高 婷

（青海師范大學,青海 西寧 810000）

一、海北州新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新社會治理的重要性及特殊性

青海省海北州是一個多民族交融的雜居地，也是青海省重要生態(tài)功能區(qū)和民族團結示范區(qū)，在維護社會穩(wěn)定、維護生態(tài)安全和自然資源儲備等方面具有重要的戰(zhàn)略地位。新型城鎮(zhèn)化背景下提高海北社會治理水平，創(chuàng)新社會治理機制，全面推進新海北建設，維護社會和諧，確保人民生活充裕穩(wěn)定，對海北而言十分重要。

（一）創(chuàng)新治理機制是海北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有很大不同，它包含現(xiàn)代社會的諸多方面，是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程。創(chuàng)新社會治理不僅是海北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，也是現(xiàn)代城鎮(zhèn)化建設的重要引擎。十九大報告中指出要以機制體制創(chuàng)新推動新型城鎮(zhèn)化建設，在新型城鎮(zhèn)化背景下倡導新發(fā)展理念，既是在新時代背景下進行“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要舉措之一，也是促進產(chǎn)城融合的重要手段之一。

十八大以來，人民已經(jīng)初步跨越了溫飽線，利益訴求不僅擴展到經(jīng)濟領域，也延伸到了文化、政治和社會領域，在城鎮(zhèn)人口高密度、多樣化、大規(guī)模的社會里，人口的多元分化勢必引起不同群體之間的利益差異和沖突，如果不能有效滿足人民需求并及時解決社會矛盾，城鎮(zhèn)化社會治理就無法實現(xiàn)。同時，海北農(nóng)牧區(qū)外出務工人員的增加使得牧區(qū)逐漸呈現(xiàn)“空心狀態(tài)”，農(nóng)牧區(qū)人口結構的變化帶動城鄉(xiāng)差距進一步擴大，農(nóng)村牧區(qū)留守兒童和老人在城鎮(zhèn)化進程中成為新的社會群體并出現(xiàn)新的社會問題。因此，如何創(chuàng)新社會治理機制，發(fā)揮社會治理體系的效用最大化是城鎮(zhèn)化進程中的客觀要求。

（二）創(chuàng)新治理機制是海北新型城鎮(zhèn)化建設的重要引擎

隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和社會轉型的加劇，人民群眾利益訴求和價值觀念逐漸多元化，這在豐富居民生活的同時也會帶來不可避免的社會問題和社會風險，而解決和化解這些問題及風險離不開創(chuàng)新治理機制的升級完善。創(chuàng)新治理機制越是嚴謹，新型城鎮(zhèn)化面臨的問題和風險就越小，城鎮(zhèn)化發(fā)展的社會環(huán)境就越良好，創(chuàng)新治理機制優(yōu)化升級越順利，新型城鎮(zhèn)化進程也就越深入。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化不再是簡單的土地、人口或是地理空間的城鎮(zhèn)化，而是一項涉及土地流轉、農(nóng)民權益保障、農(nóng)民市民化、配套制度和相關產(chǎn)業(yè)支撐、基本公共服務均等化等方面的系統(tǒng)性工程。因此，打造新海北不應再沿襲傳統(tǒng)的管控治理模式，即以“維穩(wěn)”為社會治理的唯一目標，而是遵循以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設思路，實現(xiàn)民生改善、權利保障和秩序維護三大目標的統(tǒng)一。

（三）創(chuàng)新社會治理是實現(xiàn)海北長治久安的重要途徑

2015年12月，國家民委經(jīng)過考核驗收，決定命名海北藏族自治州為“全國民族團結進步創(chuàng)建活動示范州”。這一民族工作新格局的背后，是海北州委州政府不斷努力和大膽實踐的成果。在大力創(chuàng)建民族團結示范州、全力推進民族團結進步事業(yè)的五年內(nèi)，州委州政府高度重視創(chuàng)新治理機制問題，在形成適應藏區(qū)特點的創(chuàng)新治理機制方面進行了卓有成效的探索。特別是近年來，海北經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)，穩(wěn)中有進，發(fā)展勢頭良好，但同時也面臨著維護社會和諧穩(wěn)定的一系列新情況、新問題，隨著藏區(qū)人民的知識結構的優(yōu)化和人口的流動性的不斷增強，原有的城鎮(zhèn)化治理體制明顯滯后于州級經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新治理機制正面臨著新的壓力和挑戰(zhàn)，這也意味著群眾對政府創(chuàng)新治理與服務的要求越來越高。因此，創(chuàng)新社會治理是實現(xiàn)海北長治久安的重要途徑。

二、海北州新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的主要問題

（一）城鎮(zhèn)化水平偏低

近年來，海北州加快產(chǎn)業(yè)集聚與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中連片改造建設力度，積極構建大城鎮(zhèn)格局，提倡以工帶農(nóng)、以工促農(nóng)，帶動農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)遷移并促進二、三產(chǎn)業(yè)轉移，大力實施城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)勞動力人口向城鎮(zhèn)聚集的進程加快。據(jù)省統(tǒng)計局核定反饋的常住人口顯示：2017年末海北州常住人口28.3萬人，其中，城鎮(zhèn)常住人口10.76萬人，占總人口比重的38.02%，較上年增加了1.60個百分點，城鎮(zhèn)化進程平穩(wěn)發(fā)展。2017年末在青海六州及西寧、海東地區(qū)的比較中（如表1所示）可以看出，從2013年至2017年這五年間，與其他州市相較，海北州城鎮(zhèn)化率增長相對較快，從之前的低速發(fā)展邁入中速發(fā)展的行列，成績顯著。但仍值得注意的是，截止2017年，海北州城鎮(zhèn)化水平仍低于平均水平（44.02%）6個百分點，與西寧市、海西州相比還有很大的差距。

表1 青海省各地區(qū)城鎮(zhèn)化水平

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟結構矛盾突出

海北州城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的經(jīng)濟結構矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面：一是從三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結構來看，與全省其他州市相比（如表2所示），海北州第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重均高于全省平均水平，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比低高于全省平均。從三次產(chǎn)業(yè)構成看，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重高于全省平均水平2.42個百分點，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重低于全省平均水平12.44個百分點，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重高于全省平均水平10.01個百分點。與全省相比，海北州產(chǎn)業(yè)層次呈中上水平，近年來海北生態(tài)紅色旅游發(fā)展勢頭較好，但經(jīng)濟發(fā)展仍比較依賴農(nóng)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)上升的空間仍然很大。

2016年青海省各州市三大產(chǎn)業(yè)比重

二是從就業(yè)結構看，據(jù)省統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，與全省相比海北州第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重高于全省平均水平3.1個百分點，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低于全國平均水平5.4個百分點，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低于全省平均水平7.3個百分點。結合第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值來看，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)與產(chǎn)值不匹配，還需要在今后的發(fā)展中著力提高三大產(chǎn)業(yè)勞動力結構水平，以產(chǎn)業(yè)結構的升級帶動城鎮(zhèn)化水平的提升。

（三）城鎮(zhèn)集聚效應較弱

因地域及發(fā)展規(guī)模的限制，海北州城鎮(zhèn)的集聚效應不強。主要有以下特征：一是海北州城鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模偏小，2017年，海北州平均每個縣非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模為7.08萬人，無法在數(shù)量上形成優(yōu)勢。二是海北州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、勞動力市場及特色產(chǎn)業(yè)紐帶作用不強，近年來海北州中小企業(yè)發(fā)展迅速，成績喜人，但各企業(yè)之間缺乏合作平臺，電商等現(xiàn)代科技的輔助并沒有助力形成一體化規(guī)模，發(fā)展較為零散，不能為農(nóng)業(yè)人口提供更多的就業(yè)崗位，在一定意義上限制了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、海北州新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的對策建議

為深入落實《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，加快推進青海特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的要求，以及十九大會提出的創(chuàng)新城鎮(zhèn)化治理體制精神，結合海北州創(chuàng)新治理面臨的形勢，對新型城鎮(zhèn)化進程中海北創(chuàng)新治理機制提出對策建議。

(一)深入推進戶籍制度改革

十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。在這一大背景下，海北應在土地資源集約高效配置的前提下，把握機遇，因勢利導，積極推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化。海北注重推進“人的城鎮(zhèn)化”，首先要積極落實和深化戶籍制度改革，積極促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。要根據(jù)縣域和藏區(qū)的不同因地制宜，繼續(xù)完善城鎮(zhèn)戶口遷移政策，為戶籍制度改革創(chuàng)造良好環(huán)境。同時要進一步加強海北州精神文明建設和文化建設，切實增強城鎮(zhèn)居民的認同感和歸屬感，推進戶籍制度改革政策措施卓有成效。

（二）大力保障流動人口利益

大力保障流動人口合法利益是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措，一方面，要保障流動人口的土地承包權、宅基地使用權、集體收益等分配權落到實處，確保失地的流動人口、非農(nóng)業(yè)人口能夠得到及時合理的補償，保障進其集體收益分配權。同時要在州域范圍內(nèi)，為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險制度以及最低生活保障制度，為其增立一定數(shù)量的就業(yè)崗位和提供必要的就業(yè)安置保障體系。

（三）多措并舉推動城鄉(xiāng)融合

一是構建現(xiàn)代交通體系以期降低交通物流成本，為居民提供便利，減少時間和資本投入，為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下良好基礎。二是不斷加強城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)品牌建設，大力推進品牌營銷宣傳工作，擴大海北特色產(chǎn)業(yè)輻射范圍。三是加強農(nóng)村自身城鎮(zhèn)化建設，對四縣農(nóng)村進行舊村改造，實現(xiàn)其城鎮(zhèn)化推進的演變歷程。

在新型城鎮(zhèn)化建設的道路上海北州雖然已取得了一定成績，但推進新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新治理機制仍然任重道遠。新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設的必由之路，對決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利有著重大而深遠的意義。