□史勝軍

地方人大專門委員會(huì)作為地方人大的組成部分，具有機(jī)構(gòu)常設(shè)、人員固定以及專業(yè)技能較強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，其制度的完善和職能的充分發(fā)揮，對(duì)于實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)初衷，讓權(quán)力機(jī)關(guān)成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)，保障人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化有著不可或缺的作用。本文就專門委員會(huì)的設(shè)置、組成人員及工作機(jī)制等進(jìn)行分析探討，進(jìn)而提出相關(guān)完善建議，以期能為地方人大專委會(huì)建設(shè)提供有益參考。

一、地方人大專門委員會(huì)的基本情況

（一）地方人大專門委員會(huì)歷史沿革。1982年12月五屆全國人大第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定了全國人大可以設(shè)立專門委員會(huì)，但是并沒有明確省級(jí)人大可以設(shè)立專門委員會(huì)，有代表提出地方人大也應(yīng)設(shè)立專門委員會(huì)，當(dāng)時(shí)考慮到各地情況不同，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不多，未作統(tǒng)一規(guī)定。1983年省級(jí)人大換屆選舉后，少數(shù)省級(jí)人大相繼嘗試設(shè)立了若干專門委員會(huì)。1986年12月六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過修改的地方組織法，將各地人大的探索上升為普遍性規(guī)定，其中第三十條首次明確規(guī)定部分地方人大可以設(shè)立專門委員會(huì)。地方組織法的規(guī)定和各地的探索，初步明確了地方人大專門委員會(huì)的設(shè)置原則、人員組成、產(chǎn)生程序、工作任務(wù)及其與本級(jí)人大及其常委會(huì)的關(guān)系。1987年尤其是1988年省級(jí)人大換屆時(shí)，多數(shù)省、直轄市、自治區(qū)人大相繼設(shè)立了專門委員會(huì)。各地專門委員會(huì)設(shè)置從無到有，數(shù)量也在逐屆增加。

（二）地方人大專門委員會(huì)設(shè)置的必要性。首先，設(shè)立專門委員會(huì)是基于人大及其常委會(huì)分工的需要。彭真委員長曾指出：“過去我們沒有專門委員會(huì)時(shí)，什么問題都要提到主席團(tuán)來，不開代表大會(huì)時(shí)，則是什么問題都報(bào)到人大常委會(huì)上來，人大常委會(huì)因?yàn)槿硕?，就不好討論各種問題，尤其是不能分門別類的討論，所以工作就不好進(jìn)行……所以我們才考慮到要設(shè)立專門委員會(huì)?！睂?duì)地方人大及其常委會(huì)而言，分工的必然性同樣要求設(shè)立專門委員會(huì)，以保證地方人大及其常委會(huì)在閉會(huì)期間工作的連續(xù)性。其次，設(shè)立專門委員會(huì)便于人大及其常委會(huì)工作更加深入細(xì)致。地方人代會(huì)上全體代表和常委會(huì)會(huì)議上組成人員不可能對(duì)每一項(xiàng)議案、議題都全面掌握情況，加之兩種會(huì)議時(shí)間有限，也決定了對(duì)議案、議題無法進(jìn)行深入細(xì)致地審議。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人大工作內(nèi)容越來越廣泛，也越來越細(xì)化，更加專業(yè)，所以審議工作要求更廣泛的知識(shí)面、更多的專業(yè)知識(shí)。專門委員會(huì)的設(shè)立，尤其是組成人員的專業(yè)性，能夠很好地解決這些問題，使工作質(zhì)量和效率得到提高。

（三）地方人大專門委員會(huì)設(shè)置的法律依據(jù)。1986年12月第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議第二次修正的地方組織法首次規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專門委員會(huì)?！?000年3月第九屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的立法法規(guī)定：“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿。”有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)據(jù)此普遍設(shè)立了法制委員會(huì)，專司地方性法規(guī)草案的統(tǒng)一審議工作。2006年8月第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過的監(jiān)督法，對(duì)專門委員會(huì)協(xié)助人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，進(jìn)行執(zhí)法檢查，審查和批準(zhǔn)決算或預(yù)算調(diào)整草案，規(guī)范性文件備案審查，開展質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等工作進(jìn)行了規(guī)定。2015年8月新修訂的地方組織法規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會(huì)根據(jù)需要可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)?！?/p>

（四）地方人大專門委員會(huì)的產(chǎn)生及運(yùn)行方式。地方組織法第三十條規(guī)定：“各專門委員會(huì)受本級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；在大會(huì)閉會(huì)期間，受本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)?！薄案鲗ｉT委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團(tuán)在代表中提名，大會(huì)通過?！薄案鲗ｉT委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議?！边@些法律規(guī)定表明，地方人大專門委員會(huì)是依法產(chǎn)生的人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，是協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)，它與常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)有著質(zhì)的區(qū)別。地方人大專門委員會(huì)的運(yùn)行方式，一是舉行專門委員會(huì)會(huì)議，討論擬定有關(guān)議案是專門委員會(huì)的基本運(yùn)行方式。定期召開，或遇重大事項(xiàng)隨時(shí)召開委員會(huì)會(huì)議、辦公會(huì)議，主要是研究部署本委工作，研究審議法律法規(guī)、上級(jí)和本級(jí)人大常委會(huì)決定、決議執(zhí)行情況，辦理上級(jí)人大專門委員會(huì)和本級(jí)人大常委會(huì)委托事項(xiàng)。二是加強(qiáng)與對(duì)口部門聯(lián)系，溝通協(xié)調(diào)，掌握情況，通過調(diào)查研究、執(zhí)法檢查、聽取工作匯報(bào)，對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督。三是為本級(jí)人大及常委會(huì)行使權(quán)利提供服務(wù)，圍繞大會(huì)和常委會(huì)所要審議的議案、議題進(jìn)行調(diào)查研究和督促辦理，提出有關(guān)意見和建議，為會(huì)議提供有效信息服務(wù)。

二、地方人大專門委員會(huì)運(yùn)行中幾個(gè)問題的探討

（一）地方人大專門委員會(huì)制度規(guī)范還不夠完善。目前，由于有關(guān)法律未對(duì)地方人大專門委員會(huì)詳加規(guī)范，造成了地方人大專門委員會(huì)制度規(guī)范缺失的狀況。首先，議事規(guī)則缺失。地方組織法的規(guī)定比較原則，并未觸及工作方法及議事規(guī)則等內(nèi)容。雖然部分地方人大在其制定的專門委員會(huì)工作規(guī)則中對(duì)議事規(guī)則有所規(guī)定，但也較為簡單且難以統(tǒng)一。在議事規(guī)則缺失的情況下，各地方人大專門委員會(huì)職責(zé)權(quán)限應(yīng)該依照何種規(guī)則界定分配，專門委員會(huì)審議結(jié)果的法律地位如何，立法聽證制度如何落實(shí)等諸多問題都已成為地方人大專門委員會(huì)發(fā)揮職能的阻礙。其次，工作條例缺失。由于地方人大專門委員會(huì)工作條例的缺失，地方人大專門委員會(huì)的設(shè)置、職權(quán)范圍、工作程序與工作方式等難以明確統(tǒng)一，致使地方人大專門委員會(huì)履行職責(zé)缺乏機(jī)制體制和制度上的保障。

（二）地方人大專門委員會(huì)自主性的問題。根據(jù)地方組織法規(guī)定，地方人大專門委員會(huì)是本級(jí)人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，是本級(jí)人大的組成部分，產(chǎn)生程序和本級(jí)人大常委會(huì)是一樣的，但是在本級(jí)人大閉會(huì)期間須受本級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。在這種結(jié)構(gòu)下，專門委員會(huì)有可能完全受制于本級(jí)人大常委會(huì)，甚至從實(shí)質(zhì)上成為本級(jí)人大常委會(huì)的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)。專門委員會(huì)的正職領(lǐng)導(dǎo)往往由本級(jí)人大常委會(huì)的副主任兼任，事實(shí)上形成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，造成專門委員會(huì)運(yùn)行過程中的“行政化”色彩。另外，專門委員會(huì)權(quán)力來源是基于地方組織法賦予、本級(jí)人民代表大會(huì)委托，而專門委員會(huì)接受的權(quán)力委托是有限的，同樣造成其自主性不足的問題。主要表現(xiàn)在：一是不完全的初審權(quán)。根據(jù)法律規(guī)定，專門委員會(huì)對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)所交付審議的議案只能提出審議報(bào)告和意見，雖然多數(shù)情況下會(huì)得到常委會(huì)的采納，但對(duì)議案的最終處理必須由本級(jí)人大常委會(huì)作出決定。二是有限的立法聽證權(quán)。法律賦予了專門委員會(huì)立法聽證權(quán)，但大多數(shù)情況下，聽證權(quán)必須經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)或主任會(huì)議批準(zhǔn)后方可實(shí)施。三是部分權(quán)力的缺失。地方人大專門委員會(huì)可以在本級(jí)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案，但擬定議案并不等同于提案權(quán)，即使理解為提案權(quán)，從實(shí)際情況看，專門委員會(huì)對(duì)提案權(quán)的運(yùn)用也很少，同樣的問題也體現(xiàn)在質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力上。

（三）地方人大專門委員會(huì)組成人員的問題。專門委員會(huì)組成人員數(shù)量少，專職比例不高，這是個(gè)普遍問題，不需多談。組成人員來源單一，大部分來源于黨政領(lǐng)導(dǎo)，多是組織安排，而非工作上的專業(yè)化考量，這種人員組成并不能使專門委員會(huì)成為實(shí)質(zhì)上的專業(yè)委員會(huì)。對(duì)于部分專門委員會(huì)組成人員來說，進(jìn)入委員會(huì)并不是他們自主性意愿選擇的結(jié)果，并且從事這項(xiàng)工作幾乎沒有向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)，即不能獲得政治上的升遷。政治上升遷的不可能性，虛化的政治待遇并沒有給他們帶來實(shí)質(zhì)性的政治權(quán)力，加上年齡大，精力不足，直接影響了專門委員會(huì)組成人員工作的主動(dòng)性和積極性。

（四）地方人大專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的問題。專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在協(xié)助專門委員會(huì)行使各項(xiàng)職責(zé)，為專門委員會(huì)準(zhǔn)備基礎(chǔ)性工作方面起到了不可或缺的作用，是專門委員會(huì)履職的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。不過，目前專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)還存在著一些問題，主要有兩點(diǎn)：首先，專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作人員較少。專門委員會(huì)組成人員規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)人員卻沒有增加，除去工作機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，真正從事具體事務(wù)的工作人員太少，加之知識(shí)面不夠廣，專業(yè)性不夠強(qiáng)，難以完全適應(yīng)專門委員會(huì)開展工作的需要。其次，委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)實(shí)行人事分別管理，缺少必要的制約手段。工作機(jī)構(gòu)的工作，是由委員會(huì)管理，而工作人員是依據(jù)公務(wù)員制度進(jìn)行管理，其錄用、升降、獎(jiǎng)懲等均由人大常委會(huì)辦公廳（室）統(tǒng)一決定，所在委員會(huì)沒有人事方面最終決定權(quán)，約束激勵(lì)措施不足。

三、加強(qiáng)和完善地方人大專門委員會(huì)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）完善地方人大專門委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)。地方人大專門委員會(huì)設(shè)立三十多年來，各地大膽探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將其上升為法律或法規(guī)的條件基本成熟。一是進(jìn)一步修改地方組織法。具體而言，包括以下幾個(gè)方面：增設(shè)專門委員會(huì)專章。在地方組織法中增設(shè)專章，對(duì)專門委員會(huì)設(shè)置的原則、前提條件，專門委員會(huì)的類型、名稱等加以統(tǒng)一規(guī)定。規(guī)范立法聽證制度。建議在地方組織法中細(xì)化地方立法聽證制度，明確賦予專門委員會(huì)履職時(shí)舉行聽證會(huì)的權(quán)力。明確專門委員會(huì)議事規(guī)則。如針對(duì)專門委員會(huì)審議法規(guī)案的職權(quán)，規(guī)定舉行聽證會(huì)為其行使初審權(quán)的工作方式之一，并將專門委員會(huì)對(duì)議案能否列入議程的審查標(biāo)準(zhǔn)在議事規(guī)則中加以列明。同時(shí)，議事規(guī)則應(yīng)當(dāng)對(duì)會(huì)期、出席人數(shù)、表決方式、會(huì)議決定的執(zhí)行、各專門委員會(huì)之間的聯(lián)合辦公規(guī)則均加以規(guī)范細(xì)化。二是制定專門委員會(huì)工作條例。加強(qiáng)專門委員會(huì)制度規(guī)范，應(yīng)包括以下幾個(gè)部分：第一，專門委員會(huì)設(shè)置目的、名稱及職權(quán)；第二，專門委員會(huì)組成人員數(shù)量、產(chǎn)生方式、必備條件、權(quán)利義務(wù)、獎(jiǎng)懲管理等；第三，專門委員會(huì)職權(quán)的具體事項(xiàng)，如提出議案、審議人大及其常委會(huì)交付的報(bào)告、起草與本專門委員會(huì)職權(quán)有關(guān)的法律案等；第四，工作形式，包括會(huì)議如何展開、出席人數(shù)、表決形式等；第五，專門委員會(huì)的輔助機(jī)構(gòu)，如辦公室、工作室以及這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。

（二）增加地方人大專門委員會(huì)設(shè)置的數(shù)量。隨著我國社會(huì)主義民主政治建設(shè)特別是全面依法治國進(jìn)程的加快，地方人大及其常委會(huì)擔(dān)負(fù)的立法和監(jiān)督任務(wù)日益繁重。地方人大專門委員會(huì)設(shè)置數(shù)量偏少的現(xiàn)實(shí)，與人大及其常委會(huì)工作的發(fā)展已不相適應(yīng)。根據(jù)實(shí)際需要，可以研究和考慮增設(shè)預(yù)算與審計(jì)委員會(huì)、法律實(shí)施監(jiān)督和備案審查委員會(huì)等專門委員會(huì)。還要按照專業(yè)分工原則，研究和考慮對(duì)現(xiàn)有的個(gè)別專門委員會(huì)進(jìn)行科學(xué)合理地拆分，使人大專門委員會(huì)的數(shù)量達(dá)到10個(gè)以上，以便更好地、更充分地發(fā)揮專門委員會(huì)的作用。

（三）增強(qiáng)地方人大專門委員會(huì)的自主性。從實(shí)際情況看，專門委員會(huì)的任務(wù)目標(biāo)主要放在協(xié)助本級(jí)人大常委會(huì)開展工作方面，絕大部分事項(xiàng)須向常委會(huì)報(bào)告，并在得到批準(zhǔn)的情況下方可實(shí)施，主要精力是承擔(dān)并完成常委會(huì)委托的事項(xiàng)，自主性不足。要發(fā)揮專門委員會(huì)的主動(dòng)性和積極性，建議：首先，本級(jí)人大常委會(huì)副主任不再兼任委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而是從委員會(huì)組成人員中產(chǎn)生。其次，對(duì)人大專門委員會(huì)的權(quán)力、行使方式和程序等方面進(jìn)行具體明確規(guī)定，特別是要對(duì)專門委員會(huì)可獨(dú)立行使的權(quán)力進(jìn)行清晰界定，使專門委員會(huì)在協(xié)助常委會(huì)開展工作的同時(shí)，也能夠積極主動(dòng)地自主開展工作。

（四）優(yōu)化地方人大專門委員會(huì)的人員配置。專門委員會(huì)工作具有法定性、專業(yè)性、經(jīng)常性和權(quán)威性等特點(diǎn)，保持和發(fā)揮好其特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，合理選配組成人員就顯得十分重要和必要。一是優(yōu)化組成人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，既要有大的專業(yè)分工，又要有各方面人才，逐步實(shí)現(xiàn)專門委員會(huì)組成人員的專業(yè)化、專職化，以解決目前專門委員會(huì)不“?！钡膯栴}。二是增加專門委員會(huì)組成人員人數(shù)，從工作需要和現(xiàn)實(shí)情況考慮，可適當(dāng)增加委員人數(shù)，還可參照全國人大專委會(huì)的做法，聘請(qǐng)若干不是人大代表的專家學(xué)者為顧問，以增強(qiáng)工作力量。三是保證組成人員穩(wěn)定。應(yīng)保證專委會(huì)組成人員二分之一以上能夠任滿兩屆，五分之一以上能夠連任三屆，使專委會(huì)組成人員的年齡結(jié)構(gòu)更為合理，形成老、中、青相結(jié)合的梯次結(jié)構(gòu)，這樣不僅可以在履職過程中充分反映各年齡段民眾的思想，而且為專委會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供了保障，從而增強(qiáng)了專委會(huì)工作的生機(jī)和活力。四是建立組成人員約束激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)目前專委會(huì)專職委員履職現(xiàn)狀，建議作出關(guān)于嚴(yán)肅會(huì)議活動(dòng)紀(jì)律的決定，切實(shí)提振精神狀態(tài)，強(qiáng)化紀(jì)律意識(shí)，改進(jìn)工作作風(fēng)。盡快建立專委會(huì)組成人員履職檔案，逐步推行專委會(huì)組成人員履職情況通報(bào)和年終述職制度。降低退休前“緩沖”式安排委員的比例，增加培養(yǎng)“后備式”委員的比例，提升其政治上升空間。

（五）健全地方人大專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)。一是適當(dāng)增加各專門委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。鑒于專門委員會(huì)承擔(dān)著較重的、廣泛的立法和監(jiān)督等方面的工作，建議在各專門委員會(huì)適當(dāng)增加工作機(jī)構(gòu)的種類和數(shù)量，以適應(yīng)專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)為專門委員會(huì)提供更加全面的、深入的、扎實(shí)的各項(xiàng)服務(wù)性工作的需要。二是適當(dāng)增加各專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的人員編制。大幅度地增加工作機(jī)構(gòu)人員編制的數(shù)目有一定的困難，可考慮新增加人員實(shí)行聘任制的管理方式，根據(jù)各專門委員會(huì)工作的實(shí)際情況進(jìn)行確定，從政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)具有較高學(xué)歷人員中招聘。三是賦予專門委員會(huì)對(duì)工作機(jī)構(gòu)人員的人事管理權(quán)。委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)崗位人選，應(yīng)征求專門委員會(huì)的意見，并賦予委員會(huì)對(duì)工作人員的德、能、勤、績考核自主管理權(quán)，避免用人單位與人員管理脫節(jié)，將人事管理權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一和銜接起來。