方大勝

民辦學(xué)校分類管理是黨中央、國務(wù)院確定的重大改革方向，是貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民促法》）修法精神的重要舉措，是深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容。各級(jí)政府應(yīng)該對(duì)民辦高校分類管理的一些關(guān)鍵問題從法律制定上、制度設(shè)計(jì)上和實(shí)施過程中認(rèn)真揪疑并加以解決，以真正推進(jìn)分類管理政策落地。

一、民辦高校分類管理在法律層面上需要解決的問題

我國《中華人民共和國教育法》規(guī)定，教育具有公益性。但從民辦高校辦學(xué)實(shí)際出發(fā)，允許合理回報(bào)在一定程度上有利于社會(huì)力量投資辦學(xué)。因此在立法上應(yīng)該進(jìn)一步區(qū)分不同類型民辦高校的法人屬性，從而賦予其相應(yīng)的法人身份，進(jìn)行差異化管理，也就是把原來的非營利性民辦高校分為營利性民辦高校和非營利性民辦高校兩類，進(jìn)行分類管理。由于法人的必要前提為財(cái)產(chǎn)，所以民辦高校分類管理實(shí)質(zhì)上是要解決好法人屬性和產(chǎn)權(quán)制度問題。

1.關(guān)于民辦高校的法人屬性認(rèn)定問題

一直以來，我國民辦高校實(shí)行的是雙重管理，教育部門作為審批機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)，審核民辦高校的辦學(xué)能力，為其頒發(fā)辦學(xué)許可證。其他政府部門（如民政和編辦）是法人登記機(jī)關(guān)，為獲批民辦高校進(jìn)行法人登記，賦予其法人身份和相應(yīng)的法律地位。由于分類登記的是法人資格，所以分類管理首要面臨的是法人屬性問題。在業(yè)務(wù)活動(dòng)性質(zhì)上，民辦高校與其他教育機(jī)構(gòu)一樣，從事的是公共性教育事業(yè)，進(jìn)行專業(yè)人才的培養(yǎng)。如果從職能性質(zhì)來看，民辦高校應(yīng)該具有“法律所授權(quán)的行政主體之公法地位”，具有同公辦高校同等的法律地位，都屬于事業(yè)單位法人。然而，相關(guān)法律并沒有把民辦高校的法人類屬界定為事業(yè)單位法人，《社會(huì)團(tuán)體登記條例》也未將民辦高校納入管理范圍，結(jié)果管理部門依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》將其界定為民辦非企業(yè)法人，這種強(qiáng)制性的法律認(rèn)定是行政偏見或政策歧視的結(jié)果，已經(jīng)成為民辦高校發(fā)展的根本性障礙。要解決民辦高校發(fā)展的根本問題，就應(yīng)該明晰營利性和非營利性民辦高校的法人屬性，糾正歧視性的政策和做法，或通過法律政策明確認(rèn)定民辦高校的法律身份或地位。

2.關(guān)于民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建問題

我國法律確定了高等學(xué)校的法人資格及其民事主體地位，這標(biāo)志著大學(xué)法人產(chǎn)權(quán)制度的確立，大學(xué)組織作為法人享有學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。大多數(shù)民辦高校舉辦者為了保護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，利用組建董事會(huì)的法定權(quán)力，通過控制董事會(huì)進(jìn)而控制學(xué)校，民辦高校最終形成了舉辦者控制性的特征。在舉辦者控制下，許多民辦高校權(quán)責(zé)不清、權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，出現(xiàn)了舉辦者侵吞學(xué)校資產(chǎn)、家族成員間矛盾突出、舉辦者與辦學(xué)者權(quán)力沖突等問題。還有一些舉辦者自始至終都沒有把財(cái)產(chǎn)過戶到學(xué)校名下，或把全部辦學(xué)收入納入學(xué)校資金賬戶，結(jié)果是民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)無法有效落實(shí)。表面上看，因投資辦學(xué)而形成的控制性影響力是民辦高校不規(guī)范辦學(xué)等諸多問題的根源，但投資辦學(xué)并不必然形成控制性影響力，形成這種影響力的是舉辦者對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的追逐，根源是“不完全的”產(chǎn)權(quán)制度?；谕顿Y辦學(xué)的現(xiàn)狀，民辦高校產(chǎn)權(quán)制度實(shí)質(zhì)上解決的是投資者的產(chǎn)權(quán)權(quán)益問題。對(duì)各種資產(chǎn)進(jìn)行合理界定，有利于解決舉辦者的后顧之憂，也有利于政府對(duì)民辦高校的科學(xué)管理。

二、民辦高校分類管理在制度層面上需要解決的問題

分類管理是政府主導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)，也是民辦高等教育未來發(fā)展的必然趨勢(shì)。民辦高校分類管理的可行性在于其效用性，即能夠促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。分類管理政策能否落地，營利性與非營利性民辦高校共同發(fā)展的趨勢(shì)何以可能，主要應(yīng)該使制度模式與民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)，以促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)健康發(fā)展為根本目的和戰(zhàn)略取向，擴(kuò)大不同類型民辦高校發(fā)展的制度空間，形成差異化的政策，分類支持民辦高校持續(xù)發(fā)展。

1.有利于促進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展

保證營利性與非營利性民辦高校共同發(fā)展，形成民辦高校類型結(jié)構(gòu)的整體平衡，促進(jìn)整個(gè)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展是分類管理政策的預(yù)期。實(shí)施分類管理之后，民辦高校發(fā)展的制度架構(gòu)將產(chǎn)生變化，但民辦教育投資主體多元化的格局沒有改變，社會(huì)力量投資辦學(xué)的根本特征更沒有變化。承認(rèn)營利性私立學(xué)校的存在，促進(jìn)私立高校多元發(fā)展是西方國家分類管理的前提。我國民辦高校分類管理允許一部分學(xué)校注冊(cè)為營利性法人，允許舉辦者在保證學(xué)校發(fā)展的前提下從辦學(xué)結(jié)余中獲取利益。在社會(huì)力量投資辦學(xué)體制下，沒有經(jīng)濟(jì)手段的刺激，既不利于吸引社會(huì)閑置資金，也可能對(duì)現(xiàn)有舉辦者擴(kuò)大投入的積極性產(chǎn)生抑制性作用。高等教育辦學(xué)質(zhì)量提升的過程也是不斷加大投入的過程，對(duì)民辦高等教育而言，民辦高校辦學(xué)質(zhì)量提升的過程，不但是舉辦者加大投入的過程，更是舉辦者通過科學(xué)合理的方式有效降低辦學(xué)成本、擴(kuò)大辦學(xué)效益的過程。因而，營利性與非營利性民辦高校的根本區(qū)別不是要不要辦學(xué)效益，而是辦學(xué)效益歸誰。所以，民辦高校分類管理應(yīng)該以法人責(zé)任為核心，構(gòu)建營利性與非營利性民辦高校共同發(fā)展的制度，促進(jìn)整個(gè)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

2.有利于擴(kuò)大不同類型民辦高校的發(fā)展空間

分類管理政策出臺(tái)的過程也是營利性民辦高校合法化的過程，新法以是否取得收益和結(jié)余為標(biāo)準(zhǔn)，把營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校界定為兩個(gè)閉環(huán)，閉環(huán)間形成了明確的界限。通過明晰分類標(biāo)準(zhǔn)，兩類學(xué)校形成了各自的準(zhǔn)入范圍，舉辦者可以自主選擇法人類型和辦學(xué)方式，這解決了分類管理的關(guān)鍵問題。民辦高校分類管理政策給予了舉辦者自主選擇營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校的權(quán)利，同時(shí)又將他們置于兩難的境地，讓其不敢選擇。按照政策規(guī)定，非營利性民辦高?？梢缘怯洖椤懊褶k非企業(yè)單位”或“事業(yè)單位”。但即使法律允許民辦高校登記為事業(yè)單位，學(xué)校也不屬于編制部門所屬的法人類別范圍，結(jié)果是無法享受到事業(yè)單位的優(yōu)惠。擴(kuò)大不同類型民辦高校的制度空間，一是解決非營利性民辦高校與公辦高校同等地位的問題，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)力量辦學(xué)的自主性，吸引社會(huì)力量辦學(xué)；二是解決營利性民辦高校組織形式與法人類型嚴(yán)重沖突的問題，特別是能否在審批名稱、法人登記名稱等名稱一致性的問題上做出制度創(chuàng)新，讓舉辦者敢于選擇營利性辦學(xué)。

3.有利于支持不同類型民辦高校的可持續(xù)發(fā)展

分類管理后，政府會(huì)給所有民辦高校以支持，但政府支持并不是同樣的、均衡性的，打破平均主義、讓不同法人類型的舉辦者獲得實(shí)惠，扶持不同類型民辦高校的發(fā)展，是制度公平、正義的要求。所以，政府應(yīng)該明確差別化的配套政策，使?fàn)I利性與非營利性民辦高校享受不同的政策激勵(lì)，給予舉辦者明確的預(yù)期，從而推動(dòng)分類管理政策落地。分類管理后，新的政策體系一方面應(yīng)該利用市場機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)力量投資，增加教育供給；另一方面要形成非營利性與營利性民辦高校在財(cái)政、稅收優(yōu)惠、用地、收費(fèi)等方面享受差別化扶持政策。差異化扶持不是政策歧視，而是發(fā)展民辦高等教育事業(yè)的兩種機(jī)制，它可以形成不同的心理預(yù)期，充分激發(fā)制度的活力，使民辦高校發(fā)展的格局與分類管理的政策目標(biāo)一致。

三、民辦高校分類管理在實(shí)施層面上需要解決的問題

盡管從中央到地方各級(jí)政府和教育主管部門都出臺(tái)了一系列有關(guān)民辦高校分類管理的政策和制度，但在推行過程中，有關(guān)出資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)、新舊規(guī)定的銜接以及轉(zhuǎn)投和退出機(jī)制的設(shè)立等問題，關(guān)系到民辦學(xué)校出資方是否能夠順利進(jìn)入或者退出，影響民辦學(xué)校出資方的決策，影響社會(huì)資本的積極性，從而導(dǎo)致民辦高校在有關(guān)問題上顧慮重重。因此，要順利推進(jìn)民辦高校分類管理，必須做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.細(xì)化“營利”與“非營利”類型

對(duì)于民辦高校的屬性，我們不應(yīng)簡單地分為“營利”與“非營利”，而應(yīng)根據(jù)出資形式進(jìn)一步細(xì)分。在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，本質(zhì)上是將原分類體系下的非營利民辦學(xué)校再具體細(xì)分為捐資型和非捐資型，從而更合理地制定產(chǎn)權(quán)歸屬的規(guī)定。推行分類管理應(yīng)做到精準(zhǔn)立法，有放有收，從而能夠既利于民辦教育發(fā)展，又防止過度營利性教育機(jī)構(gòu)泛濫。他提出了“有限營利”的理念：民辦學(xué)校的教學(xué)部分，其宗旨是服務(wù)發(fā)展國家教育事業(yè)，所收取的費(fèi)用只能用于日常教學(xué)支出，不具有營利性是理所當(dāng)然的，而其后勤服務(wù)部分特別是民辦學(xué)校的后勤服務(wù)完全是社會(huì)化經(jīng)營性質(zhì)，就理所當(dāng)然的可以營利。實(shí)行教學(xué)與后勤服務(wù)兩部分的合理切割，教學(xué)部分不以營利為目的，后勤服務(wù)部分可以經(jīng)營化管理。

2.平穩(wěn)推進(jìn)新舊制度的過渡與轉(zhuǎn)化

為了民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)進(jìn)行，作為歷史與現(xiàn)實(shí)差異的補(bǔ)償方案，《民促法》修正案草案二審稿曾經(jīng)對(duì)合理補(bǔ)償和過渡期進(jìn)行了設(shè)計(jì)，雖然存在較多需要解決的問題，但是這種設(shè)計(jì)體現(xiàn)了尊重歷史和國情、尊重民辦學(xué)校舉辦者對(duì)教育貢獻(xiàn)的初衷。但是，《民促法》的修改內(nèi)容取消了過渡期的相關(guān)設(shè)計(jì)，民辦學(xué)校舉辦者得到合理補(bǔ)償?shù)恼?dāng)權(quán)利被強(qiáng)行剝奪，缺乏合法性與合理性。建議將過渡期的政策重新確立，并進(jìn)一步明確和細(xì)化。另外，還應(yīng)補(bǔ)充明確的轉(zhuǎn)化機(jī)制——從過去模糊框架下的民辦學(xué)校向明確的營利或非營利民辦學(xué)校的轉(zhuǎn)化機(jī)制。建議讓有意向改制營利的民辦非企業(yè)單位法人學(xué)校舉辦者先注冊(cè)成為企業(yè)法人學(xué)校，由原學(xué)校與新成立的企業(yè)法人學(xué)校簽署協(xié)議，整體承接學(xué)生、教職員工以及相關(guān)的辦學(xué)責(zé)任和義務(wù)，之后原學(xué)校進(jìn)行資產(chǎn)清算，并申請(qǐng)注銷。

3.建立民辦高校的轉(zhuǎn)投機(jī)制

允許營利性和非營利性民辦學(xué)校相互轉(zhuǎn)設(shè)，是促進(jìn)民辦學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r靈活吸引資金、擴(kuò)大發(fā)展路徑的有效途徑，但在目前的相關(guān)法律政策中并未提及。建議允許營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校之間相互轉(zhuǎn)設(shè)，避免民辦學(xué)校對(duì)自己的身份“一選定終身”，并對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)設(shè)流程、轉(zhuǎn)設(shè)后的人員身份變動(dòng)等都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，這將是各地推進(jìn)民辦高校分類管理過程中應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)的空白。

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