◎ 李秀琴

新加坡是一個(gè)花園式的城邦國家，環(huán)境很漂亮，到處是花草樹木，經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)；人均收入很高，屬于第一世界；社會(huì)很和諧，雖然是一個(gè)華人居多數(shù)的國家，但大家很守法，各方面管理的井然有序。作為華人社會(huì)，社會(huì)治理得非常成功，其秘訣自然有其獨(dú)到之處。最顯著、最有效、也是最成功的一點(diǎn)，就是以人民為中心的基層社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，日前，我們考察了新加坡的多個(gè)集鎮(zhèn)、商業(yè)中心、鄰里中心和民眾聯(lián)絡(luò)所，拜會(huì)了政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，對新加坡的基層社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。

一、住宅區(qū)布局合理、管理有序

新加坡的城市很美，很有特色，交通四通八達(dá)，建筑錯(cuò)落有致，環(huán)境漂亮優(yōu)美，人與自然和諧相處，是一座名副其實(shí)的“花園城市”。按照城市規(guī)劃要求，新加坡是一個(gè)城邦國家，整個(gè)城市大致分為中心城區(qū)、衛(wèi)星集鎮(zhèn)、住宅區(qū)，每個(gè)衛(wèi)星集鎮(zhèn)里有若干組團(tuán)小區(qū)，小區(qū)內(nèi)又有若干住宅區(qū)。新加坡的居民主要住在衛(wèi)星鎮(zhèn)，每個(gè)衛(wèi)星鎮(zhèn)人口大概是15萬—30萬，因?yàn)檫@樣子里面的配套就比較齊全。衛(wèi)星鎮(zhèn)里面再分成小區(qū)，小區(qū)里面就再分成組團(tuán)。每個(gè)小區(qū)面積大概是五六十公頃，每個(gè)組團(tuán)大概是四到五公頃左右。住宅區(qū)內(nèi)有多個(gè)住宅樓或單元，即所謂的“細(xì)胞”，每3-8棟樓、466-866個(gè)居住單元?jiǎng)t組合成一個(gè)鄰里中心，在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)個(gè)住宅區(qū)。住宅區(qū)多以工業(yè)化方式修建的高層板式住宅為主，輔以部分特殊體型和用傳統(tǒng)方式修建的住宅。住宅區(qū)和院落由不同體型、高度、色彩的建筑組成，形成形態(tài)各異、豐富多變的空間。住宅區(qū)的設(shè)計(jì)與歐美國家相似，大部分住宅區(qū)的道路是開放的，沒有圍墻，只有某些高檔小區(qū)采用封閉式管理，設(shè)有圍墻。每個(gè)住宅區(qū)都靠近城市快速干道、綠化帶和公園，并有公共交通專用線，區(qū)內(nèi)交通輔助設(shè)施，如公交轉(zhuǎn)換站、停車場都相應(yīng)配套齊全。每個(gè)住宅區(qū)都有學(xué)校、幼兒園、圖書館、商場、鄰里中心及健身設(shè)施等，住宅樓之間都有遮陽棚和步行道連接，方便人們出行，避免日曬和淋雨，利用狹小地段如河道、道路旁進(jìn)行綠化并鋪設(shè)步行道和自行車道，形成綠色網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)全島的公園，為居民創(chuàng)造高品質(zhì)的生活環(huán)境。幾乎每棟住宅樓的底層都是騰空的，除了部分用作公共建筑使用外，其余全部供居民活動(dòng)使用，居民可以在這里飲茶、聊天，舉辦家庭聚會(huì)、婚喪嫁娶、節(jié)假日喜慶等活動(dòng)，倍受居民歡迎。我們強(qiáng)烈地感覺到，新加坡的住宅區(qū)從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到建設(shè)和管理，都充分考慮了人民生活上所有的需要，包括職業(yè)、住房、學(xué)校、交通和娛樂等功能，土地都得到了最大限度的利用，自然風(fēng)貌、歷史文化古跡、傳統(tǒng)民宅都得到了有效保護(hù)，在這里，“以人為本”做到了極致。

二、基層組織覆蓋所有居民、社會(huì)參與度高

新加坡實(shí)行的是一級(jí)政府管理體制，中央政府也即地方政府，中央政府之下，就是政府管理部門和法人機(jī)構(gòu)。除了中央政府履行集中管理職能外，大量的管理服務(wù)任務(wù)就落在了各種類型的基層組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)身上。新加坡在社區(qū)、選區(qū)、地區(qū)都有為數(shù)眾多的基層組織，形成一個(gè)密實(shí)的組織網(wǎng)絡(luò)。在社區(qū)層面，與居民群眾接觸比較多的有民眾聯(lián)絡(luò)所及其管委會(huì)、居民委員會(huì)即鄰里委員會(huì)，以及為數(shù)眾多的各類慈善組織、義工團(tuán)體等；在選區(qū)層面，有公民咨詢委員會(huì)、市鎮(zhèn)理事會(huì)（屋業(yè)管理），有的市鎮(zhèn)理事會(huì)還是跨選區(qū)的；在地區(qū)層面，還有社區(qū)發(fā)展理事會(huì)、社會(huì)服務(wù)中心、家庭服務(wù)中心等。新加坡的基層組織從屬性上來說不具有政黨和政府色彩，但在功能作用上又具有濃厚的執(zhí)政黨和政府色彩。這些基層組織歸屬于人民協(xié)會(huì)統(tǒng)一管轄，為避免反對黨詬病，人民協(xié)會(huì)與人民行動(dòng)黨和政府始終保持若即若離的關(guān)系。人民協(xié)會(huì)是一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，帶有半官方辦民間性質(zhì)，董事會(huì)主席由總理兼任，其主要任務(wù)是協(xié)助政府聯(lián)合人民一起來克服重重困難，以促進(jìn)人民和諧共處，社會(huì)安寧與繁榮。協(xié)會(huì)內(nèi)既有各個(gè)民眾組織的代表，也有民選政治領(lǐng)導(dǎo)層的代表，13位董事中5人是政府部長，3人是國會(huì)議員，實(shí)際上處于人民行動(dòng)黨控制之下。民眾聯(lián)絡(luò)所是新加坡歷史比較悠久的基層組織，遍布所有住宅區(qū)和租屋內(nèi)。在訪學(xué)期間，我們?nèi)ミ^幾所不同的聯(lián)絡(luò)所，墻壁上或廣告欄內(nèi)張貼有各種老人樂齡活動(dòng)、兒童音樂繪畫、電腦、健美、舞蹈、收藏室等活動(dòng)廣告，表面上看只是社區(qū)居民的文娛交流中心，但實(shí)際上卻扮演了政府與群眾之間橋梁和紐帶的角色。每個(gè)聯(lián)絡(luò)所下設(shè)樂齡、青年、婦女、馬來活動(dòng)、印族活動(dòng)等執(zhí)委會(huì)，有十多位工作人員，負(fù)責(zé)向居民解釋政策、提供服務(wù)、傳達(dá)民意，起到了吸引、組織、教育、引導(dǎo)民眾的作用，雖然不具有強(qiáng)制性，但吸引力很大，使人們自覺不自覺地密切了與人民行動(dòng)黨的感情，加強(qiáng)了與政府之間的聯(lián)系。新加坡屬于威權(quán)體制下的民主國家，為適應(yīng)選舉工作的需要，從1965年起，李光耀政府發(fā)起成立了公民咨詢委員會(huì)。它以選區(qū)為基礎(chǔ)，帶有地方議會(huì)特色，每個(gè)選區(qū)均設(shè)有公民咨詢委員會(huì)，是每個(gè)選區(qū)的最高基層組織。全國有87個(gè)選區(qū)，也有87個(gè)公民咨詢委員會(huì)。它由總理署總轄，通過五個(gè)專設(shè)的秘書處協(xié)調(diào)和管理全國公民咨詢委員會(huì)的工作。公民咨詢委員會(huì)大多數(shù)都控制在人民行動(dòng)黨手中，其成員多由當(dāng)?shù)氐臋?quán)勢人物擔(dān)任，在人民行動(dòng)黨獲勝的選區(qū)，人民行動(dòng)黨的議員往往是公民咨詢委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人，因此，與民眾聯(lián)絡(luò)所相比，公民咨詢委員會(huì)的政治色彩和權(quán)威性更濃厚些。與上述組織相比，居民委員會(huì)成立的時(shí)間要晚一些。其前身是新加坡體育理事會(huì)設(shè)在各選區(qū)的體育俱樂部，后來，隨著越來越多的人搬進(jìn)組屋，新加坡政府感到有必要成立新的網(wǎng)絡(luò)組織，于是借鑒中國的城市居民委員會(huì)，在租屋群內(nèi)成立了居民委員會(huì)，每6到10座組屋便設(shè)立一個(gè)居民委員會(huì)，一般在1500到2000戶之間，宗旨是為居民提供體育、社交、文化和其他服務(wù)，促進(jìn)居民的睦鄰精神、和諧共處，同時(shí)讓基層領(lǐng)袖與居民之間有更密切的交流。全國共有567個(gè)居民委員會(huì)。另外就是為數(shù)眾多的慈善、義工等社會(huì)組織，如新加坡有一個(gè)社區(qū)關(guān)懷基金，其主要功能就是協(xié)助家境有困難的家庭自食其力，包括幫助交水電費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、房屋租金等，幫助貧困家庭的兒童讓他們接受教育，如每月可以提供補(bǔ)貼98新元幫助小孩入園，為需要長期提供協(xié)助的人士提供援助，如殘疾者和老人，以及為其他公民提供一些緊急援助，它大約有10億新元的資金，過去5年共支出2.1億新元，共幫助16萬名有需要的居民和他們的家庭。這個(gè)基金會(huì)實(shí)際上是人民行動(dòng)黨在基層設(shè)立的福利性機(jī)構(gòu)，其目的就在于人民行動(dòng)黨黨員可以通過這一渠道為社區(qū)提供一些政府部門所顧及不到或顧及不了的服務(wù)。新加坡就是通過這樣一個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)，把居民委員會(huì)、聯(lián)絡(luò)所管委會(huì)、公民咨詢委員會(huì)等組織有機(jī)聯(lián)系起來，進(jìn)而同網(wǎng)絡(luò)的神經(jīng)中樞——總理公署有效聯(lián)結(jié)起來，實(shí)現(xiàn)對整個(gè)國家和社會(huì)的控制和管理。（《李光耀回憶錄:1965-2000》）李光耀以自己的切身經(jīng)歷說明基層組織在充當(dāng)民眾與政府“中間人”角色方面的意義：通過他們，我們收到了下情上傳、向人民解釋政府政策的效果，取得了人民的正確反應(yīng)，了解他們受到怎樣的影響，以及需要變通的事情。如果各選區(qū)沒有這種地方民眾領(lǐng)袖的組織網(wǎng)，政府對基層民情就不會(huì)有那么敏感的認(rèn)識(shí)。如果對民情沒有進(jìn)行這種把脈工作，我們就不可能迅速變通政策，盡可能避免使人民的生活發(fā)生脫節(jié)的現(xiàn)象。人民行動(dòng)黨重視基層、扎根基層的做法，與中國共產(chǎn)黨有許多相似之處，似乎有異曲同工之妙。

三、社區(qū)服務(wù)設(shè)施發(fā)達(dá)、方便舒適

以商業(yè)為例，新加坡的商業(yè)設(shè)施可以說是世界一流的。幾乎每個(gè)住宅小區(qū)都規(guī)劃有服務(wù)功能齊全的商業(yè)區(qū)，居民步行5分鐘均可到達(dá)商業(yè)區(qū)。其商業(yè)規(guī)劃網(wǎng)點(diǎn)大致分為5級(jí)，一級(jí)為中央商務(wù)區(qū)，如目前重點(diǎn)發(fā)展的濱海灣新市區(qū)計(jì)劃；二級(jí)為區(qū)域商務(wù)中心，距離市中心約13公里，規(guī)劃有4個(gè)；三級(jí)為小型商務(wù)中心，距離市中心約6公里，規(guī)劃有5個(gè)；四級(jí)為邊緣商務(wù)中心，距離市中心約2.5公里，規(guī)劃有6個(gè)；五級(jí)為熟食中心也稱鄰里中心，分布于市區(qū)各住宅區(qū)內(nèi)。五級(jí)商務(wù)中心都有明確的功能和要求，對網(wǎng)點(diǎn)的選址、布局、規(guī)模具體到賣何類商品均有細(xì)則規(guī)定，而且新增商業(yè)設(shè)施不能影響已有商業(yè)設(shè)施的經(jīng)營。使城市商業(yè)網(wǎng)絡(luò)有序發(fā)展，也節(jié)約了土地資源，使商業(yè)區(qū)忙而不亂，忙而不擠。這些商業(yè)設(shè)施與交通設(shè)施同步規(guī)劃，同步實(shí)施，每個(gè)規(guī)劃都需要多方征求意見，集思廣益，向社會(huì)進(jìn)行公示。商業(yè)設(shè)施建成后采用市場化手段進(jìn)行管理，所有商鋪公開招標(biāo)，然后租賃給商家使用，其經(jīng)營項(xiàng)目一般自由選定，由市場自行調(diào)節(jié)，規(guī)范運(yùn)行、平衡發(fā)展。通過商家之間的相互競爭，經(jīng)營項(xiàng)目越來越全，商品價(jià)格維持在合理水平，促進(jìn)了市場繁榮，方便了居民生活。考察期間，我們走訪體驗(yàn)了幾個(gè)著名的商務(wù)中心和熟食中心，交通四通八達(dá)，基本上倒一次車就可以到達(dá)，大一點(diǎn)的商務(wù)中心商品琳瑯滿目、應(yīng)有盡有，一次采購就可以滿足需求，小一點(diǎn)的熟食中心，就在居民區(qū)樓下，許多商鋪都是24小時(shí)營業(yè)，主要以經(jīng)營餐飲、水果、日用品為主。我們詢問了一些當(dāng)?shù)氐木用瘢习嘧迤綍r(shí)很少開火，就餐就在熟食中心解決，只有周末或節(jié)假日才在自家生火做飯，退休的老年人則大都在熟食中心解決日常餐飲問題，然后到附近的民眾聯(lián)絡(luò)所做一些文體活動(dòng)。據(jù)了解，政府對熟食中心采取免稅或低稅政策，商鋪攤位費(fèi)也較便宜，因而商戶所經(jīng)營的餐飲價(jià)格也相對較低，一頓飯10新元（相當(dāng)于50元人民幣）左右，有時(shí)候5、6新元就可以解決問題。在新加坡期間，我們強(qiáng)烈地感覺到，其商業(yè)服務(wù)設(shè)施便民、發(fā)達(dá)，真正體現(xiàn)了以人為本，空間布局合理，服務(wù)功能考慮周全，使用起來非常方便，讓生活在這里的居民感覺舒適、自在、便捷。

四、政黨融入社會(huì)、扎根基層

人民行動(dòng)黨在新加坡之所以能夠長期執(zhí)政，除了很好地處理了政黨與政府的關(guān)系（雖然是一黨執(zhí)政，但必須經(jīng)過幾年一次的民主選舉，接受全體選民的挑選和授權(quán)），就是很好地處理了政黨與社會(huì)的關(guān)系。在人民行動(dòng)黨執(zhí)政初期，李光耀就清醒地認(rèn)識(shí)到，政黨的力量來自民眾的支持,離開了民眾的支持,就不能有效地動(dòng)員民眾,政黨就不能有效地?cái)U(kuò)大自己的影響,進(jìn)而取得和維護(hù)自己的執(zhí)政地位。因此，李光耀等執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)層始終把爭取民眾的支持作為人民行動(dòng)黨的奮斗目標(biāo)和首要政治任務(wù)。為贏得民眾的信任和支持，人民行動(dòng)黨側(cè)重抓了兩個(gè)方面：一是“入口”關(guān)，人民行動(dòng)黨在發(fā)展黨員方面一直把質(zhì)量放在首位，而不是單純追求數(shù)量。他們很少公開宣稱有多少黨員，黨員身份也不刻意公開，有專家估計(jì)人民行動(dòng)黨執(zhí)政50多年，但黨員數(shù)量大概在1.6萬人左右，這個(gè)數(shù)字與有500多萬人口的國家來說顯然并不算多。按照人民行動(dòng)黨章程規(guī)定，黨員分為預(yù)備黨員、普通黨員、預(yù)備干部黨員和正式干部黨員，每個(gè)黨員特別是干部黨員都有發(fā)現(xiàn)、推薦黨員的責(zé)任，一旦發(fā)現(xiàn)有才能的人，就要向人民行動(dòng)黨推薦，這可以說是黨員的“法定”義務(wù)。被推薦的人選經(jīng)過談話、考察、測評(píng)等一系列程序，最后才能加入行動(dòng)黨，成為其中一員，再經(jīng)過崗位鍛煉、選舉實(shí)戰(zhàn)等實(shí)踐，才能逐步成長為干部黨員或國會(huì)議員、內(nèi)閣部長。人民行動(dòng)黨只有少量的專職人員，大都由黨員兼職，其經(jīng)費(fèi)也不能從財(cái)政開支，只能由黨組織和黨員自籌解決。二是“群眾”關(guān)，所有人民行動(dòng)黨議員及盡職的黨干部都必須牢記并遵循這一宗旨，即議員從人民中來，就得回到人民中去，孜孜不倦、持續(xù)不斷地為人民服務(wù)。幾乎所有屬于行動(dòng)黨的總理、議員、部長、干部黨員都兼任新加坡各種基層組織的職務(wù)，如總理兼任人民協(xié)會(huì)主席，議員或部長大都是公民咨詢委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人或其成員，其他干部黨員則大都活躍在民眾聯(lián)絡(luò)所管委會(huì)、居民委員會(huì)和其他社會(huì)組織中。人民行動(dòng)黨還建有一套完善的黨員干部聯(lián)系群眾的制度，如人民行動(dòng)黨議員每周有一個(gè)晚上要接待居民來訪，傾聽居民意見和訴求，自己職權(quán)范圍或法規(guī)政策內(nèi)的事項(xiàng)當(dāng)場幫助解決，不能當(dāng)場解決的則要做出解釋，或者寫信給政府有關(guān)部門幫助協(xié)調(diào)解決。任期內(nèi)每個(gè)議員對選區(qū)居民群眾至少拜訪一次，尤其是選舉年，黨員議員更是忙得不亦樂乎，幾乎白天晚上都要跟選區(qū)群眾在一起，搜集民意，觀察民情，爭取每一位選民的支持。人民行動(dòng)黨正是通過這一系列的制度化途徑，為選區(qū)群眾爭取各種援助金、政府撥款等，為居民排憂解難，贏得群眾的支持和認(rèn)可，為選舉勝利奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，人民行動(dòng)黨在基層的領(lǐng)袖大都是社會(huì)成功人士，逢年過節(jié)就會(huì)受邀參加社區(qū)舉辦的活動(dòng)，給社區(qū)內(nèi)的貧困家庭和年長者派發(fā)紅包，幫助社會(huì)弱勢群體解決生活中的實(shí)際困難。因此，在新加坡，有時(shí)感覺人民行動(dòng)黨很弱小，沒有豪華辦公樓，沒有所謂“黨產(chǎn)”，沒有黨員的“宣誓效忠”，沒有意識(shí)形態(tài)之區(qū)分，也很少以黨的名義發(fā)號(hào)施令；有時(shí)感覺人民行動(dòng)黨又很強(qiáng)大，幾乎支配著國家和社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，隱身在政府之后，用一些有形或無形的“手”遙控指揮著國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。這種“黨無處可見，卻又無處不在”的現(xiàn)象有別于東方許多國家，也有別于西方資本主義國家。

五、黨員干部行為廉潔、工作高效

新加坡素來以“高薪養(yǎng)廉”而著稱，但仔細(xì)考察，這種“高薪”是相對的、有條件的。從時(shí)間上來說，新加坡建國之初，公務(wù)員等國家公職人員的工資并不高，甚至說很低，致使有一些非常有才能、國家急需的人才流失到其他行業(yè)。這種情況促使李光耀等執(zhí)政團(tuán)隊(duì)思考如何留住優(yōu)秀人才為國家服務(wù)的問題，所以“高薪”措施直到1994年才開始實(shí)施；從薪資水平來說，這種“高薪”也是相對的、有依據(jù)的，其薪資是依據(jù)新加坡7個(gè)不同行業(yè)的企業(yè)高級(jí)管理人員的平均工資水平確定的，而且主要集中在總理、內(nèi)閣部長等人員身上，其他公職人員的薪水并不是很高，只有私人企業(yè)工資水平的2/3左右。但新加坡的“廉潔”則是名副其實(shí)的，這種廉潔是靠一系列制度來保障的，如在貪污問題上實(shí)行“有罪推定”，一旦發(fā)現(xiàn)一個(gè)公務(wù)員的生活水平與其收入不成比例，本人又不能說明合法來源，那么就認(rèn)定其所得為貪污所得，自然會(huì)依法受到嚴(yán)懲，沒有所謂“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明”的說法。而一旦受到法律制裁，不僅要坐牢，其政治生命戛然而止，聲譽(yù)蕩然無存，而且本應(yīng)享有的高薪、經(jīng)年累積的公積金也將被依法予以剝奪。因此，在新加坡，一方面，政府依靠有吸引力的薪資政策吸引、留住一些優(yōu)秀人才，研究制定出符合新加坡國情和實(shí)際需要的政策，為公眾創(chuàng)造就業(yè)崗位和社會(huì)福利，從而保持政府的效率和活力，另一方面，采取嚴(yán)厲苛刻的法律規(guī)定和制裁措施，規(guī)范國家公職人員的行為，保持他們的純潔和廉潔，維持政府的公信力和良好形象。這種“不想腐、不能腐、不敢腐”的長效機(jī)制已深深扎根新加坡社會(huì)，從而使得人民群眾保持了對政府足夠的信心和信任。