□何 鑫 李俊美 呂 超

推進(jìn)人大工作專業(yè)化發(fā)展，是適應(yīng)形勢任務(wù)提高人大履職水平，把人大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家效能的關(guān)鍵之舉。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)、推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)等方面提出一系列新論斷新舉措新要求，這為新時代推進(jìn)人大工作專業(yè)化發(fā)展提供了重要指導(dǎo)和基本遵循。地方人大必須在繼承的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展和完善，發(fā)揚工匠精神專業(yè)高效履職，為保證國家統(tǒng)一高效組織各項事業(yè)，決勝全面小康、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢作出積極貢獻(xiàn)。

一、推進(jìn)地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的重要性

推動人大工作專業(yè)化發(fā)展，對于適應(yīng)新常態(tài)、落實新理念，保證人大正確有效行使憲法法律賦予的職權(quán)，對于推進(jìn)全面深化改革和全面依法治國，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于充分發(fā)揮人大制度優(yōu)勢和功效，確保黨中央重大決策和地方黨委工作部署精準(zhǔn)落地落實，都具有重大意義。

一是地方人大正確有效行使憲法和法律賦予職權(quán)的本質(zhì)要求。按照憲法規(guī)定，地方人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)而依法存在，具有決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)，設(shè)區(qū)的市以上的地方人大及其常委會被賦予立法權(quán)。正確有效行使憲法法律賦予的各項職權(quán)，是人民代表大會制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定和國家長治久安。權(quán)力就是責(zé)任，有責(zé)就要擔(dān)當(dāng)。把憲法法律賦予的職權(quán)用實用好，地方人大必須以專業(yè)化水準(zhǔn)提高履職效能，切實擔(dān)負(fù)起建設(shè)社會主義民主政治、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重任，否則便是失職。

二是堅持以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。地方人大及其常委會作為民意機(jī)關(guān)，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以保證人民當(dāng)家作主為根本，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。隨著我國改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，各種社會矛盾凸顯，觸及深層次問題和利益關(guān)系調(diào)整，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度加大。有些問題涉及到人民群眾的根本利益，這就迫切需要人大通過提升決策、立法、監(jiān)督等工作的專業(yè)化水平，更好地促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法，推動中央和地方黨委重大決策部署的貫徹落實，切實維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益。

三是適應(yīng)形勢任務(wù)實現(xiàn)人大自身發(fā)展的客觀要求。黨的十八大對全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)作出戰(zhàn)略部署。黨的十九大明確了從2020年到本世紀(jì)中葉分兩步走全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新目標(biāo)。我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，對人大工作提出了更新更高的要求。這既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。工作開展不溫不火、例行公事走過場的履職方式，與人大謀求自身發(fā)展的要求格格不入。適應(yīng)新形勢新任務(wù)，人大工作必須從邊緣走向中心，積極主動融入黨委工作中心，推動全面深化改革、新舊功能轉(zhuǎn)換、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障和改善民生、脫貧攻堅等全黨中心工作，以專業(yè)高效的履職實績打造過硬的人大品牌，真正樹立地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)威。

二、制約推進(jìn)地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的因素

目前，地方人大已經(jīng)探索出了多種方式方法，積極推動人大工作專業(yè)化發(fā)展，取得了積極成效。但實踐中，受各種因素的制約，地方人大與憲法法律規(guī)定的地位和作用相比，還有不小差距，實現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展還有很長的路要走。

一是制度環(huán)境不佳。盡管憲法法律賦予人大國家權(quán)力機(jī)關(guān)核心地位，其他國家機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)，但在實際權(quán)力運行中，一些地方黨委關(guān)于國家事務(wù)的決策主張并非以法定程序轉(zhuǎn)化為人民意志來貫徹實施，而是以政黨形式代替國家形式、以政策代替法律、以黨的監(jiān)督代替法律監(jiān)督，人大各項職權(quán)虛化，導(dǎo)致無法從制度上保障專業(yè)化發(fā)展。

二是履職動能不足。人大的政治地位、法律職權(quán)和工作任務(wù)決定其必須具備專業(yè)化工作水準(zhǔn)。但囿于“二線思維”，一些地方人大工作一團(tuán)和氣、重形式、輕實效，不越“較真碰硬”雷池半步，專業(yè)化發(fā)展遙不可及，工作越干越倒溜。憲法法律賦予的職權(quán)“不愿用”“不敢用”“不會用”，這在一些地方人大工作中普遍存在，無形中撂荒了看家本領(lǐng)，弱化了作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和威信。

三是代表作用發(fā)揮不夠。人大代表是人民代表大會的主體，代表作用發(fā)揮直接關(guān)系到人大行使職權(quán)的質(zhì)效。我國各級人大代表多數(shù)為兼職，由于“代表性”“代表面”的需要被選為人大代表，其中不少把代表身份當(dāng)作榮譽(yù)，把執(zhí)行代表職務(wù)看成形式，不愿參加活動、不愿承擔(dān)風(fēng)險，在履職盡責(zé)上不求上進(jìn)。代表政治文化素養(yǎng)參差不齊，履職能力水平高低不一，履職質(zhì)量和效果也大相徑庭。監(jiān)督激勵機(jī)制不健全，讓部分代表認(rèn)為履職好壞一個樣，代表履職缺乏熱情和動力。服務(wù)保障機(jī)制不完善，缺乏廣闊平臺和便捷通道，讓一些代表對履職無所適從，使得人大工作質(zhì)量和效果大打折扣。

四是專業(yè)人才不多。人大常委會所行使的各項權(quán)利，整體上屬于社會科學(xué)的范疇，需要大量具備專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)的人才。目前，在選舉人大代表和常委會組成人員過程中，更多注重的仍是政治素質(zhì)、身份階層、轉(zhuǎn)崗安排等條件，知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)和職業(yè)構(gòu)成尚未得到足夠重視，這成為提升人大工作專業(yè)化水平的嚴(yán)重障礙。其次，選舉中存在大出大進(jìn)問題，連任人大代表和專職委員的比例偏低，在一定程度上不利于人大工作的連續(xù)、穩(wěn)定。再次，人大機(jī)關(guān)中的專業(yè)人才缺乏，特別是懂法律、財經(jīng)、環(huán)保、科教等方面的專業(yè)工作人員較少。最后，人大工作較少借助社會資源，公眾有序參與不廣泛、不經(jīng)常，這些都直接影響了人大工作的質(zhì)量和專業(yè)化進(jìn)程。

三、推進(jìn)地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的建議

（一）加強(qiáng)制度設(shè)計，深植專業(yè)化發(fā)展之根。實現(xiàn)人大工作專業(yè)化發(fā)展，制度保障是基礎(chǔ)。堅持“自上而下+自下而上”的良性互動，實現(xiàn)頂層設(shè)計和基層探索有機(jī)融合。既要加強(qiáng)上層主導(dǎo)，明確新形勢下人大制度和人大工作的總體目標(biāo)和階段性任務(wù)，也要尊重地方人大的首創(chuàng)精神，鼓勵和支持具有地方特色、符合地方實際的改革創(chuàng)新，把頂層設(shè)計同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，有效指導(dǎo)人大工作實踐。一是規(guī)范黨委與人大的關(guān)系。加強(qiáng)和改善黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重人大的憲法地位，大力支持和有效保障人大職能作用發(fā)揮。適應(yīng)改進(jìn)黨的執(zhí)政方式要求，合理配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化人大在權(quán)力核心中的地位，提升人大的實際地位和權(quán)威。健全完善適合國家權(quán)力機(jī)關(guān)特點、充滿生機(jī)活力的組織制度和運行機(jī)制，充分調(diào)動人大代表和常委會組成人員的履職積極性。二是加強(qiáng)地方制度創(chuàng)新。地方人大要及時總結(jié)實踐證明行之有效、具備復(fù)制推廣條件的地方做法，有立法權(quán)的市要結(jié)合自身實際，及時制定相應(yīng)的工作條例，為健全完善推動工作專業(yè)化提供法律保障。認(rèn)真總結(jié)細(xì)化工作原則使之成為可操作的辦法，并將成熟做法上升為制度，完善相應(yīng)的操作程序和方法，推動人大工作在制度化、程序化、規(guī)范化基礎(chǔ)上實現(xiàn)專業(yè)化。

（二）堅持問題導(dǎo)向，抓住專業(yè)化發(fā)展之要。習(xí)近平總書記曾指出：“我們中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題?！彼螅骸耙袕?qiáng)烈的問題意識，以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進(jìn)一步研究思考，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題?！痹诮y(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，以專業(yè)化發(fā)展做好人大工作，必須增強(qiáng)問題意識，堅持問題導(dǎo)向，一切從問題入手，以推動解決實際問題來衡量和檢驗人大工作的成效。

1.圍繞問題“精準(zhǔn)把脈”。人大職能范圍涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的方方面面，但又不可能面面俱到。在此情況下，議題的確定至關(guān)重要，議題確定得準(zhǔn)，工作針對性就強(qiáng)。精確選擇議題必須從問題入手，本著把握重大事項、堅持少而精的原則，把準(zhǔn)年度工作主脈。一是圍繞黨委中心工作及“一府兩院”涉及面廣、影響大、問題多的重要工作確定議題，充分了解關(guān)乎區(qū)域發(fā)展的困難和問題，確保人大工作與黨委合拍、與政府合力。二是把人民群眾反映強(qiáng)烈的重點問題、社會關(guān)注度高的熱點問題、調(diào)研檢查中發(fā)現(xiàn)的難點問題、代表意見建議提出的焦點問題列入重點議題，確保議題選擇更符合發(fā)展實際、更順應(yīng)民意訴求，使人大工作更具規(guī)范性、針對性。

2.透過問題“找準(zhǔn)癥結(jié)”。依法有效開展活動是人大履職的重要抓手，目的是發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、提出建議、解決問題。一是在開展視察調(diào)研檢查等活動前，要先帶著問題熟悉相關(guān)法律政策，做到內(nèi)容重點心中有數(shù)、矛盾焦點初步把握。二是在活動開展中，要善于帶著問題發(fā)現(xiàn)問題，根據(jù)監(jiān)督對象的不同、內(nèi)容重點的不同，采取不同的工作方法，既要到相關(guān)部門聽匯報、查資料、座談討論，更要實地考察，采取問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、明察暗訪和民意測評的方式，多方征求意見建議，掌握一手資料，摸清實際情況，做到“一竿子插到底”。對影響面大、問題突出的議題，各級人大可以聯(lián)合聯(lián)查，推動區(qū)域內(nèi)普遍性、傾向性問題的有效解決。三是抓好問題反饋?；顒咏Y(jié)束后，要認(rèn)真研究分析情況，列出問題清單，加強(qiáng)與“一府兩院”溝通協(xié)調(diào)，反饋問題與意見，提出整改目標(biāo)要求，督促抓好問題整改落實。

3.發(fā)現(xiàn)問題“開好方子”。提高常委會會議審議質(zhì)量是發(fā)揮常委會整體作用的關(guān)鍵，直接影響著人大工作的質(zhì)效和水平。將問題貫徹會議始終，通過提出合理建議有效解決問題，是提高常委會會議審議質(zhì)量的根本。一是嚴(yán)把材料關(guān)。審議前，要嚴(yán)格審查部門匯報材料，重點審查視察調(diào)研中發(fā)現(xiàn)和反饋的問題是否開展整改，如不符合要求，責(zé)成修改完善。召開主任會議，全體研究討論調(diào)研視察報告，重點剖析存在問題，提出可行意見，確保報告質(zhì)量。二是嚴(yán)把審議關(guān)。改進(jìn)常委會會議審議方式，壓縮報告時長，延長審議時間，審議發(fā)言少談成績、多談問題，對疑難問題當(dāng)場提問，部門負(fù)責(zé)人參會聽審，現(xiàn)場回答問題，接受詢問。三是嚴(yán)把督辦關(guān)。會后，歸納整理審議情況，形成針對性、操作性強(qiáng)的審議意見，以書面形式交付有關(guān)部門單位辦理，明確辦理時限和要求；強(qiáng)化跟蹤問效，定期聽取承辦部門單位的匯報，必要時組織人大代表對辦理落實情況進(jìn)行視察檢查，推動工作開展。

（三）發(fā)揮代表作用，筑牢專業(yè)化發(fā)展之本。人大代表積極主動履行法定職責(zé)，是推動人大工作專業(yè)化發(fā)展的具體要求。也就是說，人大工作的專業(yè)化發(fā)展是通過代表高效履職來實現(xiàn)的，代表依法履職的全過程是推進(jìn)人大工作專業(yè)化的具體實踐。一是改革完善人大代表產(chǎn)生程序，改善人大代表構(gòu)成，適當(dāng)減少人大代表數(shù)量，減少兼職代表數(shù)量，借鑒瑞典行政監(jiān)察專業(yè)制度，逐步增加專職代表比重并建立專門監(jiān)督部門，提高人大工作的力度與效果。二是提升代表及常委會組成人員連任比例，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、知識結(jié)構(gòu)多元化、年齡結(jié)構(gòu)梯次化，保持人大工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性。三是規(guī)定各級人大代表的基本任職條件，通過競爭性選舉方式產(chǎn)生人大代表，確保從源頭上把政治素質(zhì)高、履職能力強(qiáng)、樂于為民的人選進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)。四是強(qiáng)化選民對代表履職的監(jiān)督，增強(qiáng)人大代表履職的公開性，形成人大代表淘汰機(jī)制。五是精心制定代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)計劃并認(rèn)真組織實施，用好用活網(wǎng)絡(luò)平臺，開辟履職便捷通道，辦好代表意見建議，落實發(fā)言免責(zé)制度，切實保障代表依法執(zhí)行職務(wù)。

（四）打造人才隊伍，夯實專業(yè)化發(fā)展之基。人才是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源。人大工作要實現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展，必須打造高素質(zhì)的人才隊伍，把專業(yè)的人才聚在一起，用專業(yè)的精神研究問題，用專業(yè)的知識推動工作。一是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。吸收經(jīng)濟(jì)、法律、教育、管理、環(huán)保、科技等方面的中青年優(yōu)秀人才充實到人大崗位，形成知識、能力和年齡結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)，以適應(yīng)新形勢對人大工作的高要求。二是加強(qiáng)能力建設(shè)。強(qiáng)化學(xué)習(xí)，自覺在學(xué)習(xí)和實踐中汲取營養(yǎng)，努力提高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；重視培訓(xùn)，增強(qiáng)法律意識和依法開展工作的能力，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鞣椒ǎ赃m應(yīng)改革發(fā)展和法治實踐的需求。三是完善交流機(jī)制。把人大干部的配備、培養(yǎng)、選拔和使用納入黨政干部隊伍建設(shè)的總體規(guī)劃，與黨政機(jī)關(guān)干部實現(xiàn)雙向交流，提高人大干部工作的主動性、創(chuàng)造性。四是善借社會資源。加強(qiáng)人大智庫建設(shè)，整合專家?guī)旌蜕鐣鹘缛耸康闹橇Y源，擴(kuò)大民主參與立法、預(yù)決算審查監(jiān)督等范圍，充分發(fā)揮智庫作用。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”、購買服務(wù)、委托中介機(jī)構(gòu)等方式，調(diào)動社會專業(yè)力量參與和支持人大工作，形成共同推進(jìn)人大工作專業(yè)化發(fā)展的強(qiáng)大合力。