文/楊龍 蔣欣然

中國(guó)政策過(guò)程中的“雙頂層”機(jī)制是指“頂層設(shè)計(jì)”和“頂層推動(dòng)”在政策制定和執(zhí)行中的并用。在本文中，“頂層設(shè)計(jì)”包括兩種含義：一是指中央對(duì)國(guó)家發(fā)展的基本目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑的總體方案，以及在主要領(lǐng)域?qū)χ卮髥?wèn)題提出的基本解決方法；二是指政府及其部門或公共機(jī)構(gòu)的最高決策?！绊攲釉O(shè)計(jì)”的特點(diǎn)是自上而下，在現(xiàn)行政治體制下，重大的政策都是由中央制定，按照黨政系統(tǒng)自上而下貫徹執(zhí)行的，“頂層”一旦推動(dòng)，通常會(huì)產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。“頂層推動(dòng)”則表現(xiàn)為中央通過(guò)對(duì)地方的控制，借助單一制和非地方自治的體制，強(qiáng)力推行國(guó)家戰(zhàn)略和中央政策。

“雙頂層”機(jī)制是政策過(guò)程中常用的手段，頂層設(shè)計(jì)發(fā)生在政策制定的環(huán)節(jié)，頂層推動(dòng)發(fā)生在政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)?！半p頂層”機(jī)制包括多種實(shí)現(xiàn)手段，近期最為突出的手段有三種：一是成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，中央各部委明顯加快了政策制定的速度；另兩個(gè)分別是中央使用督查和巡視，加強(qiáng)頂層推動(dòng)。

強(qiáng)化雙頂層機(jī)制的主要表現(xiàn)

（一）以全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組為首的頂層設(shè)計(jì)密集出臺(tái)

中央強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的一個(gè)最為主要的舉措是成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由習(xí)總書記擔(dān)任組長(zhǎng)。該小組自成立以來(lái)，活動(dòng)頻繁，會(huì)期基本固定，差不多每個(gè)月召開一次，密度遠(yuǎn)超過(guò)其他領(lǐng)導(dǎo)小組。在會(huì)議上通過(guò)了大量的政策、規(guī)劃、報(bào)告等，一系列深化改革的重大舉措陸續(xù)出臺(tái)，直指那些嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重大問(wèn)題。在中央全面深化改革小組頻繁決策的帶動(dòng)下，黨中央、國(guó)務(wù)院及其部委也紛紛積極決策，政策出臺(tái)的數(shù)量明顯增加。

（二）以督查強(qiáng)化頂層推動(dòng)

督查屬于檢查的一種，是中國(guó)政府常用的工作方法，是一項(xiàng)臨時(shí)性任務(wù)，其成員由抽調(diào)的兼職人員組成，工作期限通常不長(zhǎng)，重點(diǎn)在于被督查對(duì)象的任務(wù)落實(shí)情況。黨的十八大以來(lái)中央做出的關(guān)于今后改革方向的一系列頂層設(shè)計(jì)需要全黨全國(guó)盡快理解，中央出臺(tái)諸多重大決策需要各部門和各地方迅速執(zhí)行。為了避免政策執(zhí)行鏈條長(zhǎng)而產(chǎn)生的遲滯現(xiàn)象，限制地方和部門選擇性地執(zhí)行中央的政策，中央通過(guò)督查來(lái)進(jìn)行頂層推動(dòng)。在政府系統(tǒng)就中央政策執(zhí)行情況進(jìn)行的督查中以國(guó)務(wù)院大督查最具代表性。國(guó)務(wù)院大督查的發(fā)起主要是針對(duì)中央政策落實(shí)過(guò)程中存在的“最先一公里”和“最后一管理”不暢通以及“中梗阻”問(wèn)題。到2017年，國(guó)務(wù)院連續(xù)4年派出督查組，覆蓋面包括31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、國(guó)務(wù)院下屬的全部部委、大部分直屬機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是督促和檢查部委和地方落實(shí)中央重大改革決策的情況。

（三）以巡視形成“高壓”

在當(dāng)代，巡視用于中共的黨內(nèi)監(jiān)督，通過(guò)巡視發(fā)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)在工作作風(fēng)上存在的問(wèn)題，提出糾正意見。巡視工作的流程是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議，移交督辦。巡視工作的方法包括進(jìn)行個(gè)別談話、受理群眾的來(lái)信來(lái)訪、查閱相關(guān)文件資料等。在不張揚(yáng)、不違法違紀(jì)、不引起社會(huì)轟動(dòng)和不影響地方工作的前提下，中央巡視組可以不局限于固定的工作方式，不過(guò)分地受到時(shí)間的限制，針對(duì)具體情況靈活采取各種方法，以了解真實(shí)的情況。巡視的目的非常明確，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，形成震懾，其作用在反腐敗、強(qiáng)化中央的權(quán)威、確保地方不會(huì)出現(xiàn)“懶政”、不以機(jī)會(huì)主義方式對(duì)待中央政策等方面效果顯著。經(jīng)過(guò)巡視，地方政府或者下級(jí)部門執(zhí)行中央或者上級(jí)指令的動(dòng)機(jī)得以大大強(qiáng)化，巡視起到了明顯的頂層推動(dòng)作用。

強(qiáng)化“雙頂層”機(jī)制的積極效果

（一）加強(qiáng)了中央層面的決策能力

第一，首現(xiàn)“超級(jí)聯(lián)席會(huì)議”。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的參與者包括國(guó)家層面黨政軍、人大政協(xié)、公檢法的負(fù)責(zé)人，黨中央機(jī)關(guān)的部門負(fù)責(zé)人，相關(guān)中央部委的負(fù)責(zé)人，相當(dāng)于一種國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之間的聯(lián)席會(huì)議，使其決策速度明顯快于各自分別決策的速度，大大降低決策過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本。有黨的領(lǐng)導(dǎo)作為其合法性來(lái)源，便于強(qiáng)力推進(jìn)其決策。

第二，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制得到提升。不同于一般的臨時(shí)性任務(wù)型組織，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)部各個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在集體領(lǐng)導(dǎo)下，為最高領(lǐng)導(dǎo)人定期見面提供了一種新的機(jī)制，有助于密切相互間關(guān)系，增進(jìn)信任，便于形成共識(shí)。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組因改革的需要而長(zhǎng)期存在，功能涵蓋面寬，具有“準(zhǔn)”實(shí)體的特征，未來(lái)有可能制度化為中國(guó)政治體制的組成部分。

第三，中央的改革決心迅速擴(kuò)散。在“壓力型”體制的作用下，黨中央工作部門、國(guó)務(wù)院及其部門，直接感受到了中央領(lǐng)導(dǎo)層全面深化改革的決心，從而加快了本部門的決策速度。伴隨著反腐敗力度不斷加大，如何避免官員不作為、治理懶政和怠政，成為國(guó)家吏治的新課題。在中央加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的壓力下，部門的責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)，一方面，在中央的率先垂范下，各部門積極作為；另一方面，如果部門不積極作為，沒(méi)有主動(dòng)履職，官員們就會(huì)被問(wèn)責(zé)，也使得部門加快了決策速度。

（二）督查明顯提高了中央政策的落實(shí)情況

第一，督查直指被督查對(duì)象的要害問(wèn)題。督查組成員來(lái)自國(guó)務(wù)院辦公廳或部委，他們與被督查的部委業(yè)務(wù)對(duì)口或者業(yè)務(wù)接近，熟悉被督查對(duì)象的工作，便于督查組快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，“一針見血”地觸及被督查對(duì)象的短處和痛處，實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院設(shè)定的“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”這個(gè)核心的督查目標(biāo)。

第二，突破“自己監(jiān)督自己”的局限性。國(guó)務(wù)院在督查過(guò)程中引入的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，通常為科研機(jī)構(gòu)或人民團(tuán)體，如國(guó)家行政學(xué)院、中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立于督查組，與被督查對(duì)象既沒(méi)有行政聯(lián)系，與政府及其部門也沒(méi)有直接利益關(guān)系，有利于發(fā)現(xiàn)一些“政府內(nèi)部監(jiān)督碰觸不到、不敢公開的問(wèn)題”。外部機(jī)構(gòu)介入評(píng)估也有助于逐漸形成一支專業(yè)化的督查隊(duì)伍，使得督查的內(nèi)容和程序逐步規(guī)范化和科學(xué)化。

第三，以問(wèn)責(zé)和回訪鞏固督查效果。國(guó)務(wù)院大督查與以往的專項(xiàng)督查不同，增加了問(wèn)責(zé)和回訪環(huán)節(jié)，強(qiáng)化了督查的威懾功能。通過(guò)問(wèn)責(zé)，對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的責(zé)任人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。督查結(jié)束后，國(guó)務(wù)院再組織回訪督促調(diào)研組，對(duì)整改進(jìn)展情況“回頭看”?；卦L環(huán)節(jié)的設(shè)置可以鞏固督查的結(jié)果，避免被督查的部門和地方為了應(yīng)付督查做表面文章，把整改當(dāng)作臨時(shí)措施。

（三）巡視強(qiáng)化了下級(jí)執(zhí)行上級(jí)政策的動(dòng)機(jī)

第一，保持“高壓”，嚴(yán)管干部。巡視的對(duì)象明確為主要領(lǐng)導(dǎo)干部，巡視的目的是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，巡視的要求是限期整改，最后通過(guò)“回頭看”檢查整改效果。通過(guò)巡視內(nèi)容的不斷擴(kuò)展，巡視的功能被不斷強(qiáng)化，彰顯了黨中央全面從嚴(yán)治黨的決心，對(duì)干部形成了震懾，成為頂層推動(dòng)的政治手段。

第二，強(qiáng)調(diào)維護(hù)中央權(quán)威的自覺(jué)性。巡視工作的重點(diǎn)最終確定在“政治巡視”，其核心是檢查下級(jí)黨政干部是否與中央保持一致。巡視中檢查領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有“看齊意識(shí)”，就是監(jiān)督其對(duì)待中央的態(tài)度。巡視是一種從態(tài)度上進(jìn)行的頂層推動(dòng)，從個(gè)人行為動(dòng)機(jī)方面督促干部履職盡責(zé)，戒除黨員干部的“懶政”傾向。通過(guò)巡視，不僅可以維護(hù)中央的權(quán)威，還起到了長(zhǎng)效的頂層推動(dòng)作用。

第三，特別設(shè)計(jì)的制度加大了巡視的威力。巡視組由上級(jí)黨委派出，只受派出機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，不接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，可以有效地解決“一把手”監(jiān)督難的問(wèn)題，使得反腐敗工作在“打老虎”方面取得了突破。上級(jí)黨委對(duì)巡視組實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的制度安排具有一定程度的異體監(jiān)督的性質(zhì)，有利于提高巡視的效果。中央巡視組實(shí)行了“三個(gè)不固定”，使得原來(lái)巡視組和對(duì)象之間固定的監(jiān)督關(guān)系成為不確定的監(jiān)督關(guān)系。在定期的常規(guī)巡視之外，還增加了專項(xiàng)巡視，可以根據(jù)需要臨時(shí)組織。這幾個(gè)“不固定”最大限度地“隔離”了監(jiān)督者與被監(jiān)督者，可以避免巡視安排的信息泄露，防止在巡視過(guò)程中摻入人情因素，影響巡視的效果。同時(shí)，也巧妙地結(jié)合了任務(wù)的確定性與任務(wù)執(zhí)行的時(shí)空不確定性，有效保持了巡視的威懾作用。

使用雙頂層機(jī)制應(yīng)該注意的問(wèn)題

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)需要注意的問(wèn)題

第一，避免頂層設(shè)計(jì)被泛化。這幾年各個(gè)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)都注重頂層設(shè)計(jì)，不僅政府及其部門，事業(yè)單位和企業(yè)等也都在搞頂層設(shè)計(jì)。實(shí)際上并不是每個(gè)層級(jí)、每個(gè)單位都需要頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)，顧名思義應(yīng)該由最高決策層完成，隨著行政層級(jí)的降低，需要頂層設(shè)計(jì)的事情越來(lái)越少。嚴(yán)格意義上講，部門的政策也不能算頂層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)是政府整體性的工作，部門只是執(zhí)行政府整體性工作的一部分職能，不需要做全面的總體性設(shè)計(jì)。

第二，避免把強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)作為過(guò)度集權(quán)的借口。近年來(lái)，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)成為地方或部門加強(qiáng)集中領(lǐng)導(dǎo)，集中使用或分配資源的一個(gè)緣由。政府及其部門把頂層設(shè)計(jì)看作是一種新的領(lǐng)導(dǎo)方式，自我托大，自封為頂。另一方面，這種思維定式還導(dǎo)致了下屬的“懶政”傾向，習(xí)慣于等待上級(jí)的決定，主動(dòng)作為的積極性削弱，甚至推卸政策責(zé)任。如果過(guò)于依賴頂層設(shè)計(jì)，可能忽視決策的民主性，忽視下屬的決策能力。避免過(guò)度集權(quán)的方法是中央與地方各司其職：中央的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)全局情況的把握，頂層設(shè)計(jì)的任務(wù)由中央承擔(dān)；地方的優(yōu)勢(shì)在于其“在地”，了解下層的具體情況，地方在執(zhí)行中央頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候，進(jìn)行自己的“中層設(shè)計(jì)”或“低層設(shè)計(jì)”。

第三，避免“為了決策而決策”的形式主義。頂層設(shè)計(jì)被泛化以后，各級(jí)政府以及事業(yè)單位都明顯加快了自己轄區(qū)或管轄范圍內(nèi)的決策，政策出臺(tái)的數(shù)量明顯增加，有盲目追求決策速度和決策數(shù)量，不重視政策質(zhì)量的苗頭。同時(shí)也給地方和下級(jí)政府與部門造成新的負(fù)擔(dān)，即執(zhí)行任務(wù)過(guò)重。地方政府也緊跟中央的政策，加快出臺(tái)本地政策。有的部門決策前忽視調(diào)研，閉門造車，結(jié)果制定的政策脫離實(shí)際，不具有可行性。有的地方政府急于落實(shí)中央的精神，在還沒(méi)有“吃透”中央政策的情況下，就忙于制定地方政策，結(jié)果出現(xiàn)政策“烏龍”現(xiàn)象。有的政策過(guò)于復(fù)雜，執(zhí)行難度大，導(dǎo)致執(zhí)行者難以理解，也影響執(zhí)行速度和效果。因此，新政策出臺(tái)需要注意如何順利執(zhí)行，而不是僅僅滿足于政策出臺(tái)。

第四，避免規(guī)劃過(guò)多過(guò)濫。一是各種規(guī)劃明顯增多，二是五年規(guī)劃多。此外，不僅層層搞規(guī)劃，而且各個(gè)部門也搞規(guī)劃，造成重復(fù)規(guī)劃、交叉規(guī)劃，甚至規(guī)劃“打架”。規(guī)劃不是越多越好，低層級(jí)的政府、小規(guī)模的單位的任務(wù)主要是執(zhí)行上級(jí)政府的規(guī)劃和政策，分解上級(jí)的規(guī)劃，把頂層設(shè)計(jì)具體化，本地化。如果低層級(jí)政府忙于自己的規(guī)劃，就容易忽視了上級(jí)規(guī)劃的落實(shí)任務(wù)，出現(xiàn)“只有規(guī)劃，沒(méi)有計(jì)劃”的現(xiàn)象，使得規(guī)劃成了并不打算真正執(zhí)行的藍(lán)圖。

（二）加強(qiáng)頂層推動(dòng)應(yīng)該注意的問(wèn)題

第一，督查宜定位于臨時(shí)性任務(wù)。督查的對(duì)象只適合于專項(xiàng)工作，即某項(xiàng)急需落實(shí)的，或必須詳細(xì)落實(shí)的任務(wù)。日常性工作不需要專門的督辦。本文中分析的國(guó)務(wù)院大督查屬于重大專項(xiàng)督查，也不是經(jīng)常性工作。在幾次大督查取得明顯效果的激勵(lì)下，督查工作常態(tài)化的提法頻繁出現(xiàn)。實(shí)際上目前來(lái)自外部的督查針對(duì)的是重大政策的落實(shí)情況，屬于“一事一議”的事務(wù)，該政策過(guò)程完成以后，督查的任務(wù)即結(jié)束，因而不適合常態(tài)化。如果將臨時(shí)性的督查常態(tài)化，相當(dāng)于政策執(zhí)行程序里增加了督查環(huán)節(jié)。督查不能代替政策執(zhí)行，最有效的執(zhí)行還是依靠已有的行政體系。

第二，督查可以補(bǔ)政策執(zhí)行力不足的“短板”。督查對(duì)于政策執(zhí)行來(lái)說(shuō)是一種輔助手段。在某些特定情況下，需要快速推動(dòng)一項(xiàng)政策，或者是政策執(zhí)行中遇到下級(jí)的某些阻力，借助督查人員的權(quán)威性，督查安排的“突然性”，形成對(duì)下級(jí)的震懾，以利于政策的執(zhí)行。在其他情況下并不需要臨時(shí)性的督查，而是遵循正常的政策過(guò)程，借助通常的執(zhí)行手段。

第三，避免強(qiáng)化職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象。中國(guó)的縱向府際關(guān)系里一直存在“職責(zé)同構(gòu)”問(wèn)題，導(dǎo)致上級(jí)與下級(jí)、中央與地方間的分工不清，職責(zé)重復(fù)，浪費(fèi)行政資源，降低行政效率。但是，雙頂層機(jī)制運(yùn)行的體制要求恰好與縱向府際關(guān)系里的職責(zé)同構(gòu)相吻合，特別是“頂層推動(dòng)”的進(jìn)行，借助“條條”自上而下地推進(jìn)中央的政策最為有效。在“條條”系統(tǒng)下，上級(jí)與下級(jí)的職責(zé)范圍相同，下級(jí)是上級(jí)部門的“腿”，必須執(zhí)行上級(jí)的命令。同時(shí)，“職責(zé)同構(gòu)”也方便上級(jí)對(duì)下級(jí)的督查與檢查。職責(zé)同構(gòu)是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，一時(shí)還難以徹底改變，只能盡量避免其缺陷。我們?cè)谑褂秒p頂層機(jī)制的時(shí)候，由于其強(qiáng)化了職責(zé)同構(gòu)問(wèn)題，應(yīng)該限制其使用的范圍和時(shí)間。

第四，注意巡視與日常工作的銜接。根據(jù)中央的規(guī)定，每一屆黨代會(huì)都要對(duì)全部黨的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次巡視，巡視巡察制度“橫向全覆蓋、縱向全鏈接”。常規(guī)巡視工作包括諸多環(huán)節(jié)，這些程序完成至少需要半年時(shí)間，且每五年要進(jìn)行一次。而專項(xiàng)巡視則可以根據(jù)需要隨時(shí)安排。由于增加了工作任務(wù)，各級(jí)黨組織在人員編制、工作程序等方面，都需要根據(jù)巡視的要求進(jìn)行安排。今后巡視實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，其他相關(guān)制度需要做相應(yīng)調(diào)整，制定相關(guān)的配套制度。另外，巡視組在被巡視地區(qū)和單位巡視的時(shí)間短，人力有限，在巡視過(guò)程中收集到的大量信息需要進(jìn)行匯總和處理，一些關(guān)鍵信息需要移交處理給相關(guān)部門。這些事務(wù)工作量大，對(duì)程序的要求很高，交接的時(shí)間很緊，對(duì)于黨內(nèi)的各個(gè)部門來(lái)說(shuō)都是新的任務(wù)。因此，巡視組如何與紀(jì)檢法等監(jiān)督部門的監(jiān)督工作配合協(xié)作，還處于摸索階段，下一步需要盡快補(bǔ)上相關(guān)的制度建設(shè)。

結(jié)語(yǔ)

雙頂層機(jī)制的有效性是國(guó)家能力的表現(xiàn)。頂層設(shè)計(jì)的能力體現(xiàn)的是國(guó)家的“建制性權(quán)力（infrastructural power）”，表示國(guó)家能夠?qū)ι鐣?huì)進(jìn)行戰(zhàn)略性引領(lǐng)；頂層推動(dòng)能力對(duì)應(yīng)的是國(guó)家的“滲透能力（penetrative capacity）”，即“進(jìn)入社群并能與人民直接互動(dòng)的能力”。在面對(duì)嚴(yán)重發(fā)展危機(jī)的時(shí)候，在面臨重大轉(zhuǎn)折關(guān)頭的時(shí)候，能否果斷應(yīng)對(duì)，并且?guī)ьI(lǐng)社會(huì)渡過(guò)難關(guān)，走上正確的發(fā)展道路，是國(guó)家能力的重要標(biāo)志。

但是，雙頂層機(jī)制不是國(guó)家能力的全部，也不是體現(xiàn)國(guó)家能力的唯一手段。雙頂層機(jī)制只適用于“倒逼”情景，適用于改革重大關(guān)口，適用于需要克服改革阻力的情勢(shì)下。強(qiáng)化雙頂層機(jī)制只是發(fā)生在特殊階段，一旦過(guò)了這個(gè)階段，不宜再?gòu)?qiáng)化。雙頂層機(jī)制只適于需要政府系統(tǒng)執(zhí)行的，而不是需要企業(yè)和社會(huì)執(zhí)行的中央政策，只有這類政策“頂層”才能夠推動(dòng)。避免雙頂層機(jī)制過(guò)度使用需要理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，解決政府仍然管得太多的問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)的任務(wù)完成以后，不能再事事都搞頂層設(shè)計(jì)。雙頂層機(jī)制的使用始終應(yīng)是正常政策過(guò)程的補(bǔ)充。