汪曉風(fēng)

[內(nèi)容提要] “斯諾登事件”后，美國(guó)政府通過(guò)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)監(jiān)管，推動(dòng)立法和行政措施規(guī)范網(wǎng)絡(luò)情報(bào)搜集、存儲(chǔ)、應(yīng)用和共享流程，糾正一些侵犯公民個(gè)人隱私和有違公司商業(yè)利益的做法，以化解內(nèi)外壓力。同時(shí)加大投入，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展和大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。美國(guó)政府將會(huì)更加重視網(wǎng)絡(luò)情報(bào)活動(dòng)，也會(huì)更加謹(jǐn)慎地令網(wǎng)絡(luò)情報(bào)項(xiàng)目隱秘地運(yùn)行。而在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，國(guó)際社會(huì)難以維持持續(xù)外部壓力和建立有效約束機(jī)制，使美國(guó)大規(guī)模監(jiān)控全球互聯(lián)網(wǎng)的活動(dòng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間和國(guó)際關(guān)系的威脅依然存在。

2013年6月，愛(ài)德華·斯諾登(Edward Snowden)曝光美國(guó)國(guó)家安全局“棱鏡計(jì)劃”等多個(gè)大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和情報(bào)搜集項(xiàng)目，這些網(wǎng)絡(luò)情報(bào)項(xiàng)目監(jiān)控范圍之廣、情報(bào)搜集能力之強(qiáng)令人瞠目，美國(guó)國(guó)內(nèi)公眾和國(guó)際社會(huì)紛紛要求美國(guó)政府限制網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控活動(dòng)、規(guī)制網(wǎng)絡(luò)情報(bào)行為和保護(hù)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)。迄今，“斯諾登事件”已過(guò)去五年，而美國(guó)依然在對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行監(jiān)控，其范圍和力度還在不斷擴(kuò)大，外界對(duì)該計(jì)劃的關(guān)注和壓力則逐漸消退。那么，美國(guó)政府為何執(zhí)意繼續(xù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)情報(bào)活動(dòng)？又是如何化解各方壓力？其未來(lái)進(jìn)一步走向如何？本文擬梳理“斯諾登事件”后美國(guó)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)政策的調(diào)整，分析其變與不變的主要理由，并簡(jiǎn)要評(píng)析其影響。

一

“棱鏡計(jì)劃”等網(wǎng)絡(luò)情報(bào)項(xiàng)目曝光后，美國(guó)政府面臨很大壓力，美國(guó)國(guó)內(nèi)公眾抗議情報(bào)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控侵犯?jìng)€(gè)人隱私，國(guó)際社會(huì)則指責(zé)美國(guó)政府濫用技術(shù)和資源優(yōu)勢(shì)，即便是盟友伙伴也因遭受秘密監(jiān)控而表示憤慨，參與“棱鏡計(jì)劃”的主要互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也力圖與國(guó)家情報(bào)項(xiàng)目撇清關(guān)系或保持距離。在此種形勢(shì)下，美國(guó)政府需要安撫社會(huì)公眾、穩(wěn)住合作企業(yè)、勸服盟友伙伴，同時(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)監(jiān)管，使其“合法合規(guī)”運(yùn)行。為此，“斯諾登事件”后美國(guó)政府對(duì)相關(guān)政策討論持開(kāi)放態(tài)度，甚至主動(dòng)設(shè)置和引導(dǎo)議題，及時(shí)充分的政策討論一定程度上紓緩了激憤情緒，也有助于了解各方的重點(diǎn)關(guān)切和對(duì)于政策調(diào)整的可能反應(yīng)?？傮w而言，相關(guān)政策辯論主要圍繞以下三方面展開(kāi)：

第一，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)情報(bào)活動(dòng)的合法性。政策辯論首先觸及到監(jiān)控的法律依據(jù)，國(guó)家安全局通過(guò)“棱鏡計(jì)劃”進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和情報(bào)搜集是否合法？引發(fā)質(zhì)疑是因?yàn)轫?xiàng)目設(shè)立缺乏相應(yīng)法律支持，還是項(xiàng)目執(zhí)行超越了法律授權(quán)？美國(guó)家安全局稱，“棱鏡計(jì)劃”搜集的是電信通話和網(wǎng)絡(luò)會(huì)話的“元數(shù)據(jù)”，①“元數(shù)據(jù)”是結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，用于描述數(shù)據(jù)的屬性(名稱、大小、數(shù)據(jù)類型等)、結(jié)構(gòu)(長(zhǎng)度、字段、數(shù)據(jù)列)、歸屬(位于何處、如何聯(lián)系、擁有者)等基本信息。“棱鏡計(jì)劃”搜集的數(shù)據(jù)主要針對(duì)元數(shù)據(jù)，包含互聯(lián)網(wǎng)會(huì)話的客戶端和服務(wù)器端IP地址、電信通話的雙方號(hào)碼、會(huì)話或通話的起訖時(shí)間等基本信息，但不包含會(huì)話和通話的內(nèi)容。并非通話或會(huì)話內(nèi)容，因而不需要事先取得單獨(dú)授權(quán)。

質(zhì)疑者援引美國(guó)憲法第四修正案，認(rèn)為無(wú)論何種搜查，都應(yīng)針對(duì)特定嫌犯，且應(yīng)具備合理依據(jù)和司法授權(quán)。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控侵入目標(biāo)系統(tǒng)或竊取儲(chǔ)存數(shù)據(jù)，類同于住所或人身被搜查，根據(jù)這一理解，國(guó)家安全局和聯(lián)邦調(diào)查局等情報(bào)和執(zhí)法部門是在未獲得單獨(dú)授權(quán)的情況下，對(duì)大量未被列為恐怖嫌犯、也沒(méi)有實(shí)施犯罪行為的對(duì)象進(jìn)行搜查。民權(quán)組織“美國(guó)公民自由聯(lián)盟”(American Civil Liberties Union)據(jù)此向紐約南區(qū)地區(qū)法院提起訴訟，指控國(guó)家安全局大范圍搜集用戶數(shù)據(jù)，涉嫌違憲，請(qǐng)求聯(lián)邦法院下令終止這一監(jiān)控項(xiàng)目，清除收集到的記錄。[注]Ellen Nakashima and Scott Wilson, “ACLU Sues over NSA Surveillance Program,” The Washington Post, June 11, 2013, https://www.washingtonpost.com/politics/aclu-sues-over-nsa-surveillance-program/2013/06/11/fef71e2e-d2ab-11e2-a73e-826d299ff459_story.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)

時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬則認(rèn)為，這一監(jiān)控項(xiàng)目經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)，已運(yùn)行多年，[注]“棱鏡計(jì)劃”為絕密項(xiàng)目，2013年6月，媒體根據(jù)斯諾登曝光的項(xiàng)目代碼推測(cè)出該計(jì)劃的啟動(dòng)時(shí)間為2008年，可與此形成印證的是，2008年7月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法案》修正案，國(guó)家安全局獲得執(zhí)行電信和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的新授權(quán)。其合法性不容質(zhì)疑。時(shí)任國(guó)家情報(bào)總監(jiān)詹姆斯·克拉珀(James Clapper)援引2008年《外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法案》修訂案第702條款為“棱鏡計(jì)劃”辯護(hù)，該條款規(guī)定，司法部長(zhǎng)和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)可以授權(quán)情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)非美國(guó)居民的通信或會(huì)話進(jìn)行監(jiān)控，時(shí)間最長(zhǎng)可達(dá)一年。針對(duì)一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為“棱鏡計(jì)劃”提供數(shù)據(jù)訪問(wèn)接口涉嫌違法，則以《愛(ài)國(guó)者法案》第215條款辯解。該條款規(guī)定，為外國(guó)情報(bào)搜集和國(guó)際恐怖主義調(diào)查獲取商業(yè)記錄，可請(qǐng)求外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭傳票，要求從運(yùn)營(yíng)商獲取服務(wù)器日志，并對(duì)“善意披露”給予豁免。[注]U.S. Public Law 107-56, “Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT Act of 2001),” https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-107publ56/pdf/PLAW-107publ56.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)這意味著運(yùn)營(yíng)企業(yè)按照法庭指令，為情報(bào)機(jī)構(gòu)提供包含公民個(gè)人信息及隱私的內(nèi)容，可免予起訴。這就為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)提供商與情報(bào)機(jī)構(gòu)合作，提供用戶信息和元數(shù)據(jù)消除了法律上的后顧之憂?？梢?jiàn)立法者早知進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控可能遭遇公眾質(zhì)疑和法律風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)預(yù)先為參與各方設(shè)置了免責(zé)條款。

另一與合法性相關(guān)的爭(zhēng)議是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)竊取商業(yè)機(jī)密的問(wèn)題。美國(guó)慣常指責(zé)外國(guó)政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)竊取美國(guó)企業(yè)的商業(yè)機(jī)密和科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)專利，嚴(yán)重削弱美國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技競(jìng)爭(zhēng)力。但美國(guó)各情報(bào)機(jī)構(gòu)也非常重視這一蘊(yùn)含重要經(jīng)濟(jì)和政治情報(bào)的信息來(lái)源，并特意將自身從事系統(tǒng)入侵的行為合法化。奧巴馬宣稱，“如果這些情報(bào)有益于美國(guó)的國(guó)家安全，或者其盟友伙伴的安全，那么美國(guó)情報(bào)部門仍然可以搜集這些信息?！睘榱伺c美國(guó)慣常指責(zé)的竊取商業(yè)機(jī)密活動(dòng)區(qū)別開(kāi)來(lái)，奧巴馬還強(qiáng)調(diào)情報(bào)機(jī)構(gòu)未從網(wǎng)絡(luò)情報(bào)搜集中獲取商業(yè)利益，稱美國(guó)政府“沒(méi)有授權(quán)對(duì)外情報(bào)或反情報(bào)機(jī)構(gòu)基于為美國(guó)公司或商業(yè)部門謀取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的目的搜集上述信息?！盵注]White House, “PPD-28: Signals Intelligence Activities,” https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/01/17/presidential-policy-directive-signals-intelligence-activities. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)從而將判斷合法性的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向是否具有謀取商業(yè)利益的意圖上。為了最大限度維持網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的合法性，美國(guó)政府構(gòu)建了一種奇怪的邏輯：當(dāng)手段受到質(zhì)疑時(shí)，則強(qiáng)調(diào)目標(biāo)合法性，當(dāng)目標(biāo)受到質(zhì)疑時(shí)，則強(qiáng)調(diào)意圖的特殊性。

第二，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的有效性。質(zhì)疑者主要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的巨大投入究竟在什么程度上有助于反恐目標(biāo)。“9·11事件”后，反恐成為美國(guó)情報(bào)界[注]“情報(bào)界”(intelligence community)，美國(guó)聯(lián)邦層級(jí)各情報(bào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱，當(dāng)前美國(guó)情報(bào)界由國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室和16個(gè)分屬國(guó)家安全委員會(huì)和聯(lián)邦各部的獨(dú)立情報(bào)機(jī)構(gòu)組成，亦譯作“情報(bào)系統(tǒng)”。的工作重心，而恐怖主義組織也在積極利用互聯(lián)網(wǎng)的便利，進(jìn)行宣傳、招募、聯(lián)絡(luò)、籌資等活動(dòng)。受網(wǎng)絡(luò)情報(bào)化的趨勢(shì)和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的雙重影響，網(wǎng)絡(luò)情報(bào)越來(lái)越受重視，搜集和監(jiān)控范圍不斷擴(kuò)大，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理中心越建越大，財(cái)政預(yù)算也不斷增加。美國(guó)的情報(bào)預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)秘而不宣，在奧巴馬“開(kāi)放政府”理念指導(dǎo)下，2010年聯(lián)邦政府首次公布情報(bào)預(yù)算，情報(bào)界共獲財(cái)政撥款801億美元，其中國(guó)家情報(bào)項(xiàng)目531億，軍事情報(bào)項(xiàng)目270億，且增幅大大超過(guò)聯(lián)邦預(yù)算的平均增幅。[注]Paul R. Pillar, “Think Again: Intelligence,” Foreign Policy, Vol. 191, January/February, 2012, p.52.由于網(wǎng)絡(luò)情報(bào)對(duì)人員、技術(shù)和硬件有很高要求，因而一些項(xiàng)目耗資尤其巨大，“9·11”后僅破解加密數(shù)據(jù)的項(xiàng)目就耗費(fèi)了數(shù)十億美元，如一個(gè)專攻密碼分析和破解的“布爾朗”(Bullrun)項(xiàng)目2013年預(yù)算就達(dá)2.5億美元。

一些觀點(diǎn)認(rèn)為，“棱鏡計(jì)劃”獲取很多生活細(xì)節(jié)或個(gè)人隱私，并不有助于國(guó)家安全和外交決策，為此投入龐大資金和人力，是濫用政府預(yù)算。對(duì)此，情報(bào)界力圖證明網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的高額投入是物有所值的，時(shí)任聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)羅伯特·穆勒(Robert Mueller)表示，“棱鏡計(jì)劃”幫助政府在全球范圍內(nèi)挫敗50多起潛在的恐怖襲擊計(jì)劃，包括一起試圖用炸彈襲擊紐約交易所所的計(jì)劃。時(shí)任國(guó)家安全局局長(zhǎng)基斯·亞歷山大(Keith Alexander)在眾議院情報(bào)委員會(huì)作證時(shí)，也確認(rèn)“棱鏡計(jì)劃”獲取的情報(bào)幫助美國(guó)避免了54起恐怖襲擊，而且預(yù)謀的恐怖襲擊90%以上都是被“棱鏡計(jì)劃”擊破的。然而，時(shí)任國(guó)家安全局副局長(zhǎng)克里斯·英格利斯(Chris Inglis)被追問(wèn)時(shí)承認(rèn)其中僅11或12起與美國(guó)本土有關(guān)，而明確針對(duì)美國(guó)人恐怖圖謀的實(shí)例其實(shí)僅有一起。[注][英]盧克·哈丁著，何星等譯：《斯諾登檔案：世界頭號(hào)通緝犯的內(nèi)幕故事》，金城出版社，2016年，第234頁(yè)。

第三，關(guān)于安全與隱私的平衡。相關(guān)討論的核心是國(guó)家安全和反恐目標(biāo)究竟可以在多大程度上以個(gè)人權(quán)利為代價(jià)，抑或執(zhí)法和情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何把握兩者之間的平衡。“斯諾登事件”中，除“棱鏡計(jì)劃”外，還有多個(gè)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)項(xiàng)目陸續(xù)曝光，如從光纖主干網(wǎng)收集數(shù)據(jù)的“上游”(UpStream)項(xiàng)目、監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)重要節(jié)點(diǎn)的“關(guān)鍵得分”(X-Keyscore)項(xiàng)目等，監(jiān)控對(duì)象從各國(guó)政要到普通公眾無(wú)所不包，盟友伙伴和敵對(duì)國(guó)家概莫能外。這些網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控項(xiàng)目搜集的數(shù)據(jù)匯總到統(tǒng)一的存儲(chǔ)和分析平臺(tái)，即便獲取的數(shù)據(jù)僅為元數(shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性，也可挖掘出大量個(gè)人隱私。這就引發(fā)了國(guó)內(nèi)關(guān)于公民隱私和國(guó)際上對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)管轄的各種討論。

國(guó)會(huì)議員出現(xiàn)分歧。參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾(Mitch McConnel)希望保留2001年《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》賦予情報(bào)機(jī)構(gòu)的所有監(jiān)控能力。參議院情報(bào)委員會(huì)主席戴安娜·范斯坦(Dianne Feinstein)認(rèn)為有必要為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控提供法律支持，她提議允許情報(bào)機(jī)構(gòu)繼續(xù)進(jìn)行無(wú)證搜索，只要它們保留侵入系統(tǒng)的記錄并可供各機(jī)構(gòu)審查。[注]Michelle Richardson, “Dianne Feinstein’s Fake Surveillance Reform Bill,” The Guardian, November 8, 2013, http://www.theguardian.com/commentisfree/2013/nov/08/dianne-feinstein-nsa-intelligence-reform-bill. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)眾參兩院司法委員會(huì)的兩位主席眾議員詹姆斯·森森布雷納(James Sensenbrenner)和參議員帕特里克·萊希(Patrick Leahy)則主張限制國(guó)家安全局拉網(wǎng)式的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控活動(dòng)，禁止無(wú)理由收集美國(guó)公民的電話和上網(wǎng)記錄，森森布雷納認(rèn)為應(yīng)回到以往目標(biāo)明確的監(jiān)控模式，“情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該按圖索驥，而不是在我們的私人數(shù)據(jù)中大海撈針”。[注][英]盧克·哈丁著，何星等譯：《斯諾登檔案：世界頭號(hào)通緝犯的內(nèi)幕故事》，第236頁(yè)。

奧巴馬曾經(jīng)承諾結(jié)束小布什政府過(guò)度強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全但忽視個(gè)人隱私的做法，要在兩者之間達(dá)成更好的平衡，但政策辯論也顯示奧巴馬政府的天平仍然向安全目標(biāo)傾斜。奧巴馬辯稱“棱鏡計(jì)劃”并不針對(duì)美國(guó)公民或境內(nèi)的外國(guó)人，“你可以武斷地抱怨這是‘老大哥’式的監(jiān)控，以及這是一個(gè)錯(cuò)得多么離譜的秘密項(xiàng)目。而當(dāng)你認(rèn)真了解相關(guān)細(xì)節(jié)時(shí)，會(huì)同意我們已經(jīng)達(dá)到了平衡”，[注]Timothy B. Lee, “Here’s Everything We Know about PRISM to Date,” The Washington Post, June 12, 2013, https://www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2013/06/12/heres-everything-we-know-about-prism-to-date. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)奧巴馬所說(shuō)的平衡，即是國(guó)家安全目標(biāo)與現(xiàn)有立法所保護(hù)的個(gè)人權(quán)益之間的平衡。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的各種辯論，重新激起了“9·11”后困擾美國(guó)社會(huì)的一個(gè)未決之難題，多數(shù)公眾都承認(rèn)恐怖主義的現(xiàn)實(shí)威脅，認(rèn)可通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)控及時(shí)獲悉恐怖情報(bào)，但美國(guó)公眾又很難在恐怖襲擊威脅和個(gè)人隱私傷害之間作出非此即彼的選擇。

二

基于“斯諾登事件”后的政策辯論，以及為了確保國(guó)家安全和外交決策繼續(xù)獲得網(wǎng)絡(luò)情報(bào)支持，美國(guó)政府的網(wǎng)絡(luò)情報(bào)政策調(diào)整主要圍繞兩大“主線”展開(kāi)：一是確保依規(guī)合法，即著眼于化解壓力和改善流程，重點(diǎn)明確網(wǎng)絡(luò)情報(bào)活動(dòng)的邊界，理順部門間、政企和國(guó)際伙伴的協(xié)同關(guān)系；二是確保能力提升，即緊跟網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境的變化及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，進(jìn)一步提升情報(bào)界通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)搜集、處理和分析情報(bào)的能力。

第一，明確網(wǎng)絡(luò)情報(bào)活動(dòng)應(yīng)遵循“特定必要”原則。2014年1月17日，奧巴馬發(fā)布旨在改革信號(hào)情報(bào)活動(dòng)的總統(tǒng)政策指令，明確強(qiáng)調(diào)信號(hào)情報(bào)必須基于“法律、行政命令、公告或其他總統(tǒng)指令授權(quán)，并根據(jù)憲法和相關(guān)法律、行政命令、公告和總統(tǒng)指令進(jìn)行?！盵注]The White House, “PPD-28: Signals Intelligence Activities,” https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/01/17/presidential-policy-directive-signals-intelligence-activities. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)從而限制了擴(kuò)大情報(bào)搜集范圍和增加情報(bào)技術(shù)手段的可能性，而這以往被視為情報(bào)活動(dòng)創(chuàng)新和情報(bào)機(jī)構(gòu)自由裁量的表現(xiàn)。同時(shí)，該總統(tǒng)行政令還要求對(duì)收集電話通話和網(wǎng)絡(luò)會(huì)話記錄等情報(bào)活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管，提高情報(bào)工作審查層級(jí)、限制情報(bào)部門攔截國(guó)際通信的權(quán)限、提高聯(lián)邦調(diào)查局使用國(guó)家安全密函的透明度、不再由政府保存通話記錄、限制網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和使用等等。

“斯諾登事件”激發(fā)了國(guó)會(huì)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)監(jiān)管立法的熱情，自“棱鏡計(jì)劃”曝光至2013年底，半年間參眾兩院已提出近30個(gè)與網(wǎng)絡(luò)情報(bào)相關(guān)的單獨(dú)法案，大多圍繞規(guī)范網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控活動(dòng)，包括增加透明度、嚴(yán)格外國(guó)情報(bào)監(jiān)視行動(dòng)審核流程等。2015年6月，國(guó)會(huì)通過(guò)《美國(guó)自由法案》(USA Freedom Act of 2015)，明確規(guī)定情報(bào)機(jī)構(gòu)不能不加區(qū)分地大規(guī)模收集美國(guó)公民的通話數(shù)據(jù)，情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控或獲取數(shù)據(jù)之前，應(yīng)就每一項(xiàng)具體行動(dòng)事先向外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭申請(qǐng)，然后據(jù)此向電信或互聯(lián)網(wǎng)公司索取特定記錄和數(shù)據(jù)。如懷疑特定個(gè)人與已知或疑似恐怖分子進(jìn)行接觸，需要獲取運(yùn)營(yíng)商儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)，必須事先取得外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭提供的許可文件，才能調(diào)取并審查相關(guān)數(shù)據(jù)記錄。[注]U.S. Public Law 114-23, “Uniting and Strengthening America by Fulfilling Rights and Ensuring Discipline over Monitoring Act of 2015 (USAFREEDOMAct of 2015),” https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-114publ23/html/PLAW-114publ23.htm. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)《美國(guó)自由法案》還賦予外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭更明確的監(jiān)管職責(zé)和審核要求，自2015年開(kāi)始，美國(guó)法院行政辦公室(The Administrative Office of the U.S. Courts)應(yīng)公布年度外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法法庭[注]外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法法庭(Foreign Intelligence Surveillance Act Courts)包括外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭(Foreign Intelligence Surveillance Court ,FISC)和外國(guó)情報(bào)監(jiān)視上訴法庭(Foreign Intelligence Surveillance Court of Review, FISCR)。處理監(jiān)視請(qǐng)求的統(tǒng)計(jì)信息。從已公布三個(gè)年度的數(shù)據(jù)來(lái)看，被駁回或部分駁回的監(jiān)視或搜查申請(qǐng)有明顯上升，2015至2017年被駁回或部分駁回的搜查申請(qǐng)分別是5、35和76項(xiàng)。[注]Director of the Administrative Office of the U.S. Courts, “Director’s Report on Foreign Intelligence Surveillance Courts’ Activities of 2017,” http://www.uscourts.gov/statistics-reports/analysis-reports/directors-report-foreign-intelligence-surveillance-courts. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日) 其中，2015年的數(shù)據(jù)從《美國(guó)自由法案》生效之日起開(kāi)始統(tǒng)計(jì)。這與“9·11”后至“斯諾登事件”前非常寬松的審核程序形成鮮明對(duì)比。2001年至2012年期間，外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭一共審核了20909份監(jiān)控或搜查申請(qǐng)，僅僅駁回了10份申請(qǐng)。[注]也有觀點(diǎn)認(rèn)為外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法法庭的數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)了技術(shù)處理，如情報(bào)機(jī)構(gòu)被駁回的申請(qǐng)經(jīng)修改后，再次向外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭提出申請(qǐng)，如果獲得了許可，則申請(qǐng)獲準(zhǔn)數(shù)增加，但不會(huì)減除被駁回申請(qǐng)數(shù)。相關(guān)分析可見(jiàn)Conor Clarke, “Is the Foreign Intelligence Surveillance Court Really a Rubber Stamp?” Stanford Law Review Online, Vol.66, February 2014, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2511653.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)這一定程度上表明，外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭執(zhí)行審核和監(jiān)管變得更為嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格，更重視程序的依規(guī)合法。

第二，改善對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的尊重和保護(hù)。隱私權(quán)及更廣泛的公民自由權(quán)利是美國(guó)的基本價(jià)值觀和立國(guó)之本，“棱鏡計(jì)劃”等網(wǎng)絡(luò)情報(bào)項(xiàng)目最令美國(guó)公眾不滿的是不加區(qū)分地監(jiān)控。在公眾輿論和公民權(quán)利組織的壓力下，國(guó)會(huì)和行政部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)可能影響個(gè)人隱私的做法采取了一些具體限制和保障措施。

立法層面，《美國(guó)自由法案》禁止情報(bào)機(jī)構(gòu)在無(wú)明確理由的情況下收集美國(guó)人的通話記錄，不論身居何處，都禁止對(duì)其拉網(wǎng)式的監(jiān)聽(tīng)和先取后查。情報(bào)機(jī)構(gòu)還盡量避免侵害美國(guó)公民和身處美國(guó)的外國(guó)公民，因?yàn)檫@些對(duì)象可能會(huì)以美國(guó)法律起訴他們。另外情報(bào)機(jī)構(gòu)獲取和處理個(gè)人網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)受到更為嚴(yán)格的限制。2018年4月國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室發(fā)布了一份國(guó)家安全機(jī)構(gòu)透明度報(bào)告，宣稱隨著一系列保障公民權(quán)利措施的實(shí)行，“美國(guó)人及境內(nèi)外國(guó)人的隱私權(quán)益和政府的國(guó)家安全利益之間已經(jīng)達(dá)到了合理的平衡?！盵注]U.S. Office of the Director of National Intelligence, “Statistical Transparency Report Regarding Use of National Security Authorities: Calendar Year 2017,” https://www.dni.gov/index.php/newsroom/press-releases/item/1867-odni-releases-annual-intelligence-community-transparency-report. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)

盡管美國(guó)政府經(jīng)常宣揚(yáng)公民權(quán)利和個(gè)人自由等價(jià)值觀的普適性，但在具體立法和政策中，幾乎毫無(wú)例外地將需要向外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭申請(qǐng)?jiān)S可的對(duì)象范圍表述為“美國(guó)公民和境內(nèi)外國(guó)人”，顯示其他國(guó)家公民的個(gè)人隱私并不受美國(guó)政府尊重和保護(hù)，自然也不是網(wǎng)絡(luò)情報(bào)政策調(diào)整的重點(diǎn)。然而“斯諾登事件”中一系列被曝光的諸如針對(duì)巴西總統(tǒng)、德國(guó)總理、墨西哥總統(tǒng)、羅馬教皇等外國(guó)政要的監(jiān)控，以及對(duì)法國(guó)和西班牙公眾大規(guī)模的數(shù)據(jù)搜集不僅觸犯?jìng)€(gè)人隱私，還引發(fā)了盟友伙伴之間外交糾紛，迫于國(guó)際壓力，美國(guó)政府還是作出了一些姿態(tài)，表示外國(guó)公民的個(gè)人權(quán)利也會(huì)得到適當(dāng)尊重和保護(hù)。2015年2月3日，總統(tǒng)國(guó)土安全及反恐事務(wù)助理發(fā)布聲明，要求情報(bào)人員對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中涉及外國(guó)公民的記錄進(jìn)行甄別，5年之內(nèi)逐步刪除沒(méi)有情報(bào)價(jià)值的外國(guó)公民個(gè)人信息。[注]The White House Office of the Press Secretary, “Update on Implementation of Signals Intelligence Reform and Issuance of PPD-28,” https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/02/03/statement-assistant-president-homeland-security-and-counterterrorism-lis. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)但是，這一寬泛的承諾并沒(méi)有相關(guān)監(jiān)管程序予以保證。

第三，設(shè)法使網(wǎng)絡(luò)情報(bào)活動(dòng)回歸隱秘狀態(tài)。網(wǎng)絡(luò)情報(bào)是信號(hào)情報(bào)的一部分，需要針對(duì)特定目標(biāo)執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控而獲取數(shù)據(jù)，并進(jìn)行深度挖掘，從海量數(shù)據(jù)中獲取有價(jià)值的信息。網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的監(jiān)控對(duì)象是互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸和會(huì)話，必須覆蓋盡可能廣泛的數(shù)據(jù)來(lái)源，進(jìn)行長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)積累。如果將這種長(zhǎng)期大范圍的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控計(jì)劃公之于眾，必然引起廣泛爭(zhēng)議，不利于情報(bào)項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。

歷史經(jīng)驗(yàn)也促使美國(guó)政府盡快使網(wǎng)絡(luò)情報(bào)話題淡出公眾視野?！?·11”恐怖襲擊發(fā)生后，小布什政府迅速授權(quán)國(guó)家安全局啟動(dòng)一個(gè)名為“星風(fēng)”(Stellar Wind)的監(jiān)控項(xiàng)目，包括電話和互聯(lián)網(wǎng)記錄、電話和互聯(lián)網(wǎng)元數(shù)據(jù)，重點(diǎn)是外國(guó)人與美國(guó)人之間以及過(guò)境美國(guó)的外國(guó)人之間的通信。該項(xiàng)目一直在極度保密的情況下運(yùn)行，外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法庭直到項(xiàng)目運(yùn)行后一年才獲悉其已經(jīng)運(yùn)行，國(guó)會(huì)也只有情報(bào)委員會(huì)極少數(shù)議員知情。[注]“星風(fēng)”項(xiàng)目長(zhǎng)期在高度保密狀態(tài)運(yùn)行，據(jù)稱至2007年1月，國(guó)會(huì)535名議員中僅有60人有權(quán)了解該項(xiàng)目。[英]盧克·哈丁著，何星等譯：《斯諾登檔案：世界頭號(hào)通緝犯的內(nèi)幕故事》，第77頁(yè)。2005年12月，《紐約時(shí)報(bào)》揭露該項(xiàng)目監(jiān)控美國(guó)人電話和網(wǎng)絡(luò)的事實(shí)，引起軒然大波。小布什政府一方面以“恐怖分子監(jiān)視計(jì)劃”辯解項(xiàng)目重要性，同時(shí)承諾促進(jìn)運(yùn)營(yíng)商與情報(bào)部門之間合作的相關(guān)立法，另一方面引導(dǎo)媒體將關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向修訂《外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法案》相關(guān)條款的專業(yè)討論。不久之后，國(guó)家安全局的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控重回秘密狀態(tài)，媒體也不再關(guān)注該項(xiàng)目了。隨著美國(guó)政府設(shè)法再次以淡化輿論來(lái)使?fàn)幾h邊緣化，加上網(wǎng)絡(luò)情報(bào)項(xiàng)目的監(jiān)控對(duì)象和數(shù)據(jù)獲取方式受到了一定限制，美國(guó)公眾關(guān)注的隱私保護(hù)問(wèn)題基本得到解決，國(guó)際社會(huì)也未能聚集足夠力量持續(xù)施壓美國(guó)政府，同時(shí)鞏固情報(bào)聯(lián)盟及伙伴關(guān)系的一些努力也取得了效果，包括承諾不再對(duì)盟友領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行監(jiān)控，美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際壓力就這樣再次被消解了。

第四，增加網(wǎng)絡(luò)情報(bào)技術(shù)和研發(fā)投入。美國(guó)情報(bào)界充分利用網(wǎng)絡(luò)空間快速發(fā)展的機(jī)遇，加上美國(guó)的技術(shù)和資源優(yōu)勢(shì)，投入巨額資金，獲得了這一新型空間獲取數(shù)據(jù)和情報(bào)的超強(qiáng)能力。美國(guó)政府認(rèn)為這些能力是其應(yīng)對(duì)充滿挑戰(zhàn)的安全環(huán)境的主要?jiǎng)恿Γ讓m的文件稱，“美國(guó)必須保持并繼續(xù)發(fā)展強(qiáng)大的技術(shù)先進(jìn)的信號(hào)情報(bào)能力，以保護(hù)我們的安全以及我們的合作伙伴和盟友的安全。我們的信號(hào)情報(bào)能力必須足夠靈活，以便我們能夠?qū)Ｗ⒂诙虝旱臋C(jī)會(huì)或新出現(xiàn)的危機(jī)，不僅要解決今天已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，而且要解決無(wú)法預(yù)見(jiàn)的未來(lái)可能出現(xiàn)問(wèn)題。”[注]The White House, “PPD-28: Signals Intelligence Activities,” https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/01/17/presidential-policy-directive-signals-intelligence-activities. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)

基于這樣的認(rèn)識(shí)，情報(bào)界的財(cái)政預(yù)算逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，這在奧巴馬政府致力于限制聯(lián)邦預(yù)算增長(zhǎng)的背景下，其意義不言而喻。特朗普政府也繼續(xù)給予情報(bào)界預(yù)算支持，這從另一個(gè)角度顯示了國(guó)家安全和外交決策中網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的重要性。作為一種獲取情報(bào)的新手段，網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的廣泛性和時(shí)效性，自然能夠成為各情報(bào)機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取更多預(yù)算的競(jìng)爭(zhēng)力項(xiàng)目。

大筆資金投向網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的獲取、存儲(chǔ)、加工和運(yùn)用等環(huán)節(jié)的新技術(shù)研發(fā)和運(yùn)用。國(guó)家安全局很早就開(kāi)展了大數(shù)據(jù)研究，投資了數(shù)百個(gè)大數(shù)據(jù)初創(chuàng)項(xiàng)目，是美國(guó)大數(shù)據(jù)浪潮的強(qiáng)力推手之一，一些大數(shù)據(jù)項(xiàng)目在規(guī)模、可擴(kuò)展性和安全性等方面甚至超過(guò)了谷歌、亞馬遜等行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)。2008年啟動(dòng)、2014年建成的猶他數(shù)據(jù)中心，即情報(bào)界綜合國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全倡議數(shù)據(jù)中心，建設(shè)費(fèi)用15億美元，硬件和軟件費(fèi)用20億美元，用于設(shè)備運(yùn)行每年所消耗的電量花費(fèi)達(dá)4000萬(wàn)美元。[注]Bamford James, “The NSA Is Building the Country’s Biggest Spy Center, ” Wired, March 15, 2012, https://www.wired.com/2012/03/ff-nsadatacenter. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)該數(shù)據(jù)中心的建成大大提升了整個(gè)情報(bào)界存儲(chǔ)和處理海量數(shù)據(jù)的能力。人工智能技術(shù)和應(yīng)用的快速發(fā)展，包括與網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的快速結(jié)合，也對(duì)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)提出新的挑戰(zhàn)。2017年月，哈佛大學(xué)貝爾弗科學(xué)和國(guó)際事務(wù)中心發(fā)布了一份題為《人工智能與國(guó)家安全》的報(bào)告，認(rèn)為人工智能可用于創(chuàng)建和傳播虛假信息，對(duì)情報(bào)搜集形成挑戰(zhàn)，建議情報(bào)界(以國(guó)家安全局為核心)在對(duì)抗人工智能的攻防能力方面加大投資，成立人工智能安全機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大與私營(yíng)企業(yè)的交流與合作，研究能夠識(shí)別對(duì)手利用人工智能偽造的音視頻數(shù)據(jù)的技術(shù)。[注]Greg Allen, Taniel Chan, “Artificial Intelligence and National Security,” Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, July, 2017, https://www.belfercenter.org/publication/artificial-intelligence-and-national-security. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)

數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室網(wǎng)站，http://www.dni.gov.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)

上述幾個(gè)方面的政策措施，一定程度上彌補(bǔ)了引發(fā)美國(guó)公眾和國(guó)際社會(huì)不滿的政策和法律漏洞，“棱鏡計(jì)劃”等網(wǎng)絡(luò)情報(bào)項(xiàng)目得以“合法”地繼續(xù)運(yùn)行。更重要的是，獲得重新定位的網(wǎng)絡(luò)情報(bào)有了更有效的保障和更持續(xù)的動(dòng)力，這也決定了未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，美國(guó)政府繼續(xù)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)情報(bào)活動(dòng)的大方向?qū)⒉粫?huì)改變。

三

網(wǎng)絡(luò)空間與經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行密切融合，國(guó)家安全和外交決策對(duì)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)青睞有加，情報(bào)界在各方壓力下全面反思，大國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)進(jìn)一步發(fā)展，這些構(gòu)成了“斯諾登事件”后美國(guó)政府調(diào)整網(wǎng)絡(luò)情報(bào)政策的基本動(dòng)因。

第一，國(guó)家安全與外交決策對(duì)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的依賴。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)情報(bào)界一度陷入無(wú)所適從的境地，失去了蘇聯(lián)這一最重要的戰(zhàn)略對(duì)手，對(duì)外情報(bào)地位亦隨之下降。“9·11”后，美國(guó)社會(huì)彌漫著對(duì)恐怖主義的恐懼，促使小布什政府將在全球范圍內(nèi)預(yù)防和打擊恐怖主義作為國(guó)家安全的優(yōu)先目標(biāo)，反恐也成為情報(bào)工作的核心內(nèi)容。小布什政府推出一系列情報(bào)改革政策，迅速通過(guò)《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》，發(fā)展無(wú)所不在的監(jiān)控能力，其宣稱的目標(biāo)就是加強(qiáng)對(duì)外情報(bào)工作，集聚一切反擊恐怖主義的能力和資源。

隨著網(wǎng)絡(luò)空間的快速發(fā)展，恐怖組織開(kāi)始運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)交流、組織培訓(xùn)、協(xié)調(diào)行動(dòng)、輿論宣傳等活動(dòng)，也促使美國(guó)情報(bào)界將互聯(lián)網(wǎng)作為情報(bào)搜集和實(shí)時(shí)監(jiān)控的重點(diǎn)，范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，“棱鏡計(jì)劃”即是國(guó)家安全局實(shí)施的一系列網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和情報(bào)搜集項(xiàng)目之一。利用“棱鏡計(jì)劃”，國(guó)家安全局能夠獲取互聯(lián)網(wǎng)用戶的電子郵件、聊天記錄、視頻、照片等在線活動(dòng)記錄和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，監(jiān)控對(duì)象包括數(shù)家互聯(lián)網(wǎng)公司的境外用戶，與境外用戶進(jìn)行在線互動(dòng)和信息往來(lái)的美國(guó)公民。

通過(guò)這種大范圍的實(shí)時(shí)監(jiān)控，既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)已知恐怖嫌犯的實(shí)時(shí)跟蹤，掌握被監(jiān)視人與美國(guó)境內(nèi)進(jìn)行通話、試圖進(jìn)入美國(guó)或組織針對(duì)美國(guó)的恐怖圖謀等實(shí)時(shí)信息，還可以建立被監(jiān)視對(duì)象、潛在嫌疑人之間的關(guān)系鏈，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，尋找恐怖組織網(wǎng)絡(luò)的更廣泛線索。而對(duì)后一種情報(bào)來(lái)源的探索，日益成為情報(bào)界擴(kuò)展影響力的重點(diǎn)。為了更廣泛地?cái)U(kuò)充情報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)，增加關(guān)系鏈條的有效性，情報(bào)機(jī)構(gòu)還設(shè)法侵入各種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，從目標(biāo)網(wǎng)站下載數(shù)據(jù)。一旦具備了這種全方位監(jiān)控能力，情報(bào)機(jī)構(gòu)就可以隨時(shí)超越初始目標(biāo)，監(jiān)控對(duì)象既可以是恐怖組織頭目，也可以是外國(guó)政要、國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人、社會(huì)活動(dòng)家，只要賦予國(guó)家利益和國(guó)家安全的目標(biāo)，更新一下監(jiān)控對(duì)象列表即可?！盁o(wú)所不在的秘密監(jiān)控體系肆意擴(kuò)張，已經(jīng)成為美國(guó)政府最持久的遺產(chǎn)”。[注][美]格倫·格林沃爾德著，米拉等譯：《無(wú)處可藏：斯諾登、美國(guó)國(guó)安局與全球監(jiān)控》，中信出版社，2014年，第13頁(yè)。

與網(wǎng)絡(luò)情報(bào)價(jià)值日益重要的態(tài)勢(shì)相對(duì)應(yīng)的，是美國(guó)政府國(guó)家安全和外交決策日益依賴網(wǎng)絡(luò)情報(bào)。據(jù)稱呈送白宮的總統(tǒng)《每日簡(jiǎn)報(bào)》中，有一半以上是來(lái)自國(guó)家安全局，而其中又有很大一部分來(lái)自網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控項(xiàng)目獲取的最新動(dòng)態(tài)。因此，美國(guó)網(wǎng)絡(luò)情報(bào)政策的調(diào)整方向，決不是要放棄或削弱這種情報(bào)能力，而是為了進(jìn)行更廣泛的監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)更有深度的數(shù)據(jù)挖掘，獲取更有價(jià)值的情報(bào)。

第二，情報(bào)界的反思與“基于需要”情報(bào)文化的回歸。美國(guó)情報(bào)界的基本架構(gòu)自二戰(zhàn)后初期建立起來(lái)，經(jīng)歷冷戰(zhàn)期間的不斷調(diào)適，逐漸形成了一種“基于需要”而搜集的情報(bào)組織文化，其核心是情報(bào)和信息應(yīng)圍繞預(yù)設(shè)目標(biāo)而搜集，且只有在其提供者認(rèn)為必要時(shí)才能被更多部門共享?！?·11”襲擊促使情報(bào)界思考這一情報(bào)文化在應(yīng)對(duì)恐怖主義時(shí)的不足，“9·11”調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為，情報(bào)獲取不全面、情報(bào)分析不及時(shí)、情報(bào)共享不充分是造成情報(bào)機(jī)構(gòu)早已發(fā)現(xiàn)恐怖襲擊的蛛絲馬跡、但未能成功阻止災(zāi)難發(fā)生的重要原因。

小布什政府時(shí)期，決策者和情報(bào)界致力于重建“基于責(zé)任”和“充分共享”的組織文化，從而提升應(yīng)對(duì)恐怖主義的情報(bào)能力。2008年《情報(bào)界信息共享戰(zhàn)略》指出，“‘基于需要而知道’”的組織文化應(yīng)該向‘基于責(zé)任而提供’的組織文化——信息提供者主動(dòng)將信息分享給其他情報(bào)機(jī)構(gòu)與人員——轉(zhuǎn)變，從而最大限度地利用各情報(bào)機(jī)構(gòu)搜集到的信息。[注]U.S. Office of the Director of National Intelligence, “U.S. Intelligence Community Information Sharing Strategy,” https://fas.org/irp/dni/iss.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)奧巴馬政府基本沿續(xù)了這樣一種思路。在這種情報(bào)文化的激勵(lì)下，加之有了充足的預(yù)算支持，其結(jié)果就是盡其所能獲取一切可能得到的數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡(luò)情報(bào)設(shè)定的任務(wù)和目標(biāo)越來(lái)越大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了防范和反擊恐怖主義襲擊的初始范圍。已故參議員約翰·麥凱恩(John McCain)在被問(wèn)及為何德國(guó)總理默克爾也會(huì)被監(jiān)聽(tīng)、監(jiān)聽(tīng)外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人與反恐究竟有何種聯(lián)系時(shí)，就直言不諱地說(shuō)：“我認(rèn)為，他們這么干只是因?yàn)樗麄冇心芰@么干?！盵注]Karen McVeigh, “John McCain Says NSA chief Keith Alexander ‘Should Resign or Be Fired’,” The Guardian, November 10, 2013, https://www.theguardian.com/world/2013/nov/10/john-mccain-nsa-keith-alexander-snowden. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)

“斯諾登事件”又促使情報(bào)界反思這種“基于責(zé)任”的情報(bào)文化隱藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)，充分的情報(bào)共享固然可以避免遺漏重要信息，有助于部門間更緊密協(xié)作，阻止恐怖襲擊再次發(fā)生，然而這既增加了情報(bào)機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，也增加了內(nèi)部機(jī)密外泄的幾率。當(dāng)情報(bào)機(jī)構(gòu)累積了大量數(shù)據(jù)搜集、加工、存儲(chǔ)和共享的業(yè)務(wù)，僅依靠自身的人力和技術(shù)難以完成，因而很多業(yè)務(wù)被外包給如博思艾倫咨詢公司(Booz Allen Hamilton)之類承攬情報(bào)流程各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的專業(yè)公司，導(dǎo)致斯諾登這種低級(jí)別的外部技術(shù)人員可以接觸到大量高密級(jí)的文件資料。

“斯諾登事件”對(duì)美國(guó)情報(bào)文化形成了巨大沖擊，其力度絲毫不亞于“9·11事件”造成的顛覆性影響，只不過(guò)“9·11”后各情報(bào)機(jī)構(gòu)都熱衷于情報(bào)整合與共享，都盡其所能搜集各種數(shù)據(jù)信息，“斯諾登事件”又促使各情報(bào)機(jī)構(gòu)趨向謹(jǐn)慎，防止內(nèi)部機(jī)密泄露成為優(yōu)先考慮，盡量減少情報(bào)失誤造成的負(fù)面影響。至此，美國(guó)情報(bào)界的心態(tài)和行動(dòng)又開(kāi)始了回?cái)[，國(guó)會(huì)和白宮采取立法和行政措施加強(qiáng)情報(bào)監(jiān)管，很大程度上也反映了這種“基于需要”的情報(bào)文化在決策層面的回歸。

第三，大國(guó)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和多方博弈的態(tài)勢(shì)。隨著社會(huì)信息化進(jìn)程深入發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新平臺(tái)，主要大國(guó)紛紛提出網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家戰(zhàn)略，一方面促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間與經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全，另一方面謀求國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和影響力，力爭(zhēng)掌握網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際行為規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)。

“斯諾登事件”掀起軒然大波，削弱了美國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理的主導(dǎo)權(quán)和可信度，也促使主要國(guó)家和國(guó)際組織重新考慮網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際秩序的基本架構(gòu)，甚至提出探討在美國(guó)之外構(gòu)建一個(gè)更為安全和可信互聯(lián)網(wǎng)的可能性。由于在聯(lián)合國(guó)等全球性國(guó)際組織中推進(jìn)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范的努力受到美國(guó)阻攔，一些主要互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)轉(zhuǎn)向地區(qū)層面，近年來(lái)在現(xiàn)有區(qū)域性國(guó)際組織中推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間治理合作的嘗試已經(jīng)取得了一些進(jìn)展。

“斯諾登事件”對(duì)美國(guó)企業(yè)的國(guó)際信譽(yù)也造成了嚴(yán)重傷害，特別是那些參與情報(bào)搜集項(xiàng)目的互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)。2015年10月，歐洲法院認(rèn)為，歐盟公民的個(gè)人數(shù)據(jù)不能傳輸至非歐盟國(guó)家，除非該國(guó)能為這些數(shù)據(jù)提供有效保護(hù)，鑒于美國(guó)未能達(dá)到上述要求，從而判決2000年歐美之間簽署的《數(shù)據(jù)安全港》協(xié)議失效，[注]Court of Justice of the European Union, “The Court of Justice declares that the Commission’s U.S. Safe Harbour Decision Is Invalid,” https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-10/cp150117en.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年5月22日)美國(guó)企業(yè)不再能夠以政府背書而直接使用和傳輸歐盟公民數(shù)據(jù)。而2018年5月生效的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》再也沒(méi)有賦予美國(guó)企業(yè)任何額外權(quán)力。因此，美國(guó)政府調(diào)整網(wǎng)絡(luò)情報(bào)政策的原因，也包括重塑國(guó)際公信力和影響力，通過(guò)展示自身行為的合法性，建立共同遵守的行為規(guī)范，將盟友伙伴重新拉回“志同道合”(like-minded)的合作陣營(yíng)。而這需要相當(dāng)漫長(zhǎng)的時(shí)間，更為重要的是，需要促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間共建共享的誠(chéng)意。

結(jié) 語(yǔ)

如同海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中“沙漠盾牌”、“沙漠風(fēng)暴”行動(dòng)展示了美軍壓倒性的信息化作戰(zhàn)能力和制空優(yōu)勢(shì)，“斯諾登事件”也顯示出美國(guó)情報(bào)界對(duì)互聯(lián)網(wǎng)超乎想象的滲透和控制。斯諾登曾說(shuō)，“國(guó)家安全局已經(jīng)建立了一種基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎可以讓其截收一切數(shù)據(jù)。擁有這種能力，人類絕大部分通信都可以被自動(dòng)獲取”。[注][英]盧克·哈丁著，何星等譯：《斯諾登檔案：世界頭號(hào)通緝犯的內(nèi)幕故事》，第91頁(yè)。作為首屈一指的網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)，美國(guó)充分利用其技術(shù)和資源，獲取了網(wǎng)絡(luò)情報(bào)領(lǐng)域遠(yuǎn)超其他國(guó)家的領(lǐng)先地位。然而情報(bào)優(yōu)勢(shì)并不必然意味著決策能力的提升，奧巴馬政府從“棱鏡計(jì)劃”中獲取了大量情報(bào)，此間美國(guó)政府的國(guó)家安全和外交決策卻未見(jiàn)多么富有成效。“斯諾登事件”造成了盟友和伙伴之間難以修復(fù)的猜忌與裂隙，激發(fā)了主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的防范和反制，對(duì)美國(guó)對(duì)外關(guān)系的傷害卻是長(zhǎng)期和深刻的。

情報(bào)活動(dòng)歷史悠久，自從有了國(guó)家，就開(kāi)始了相互刺探軍事、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情報(bào)的活動(dòng)。同時(shí)，情報(bào)活動(dòng)長(zhǎng)期處于國(guó)際關(guān)系的灰色地帶，迄今沒(méi)有一項(xiàng)國(guó)際法規(guī)約束或規(guī)范國(guó)際間的情報(bào)活動(dòng)，因而情報(bào)活動(dòng)的空間取決于當(dāng)事國(guó)之間的外交關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)情報(bào)作為一種新型情報(bào)獲取方式，其合法性對(duì)內(nèi)而言應(yīng)基于正當(dāng)國(guó)家安全利益需要，對(duì)外而言則應(yīng)符合國(guó)際關(guān)系的一般準(zhǔn)則。在缺乏持續(xù)有效外部壓力的情況下，期待美國(guó)情報(bào)界及決策層主動(dòng)放棄其網(wǎng)絡(luò)空間的資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)、自我約束盡其所能獲取網(wǎng)絡(luò)情報(bào)的沖動(dòng)，無(wú)異于緣木求魚。當(dāng)美國(guó)的政策調(diào)整與國(guó)際社會(huì)主流期待逆向而行時(shí)，國(guó)際社會(huì)將尋求一種與共同利益相一致的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)是一種合力，不僅來(lái)自國(guó)際社會(huì)對(duì)于和平、安全、繁榮的網(wǎng)絡(luò)空間的期待，也包括美國(guó)國(guó)內(nèi)積極、理性的訴求，這正是各利益攸關(guān)方應(yīng)該付諸共同努力的方向?！?/p>