文｜海南省外事僑務(wù)辦公室調(diào)研組

愛爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)（Shannon Free Zone）（下稱香農(nóng)自貿(mào)區(qū)），是世界上第一個(gè)利用外資發(fā)展加工出口業(yè)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。本文通過分析香農(nóng)自貿(mào)區(qū)歷史起源、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)狀等，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，探究其對海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的啟示。

香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)歷史起源及發(fā)展歷程

航空加油服務(wù)模式向出口加工貿(mào)易模式轉(zhuǎn)變階段（20世紀(jì)40年代至50年代）。愛爾蘭利用香農(nóng)處在美歐大陸中軸線上的優(yōu)勢，于1942年建成香農(nóng)國際機(jī)場，為飛機(jī)提供中轉(zhuǎn)停留、補(bǔ)給燃油等服務(wù)。1947年，香農(nóng)機(jī)場開設(shè)了世界第一家機(jī)場免稅店，對煙酒銷售實(shí)施免稅政策。20世紀(jì)50年代中期，因飛機(jī)續(xù)航力提升，香農(nóng)機(jī)場在一定程度上喪失了區(qū)位優(yōu)勢，單純依靠為航班加油而帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)陷入困境。愛爾蘭政府決定在香農(nóng)成立一個(gè)享受特殊稅收優(yōu)惠政策的區(qū)域性制造園區(qū)，通過發(fā)展空港配套產(chǎn)業(yè)吸引航空貨運(yùn)業(yè)務(wù)，以保持機(jī)場的國際地位，并創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。1959年，香農(nóng)自由空港開發(fā)有限責(zé)任公司（下稱香農(nóng)開發(fā)公司）成立，負(fù)責(zé)香農(nóng)地區(qū)的全面開發(fā)業(yè)務(wù)。1960年，香農(nóng)開發(fā)公司在機(jī)場周邊建立了世界上第一個(gè)以出口加工為主的免稅工業(yè)區(qū)，成為第一個(gè)真正意義上的自貿(mào)園區(qū)，吸引了日本、美國、荷蘭等國的大批外資。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)由航班中轉(zhuǎn)加油服務(wù)模式成功轉(zhuǎn)型為加工貿(mào)易模式。

來料出口加工模式向科技工業(yè)轉(zhuǎn)型階段（20世紀(jì)60年代至80年代）。20世紀(jì)60至80年代，愛爾蘭政府在香農(nóng)建立了利默里克大學(xué)和利默里克工學(xué)院等院校，為香農(nóng)自貿(mào)區(qū)培養(yǎng)了大量高素質(zhì)專業(yè)勞動(dòng)力。憑借強(qiáng)大的人才支撐與科研力量，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)積極引入科技型企業(yè)，建立了高新技術(shù)公司創(chuàng)新中心和國家科技園，探索科研創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)型升級。

科技工業(yè)向信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)升級階段（20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初）。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及新興經(jīng)濟(jì)體加大科技創(chuàng)新力度，愛爾蘭的企業(yè)所得稅稅率統(tǒng)一降至12.5%，香農(nóng)開發(fā)公司逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展國際金融、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)從科技工業(yè)向信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

信息科技產(chǎn)業(yè)向高新科技產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展階段（21世紀(jì)初至今）。本階段香農(nóng)自貿(mào)區(qū)再度調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，致力于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的多元化、集群化，打造世界級的生活、工作學(xué)習(xí)和旅游休閑勝地。目前，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)集群主要涵蓋航空航天、創(chuàng)新企業(yè)孵化、制藥與醫(yī)療器械制造、國際金融及金融服務(wù)保險(xiǎn)、國際物流、供應(yīng)鏈管理等領(lǐng)域。為打造世界級的航空業(yè)聚集區(qū)，香農(nóng)開發(fā)公司于2014年5月重組為香農(nóng)集團(tuán)，下轄香農(nóng)機(jī)場、香農(nóng)國際航空服務(wù)中心、香農(nóng)商業(yè)地產(chǎn)和香農(nóng)（文化）遺產(chǎn)四個(gè)分支集團(tuán)，重點(diǎn)發(fā)展航空航天、港航交通、旅游管理等產(chǎn)業(yè)集群。香農(nóng)（文化）遺產(chǎn)分集團(tuán)開發(fā)當(dāng)?shù)靥厣糜钨Y源，建立了中世紀(jì)城堡探奇、傳統(tǒng)音樂舞蹈、民俗公園等文旅產(chǎn)業(yè)群，每年吸引游客60多萬人次，創(chuàng)匯1500多萬歐元。

香農(nóng)自貿(mào)區(qū)通過適時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)多次“重生”并不斷發(fā)展壯大，由最初的2.43平方公里擴(kuò)展至中西部5個(gè)郡，總面積約1萬平方公里，擁有全國最大的多樣化企業(yè)園。截至2014年，共入駐130多家公司，提供7000多個(gè)工作崗位，年銷售額超30億歐元，年產(chǎn)值超6億歐元。

香農(nóng)自貿(mào)區(qū)成功的因素

優(yōu)越的地理區(qū)位。香農(nóng)坐落于愛爾蘭中西部，距首都都柏林200多公里，香農(nóng)國際機(jī)場利用其得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢，致力建成歐洲至北美的航空樞紐，目前擁有30多條直飛國際航線，發(fā)揮著作為連接北美、歐洲及中東的重要交通中轉(zhuǎn)站和區(qū)域支線機(jī)場的重要作用。

健全的法規(guī)體系。愛爾蘭根據(jù)香農(nóng)機(jī)場和香農(nóng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要，制訂并逐漸形成了一套明確詳盡的法律法規(guī)體系。1947年，愛爾蘭議會(huì)通過了《免關(guān)稅機(jī)場法案》和《免關(guān)稅機(jī)場管理?xiàng)l例》。在香農(nóng)機(jī)場內(nèi)開辦了全球第一家免稅商店。在1932年《生產(chǎn)控制法》的基礎(chǔ)上，1958年通過的《工業(yè)發(fā)展（鼓勵(lì)外部投資）法案》，鼓勵(lì)利用外資發(fā)展出口加工業(yè)，為香農(nóng)自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)騰飛掃清了法律障礙。1959年實(shí)施的《香農(nóng)自由空港開發(fā)有限責(zé)任公司法案》，授權(quán)香農(nóng)開發(fā)公司全面規(guī)劃、管理、開發(fā)香農(nóng)自貿(mào)區(qū)。2014年，《國家機(jī)場（香農(nóng)集團(tuán)）法案》通過，香農(nóng)開發(fā)公司重組為香農(nóng)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)了香農(nóng)自貿(mào)區(qū)管理體制上的革新。此外，還給予園區(qū)內(nèi)企業(yè)各項(xiàng)優(yōu)惠。

優(yōu)惠的政策措施。成立之初，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)主要通過免稅優(yōu)惠吸引外國投資者。這也正是它與早期自由港的重要區(qū)別之一。在稅收、用地方面，愛爾蘭出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)與促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，香農(nóng)成為著名的低稅港，吸引了大量外企進(jìn)駐。跨國企業(yè)在香農(nóng)的實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)低于美國和其他歐盟國家，比如英國和美國的企業(yè)所得稅分別為20%和21%，而香農(nóng)僅12.5%，并對于來自特定國家和地區(qū)的特定收入給予更低稅率甚至免稅優(yōu)惠。

充足的人才資源。香農(nóng)開發(fā)公司制定了全國第一個(gè)地區(qū)工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)發(fā)展科技工業(yè)。利默里克大學(xué)為香農(nóng)自貿(mào)區(qū)培養(yǎng)科技和管理人才。1980年，香農(nóng)設(shè)立了歐洲第一個(gè)創(chuàng)新中心。1984年，利默里克大學(xué)聯(lián)合香農(nóng)開發(fā)公司建立了愛爾蘭第一個(gè)國家工業(yè)園——利默里克國家科技園，后又陸續(xù)建立4個(gè)科技園，逐步形成了“香農(nóng)知識(shí)網(wǎng)絡(luò)”，帶動(dòng)自貿(mào)區(qū)向高科技、知識(shí)型經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)。

完善的基礎(chǔ)設(shè)施。香農(nóng)一體化綜合開發(fā)交通、辦公設(shè)施、水電供應(yīng)等配套服務(wù)，提供健全的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)交通便利，3小時(shí)內(nèi)可通過香農(nóng)機(jī)場到達(dá)歐洲幾乎所有的主要城市，光纖通信與寬帶網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接歐美主要大城市。

適時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)根據(jù)不同時(shí)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和愛爾蘭政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，因時(shí)制宜、因地制宜，推動(dòng)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，使香農(nóng)自貿(mào)區(qū)得以持續(xù)發(fā)展。

香農(nóng)自貿(mào)區(qū)對海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的啟示

多種產(chǎn)業(yè)結(jié)合，豐富經(jīng)濟(jì)多樣性。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)利用資源、區(qū)位優(yōu)勢，順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，適時(shí)調(diào)整發(fā)展政策和戰(zhàn)略，形成了農(nóng)牧業(yè)、航空航天、港航交通、旅游管理四個(gè)產(chǎn)業(yè)集群。海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)要找準(zhǔn)戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，立足全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，打造全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)、國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國際旅游消費(fèi)中心和國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)。不斷鞏固航空航天、旅游、熱帶特色農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢地位，同時(shí)向融資租賃、金融基金、醫(yī)療健康、航運(yùn)物流、文化會(huì)展、海洋科技、總部經(jīng)濟(jì)等新興板塊和領(lǐng)域不斷延伸，加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，建立高新技術(shù)企業(yè)培育庫，推進(jìn)海南知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺(tái)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)，形成多種產(chǎn)業(yè)結(jié)合、高端產(chǎn)業(yè)集聚、輻射帶動(dòng)效應(yīng)明顯的發(fā)展格局。

加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提供智力支撐。利默里克大學(xué)助力香農(nóng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，培養(yǎng)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所需人才。自貿(mào)區(qū)與大學(xué)的董事互在對方機(jī)構(gòu)任職，更有利于建立緊密的合作模式，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)憑借高學(xué)歷的勞動(dòng)力及良好的親商環(huán)境，保持了對外來投資的長期吸引力。海南要依托省內(nèi)有關(guān)高校和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)本地人才和勞動(dòng)力，為自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)提供智力支撐。出臺(tái)人才政策，創(chuàng)新外籍人才居留和出入境制度，逐步形成“世界級頂尖人才—產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才—海內(nèi)外高層次人才—企業(yè)骨干人才—大學(xué)畢業(yè)生”金字塔格局的人才招引體系。營造人才成長孵化器，通過創(chuàng)業(yè)扶持、項(xiàng)目對接、成果交易等方式，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展和科技成果轉(zhuǎn)化；為人才提供宜居樂業(yè)的綜合環(huán)境，形成與自貿(mào)區(qū)（港）發(fā)展相匹配的公共配套服務(wù)環(huán)境。

加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃，深化放管服改革。香農(nóng)集團(tuán)是愛爾蘭政府控股的集團(tuán)公司，自負(fù)盈虧，嚴(yán)格按照公司機(jī)制運(yùn)作，因此決策更具靈活性。集團(tuán)還在一定條件下保證貸款，并在投資項(xiàng)目中認(rèn)購股份。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)通過成立專業(yè)的開發(fā)機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)工業(yè)、旅游業(yè)和農(nóng)牧業(yè)一體化的規(guī)劃建設(shè)和多層次綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域市場化開發(fā)和管理，避免了人力和物力的浪費(fèi)。企業(yè)不需要與政府部門多頭聯(lián)系，簡化了辦事流程。海南可借鑒香農(nóng)自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，成立靈活的自貿(mào)區(qū)（港）管理組織架構(gòu)，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組或管委會(huì)，制訂和完善各項(xiàng)工作制度。不斷優(yōu)化營商環(huán)境，深化商事制度改革，全面推進(jìn)“證照分離”等“放管服”改革，推動(dòng)服務(wù)創(chuàng)新。完善“不見面審批”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)各項(xiàng)功能，開通多語平臺(tái)和窗口，提升國際化、便利化服務(wù)水準(zhǔn)。強(qiáng)化銀稅信息互動(dòng)，推進(jìn)納稅信用貸款業(yè)務(wù)，助力企業(yè)發(fā)展。同時(shí)，繼續(xù)完善公共交通、光纖網(wǎng)絡(luò)、教育、醫(yī)療、住房、辦公和企業(yè)孵化場所等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，夯實(shí)活躍經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)要素和條件。

完善管理制度，提供法制保障。自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)必須立法先行，實(shí)現(xiàn)管理的法制化、科學(xué)化。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)通過立法明文確立各項(xiàng)政策和優(yōu)惠措施，確保了自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)管理活動(dòng)“有法可依”，形成良好穩(wěn)定的營商環(huán)境，易被外國投資者接受，增加其投資的信心和安全感。海南自貿(mào)區(qū)（港）的長期穩(wěn)定發(fā)展也應(yīng)建立在完備的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上。要充分利用授權(quán)性立法和職權(quán)性立法，探索建立一套完整的自貿(mào)區(qū)（港）法律、規(guī)范，加快建立同國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的規(guī)則體系。加大涉外知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政執(zhí)法和刑事司法保護(hù)力度，建立與國際接軌、統(tǒng)一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理執(zhí)法體制；規(guī)范涉外司法和行政執(zhí)法，進(jìn)一步提高涉外民事、商事爭議糾紛處理和仲裁能力，依法保障外商的各項(xiàng)合法權(quán)益；增強(qiáng)嚴(yán)格依法履行職責(zé)、嚴(yán)格按程序執(zhí)法的意識(shí)，推進(jìn)政府服務(wù)法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化。

發(fā)揮?？諆?yōu)勢，打造?？樟几?。愛爾蘭一直致力于將香農(nóng)自貿(mào)區(qū)打造成連接歐美的?？諛屑~。它的實(shí)質(zhì)是以航空港為特征的自由港的陸域拓展，依托機(jī)場便利的運(yùn)輸條件和巨大的人流、物流，形成空港配套服務(wù)業(yè)、臨空型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群等。隨著北極航線的開通，香農(nóng)集團(tuán)計(jì)劃利用無需繞道地中海的航線優(yōu)勢，將福因斯港建成大型貨船的區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)分流中心。海南可借鑒香農(nóng)自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展空港經(jīng)濟(jì)，形成以臨空產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、多種產(chǎn)業(yè)有機(jī)關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)集群；深化空域精細(xì)化管理改革，增加境外直航航線；有序推進(jìn)“四方五港”整合建設(shè)和轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)港口資源整合和瓊州海峽港航一體化，大幅提高與東盟沿海國家集裝箱航線覆蓋率，利用四大機(jī)場和五大港口打造區(qū)域港航樞紐，帶動(dòng)?？樟几郛a(chǎn)業(yè)群的發(fā)展，打造高端服務(wù)型國際航運(yùn)中心和世界級郵輪碼頭。

利用僑務(wù)資源，吸引優(yōu)秀外資。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)國外投資超過90%來自歐美，其中美國投資超過50%。美國愛爾蘭裔人口4100萬，相當(dāng)于愛爾蘭人口的近十倍。愛爾蘭與美國的天然聯(lián)系以及作為歐元區(qū)國家、背靠歐盟大市場的地位，使很多美國公司優(yōu)先考慮來此投資。2010年，香農(nóng)國際機(jī)場成為美國本土以外第一個(gè)擁有美國海關(guān)和邊境保護(hù)局清關(guān)設(shè)施和清關(guān)服務(wù)的機(jī)場。從香農(nóng)出發(fā)或是轉(zhuǎn)機(jī)的旅客可在機(jī)場完成清關(guān)，到達(dá)美國后可直接出關(guān)，極大方便了企業(yè)辦理出口美國的各種手續(xù)。海南有390多萬瓊籍華人華僑旅居在世界59個(gè)國家和地區(qū)，其中很多是政、商、學(xué)界精英，擁有雄厚的資本、寬廣的人脈及成熟的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，通曉多國語言，熟悉住在國的社會(huì)規(guī)則、法律、市場信息和商業(yè)規(guī)范。海南在自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中，要全方位開展國際化招商，邀請知名僑商、華商來瓊投資興業(yè)，發(fā)揮其橋梁紐帶、融通傳播、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和智力支撐等重要作用。

調(diào)整更新戰(zhàn)略，避免同質(zhì)競爭。自貿(mào)區(qū)的主要優(yōu)勢是“境內(nèi)關(guān)外”所享受的關(guān)稅豁免、稅收優(yōu)惠和審批便利等，但這項(xiàng)政策易被其他自貿(mào)區(qū)復(fù)制，形成同質(zhì)化競爭。香農(nóng)自貿(mào)區(qū)制定不同階段的發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，被譽(yù)為“區(qū)域性開發(fā)的成功典范”。海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)也應(yīng)以制度創(chuàng)新為核心，做好風(fēng)險(xiǎn)防控，解放思想、先行先試。省內(nèi)要加強(qiáng)統(tǒng)籌、錯(cuò)位發(fā)展、整體聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)，既要向上海、廣東等國內(nèi)自貿(mào)區(qū)學(xué)習(xí)借鑒，也要結(jié)合本地實(shí)際，探索信息交換機(jī)制，避免同質(zhì)化發(fā)展路徑，促進(jìn)我國自貿(mào)區(qū)的協(xié)同開放，形成海南全面開放新格局。同時(shí)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，重視發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐和引領(lǐng)作用，加快培育發(fā)展新動(dòng)能和競爭新優(yōu)勢。

學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)交流合作。2014年5月，香農(nóng)自貿(mào)區(qū)聯(lián)合阿聯(lián)酋迪拜機(jī)場自貿(mào)區(qū)、西班牙巴塞羅那自貿(mào)區(qū)等發(fā)起了世界自由區(qū)組織，旨在為各國自貿(mào)區(qū)的發(fā)展提供交流合作平臺(tái)，并提供教育培訓(xùn)等服務(wù)，協(xié)助提升管理運(yùn)營水平，組織成員包括上海自貿(mào)區(qū)等在內(nèi)的100多個(gè)世界各地的自貿(mào)區(qū)。建議海南加強(qiáng)與知名自貿(mào)區(qū)的交流合作，通過加入世界自由區(qū)組織等方式，積極推進(jìn)與“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國家和地區(qū)在金融、人才、國際產(chǎn)能和建設(shè)能力等方面合作，通過借鑒自貿(mào)區(qū)的管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，掌握新興領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，搶占產(chǎn)業(yè)發(fā)展先機(jī)。