持，“以常平息錢充”，由此加重了北宋政府的財政負(fù)擔(dān)是無疑的。

不得不說的是，安濟(jì)坊的運行與北宋末年的朝政斗爭和蔡京的政治命運密切相關(guān)。安濟(jì)坊設(shè)立的崇寧元年，蔡京得到徽宗重用，官拜尚書左丞，君臣二人對安濟(jì)坊的推行功不可沒。但由于蔡京樹敵太多，政壇幾多沉浮，安濟(jì)坊的實施也多有曲折，其間有改進(jìn)、衰退，也有重建、破壞和修復(fù)。如崇寧五年，彗星出現(xiàn)，反對派大做文章，奪蔡京相權(quán)，以至于徽宗不得不下詔糾正。大觀元年，蔡京復(fù)職后，對安濟(jì)坊和居養(yǎng)院進(jìn)行改進(jìn)。大觀三年，蔡京再次罷相，安濟(jì)坊的發(fā)展遭遇重創(chuàng)。到政和年間，蔡京重掌朝中大權(quán)，安濟(jì)坊得到重建。政和二年，徽宗下詔：“鰥寡孤獨，有院以居養(yǎng)；疾病者有坊以安濟(jì)；死者有園以葬，王道之本也……自今敢有廢法，以違制加二等論?！比欢搅诵投?，由于蔡京遭人深惡痛絕，徽宗令其辭官退休，同時下詔，認(rèn)為居養(yǎng)、安濟(jì)、漏澤之法“奉行失當(dāng)”，安濟(jì)坊的發(fā)展受到抑制。宣和六年，蔡京東山再起，朝廷又著手恢復(fù)居養(yǎng)、安濟(jì)之法。接下來，安濟(jì)坊與居養(yǎng)院、漏澤園的發(fā)展就是南宋的事了。一件利民的好事，由于朝廷政治斗爭的反復(fù)，加上皇室生活奢靡，政府缺少足夠的財力支撐，在實施中頗遭折騰。

漏澤園

“所重所愛，死而棄之溝壑，人之情不忍為也，故有葬死之義?！保ǔ鲎浴秴问洗呵铩罚┳怨乓詠?，在實行殯葬改革、推行火葬以前，我國以漢族為主的民族都實行土葬。正如古人所云，蓋棺事定，入土為安，這樣才能讓亡者安息、讓生者安心。但是由于種種原因，并不是每一位死者都能夠由親人安排入土為安的，如因孤寡、貧困而無人、無錢埋葬的人，因勞役、瘟疫而導(dǎo)致大批死亡的人，因戰(zhàn)亂、饑荒而客死他鄉(xiāng)的人等。對于這種情況，就需要政府出面了。漏澤園就是宋代政府創(chuàng)辦的安葬這些亡者尸骨的地方，類似于今天的公共墓地。

北宋時期的漏澤園設(shè)立于何時？運作情況如何？作為官方的一種安排，漏澤園制度的形成也有一個過程。《宋史》中有真宗天禧年間“于京畿近郊佛寺買地，以瘞死之無主者”的記載；嘉祐年間，仁宗也曾詔令“開封府市地于四郊，給錢瘞民之不能葬者”?？梢?，由官府出錢買地安葬無主者的做法，最初是在京師四郊實行。

到了神宗時期，熙寧元年詔曰：“諸州、軍每年春首，令請縣告示村耆，遍行檢視，應(yīng)有暴露骸骨無主收認(rèn)者，并賜官錢埋瘞?！边@是北宋朝廷首次下詔在全國范圍內(nèi)推行官方賜錢埋瘞。元豐年間，神宗還詔曰：“開封府界僧寺旅寄棺柩，貧不能葬，令畿縣各度官不毛之地三五頃，聽人安厝，命僧主之?！彼阅纤胃咦谀觊g，時人徐度在其筆記《卻掃編》中有漏澤園始于神宗元豐年間的說法，并說他的外祖父陳向，作為開封府界的使者，在陳留巡視時發(fā)現(xiàn)“貧無以葬者，委骨于此，意惻然哀之，即具以所見聞，請斥官地數(shù)頃以葬之。即日報可”。另據(jù)《宋會要輯稿》記載，徽宗曾于崇寧三年二月“推廣義葬流民之事，立漏澤園制度，以官地收葬無主及窮乏骸骨，并令州縣一體仿照施行”。這與《宋史》“（崇寧）三年，又置漏澤園”的記載是一致的?！奥伞敝麩o疑具有彰顯皇恩浩蕩之意。

上述記載雖然時間不同，但均表明漏澤園始于北宋無疑，且由京師向全國推行?；蚩梢哉f，漏澤園發(fā)端于神宗元豐年間，作為制度確立于徽宗崇寧年間。

通過漏澤園而實施喪葬救助，主體同樣是中央和地方政府。朝廷以詔令等形式頒布律法，確定救助的對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序、辦法，喪葬所需的土地、棺木、葬品、祭祀以及監(jiān)管、獎懲等內(nèi)容，為地方實施該項制度提供制度保障。喪葬救助的經(jīng)費主要來自中央和地方財政撥款，不足的部分則需要地方官員自籌。對漏澤園的管理也以僧人為主，一般由政府挑選有德有能的僧人擔(dān)任。為保證制度的落實，北宋政府還建立有監(jiān)督和獎懲機制，“其有失職，仰劾罪以聞。若侵?jǐn)_、乞取、減刻，或故為隱漏，或因而科抑，罪輕者以違制論”；對于管理的僧人，則以埋瘞尸骸的數(shù)量給予度僧、度牒、紫衣等形式的獎勵。南宋時期，這一制度繼續(xù)施行。

宋代福田院（居養(yǎng)院）、安濟(jì)坊、漏澤園等制度的實施，從其積極作用來看，有利于敦化民風(fēng)民俗，緩和社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定和政治統(tǒng)治，在一定程度上體現(xiàn)了統(tǒng)治者的仁德之治。但需要說明的是，在那個社會歷史條件和政治制度下，這些安排對社會困難群體的救助畢竟有限，在實施過程中也是問題百出，與今天日益完善的社會保障制度不可同日而語。