摘 要：面對突發(fā)公共事件，政府在實施應急行政行為時，往往需要對公民的權利進行必要限制。不管是維護公共利益，還是注重保護私權，稍有不慎，都會“矯枉過正”，損害到社會公眾的合法權益。為了防止公共權力的濫用和對公民的損害，應將應急行政行為納入法治的規(guī)范化軌道。在整合價值沖突訴求的基礎上，公私相濟合理配置公共權力和公民權利，通過法律規(guī)范考量應急行政行為的實施，對行政權利進行合理限制，并將應急行政行為納入司法審查范圍，以期防范對公民權利的侵害，實現應急行政行為與私權保護沖突的平衡。

關鍵詞：突發(fā)公共事件；應急行政行為；比例原則；司法審查

引言

近年來，隨著中國社會的轉型加劇，公共突發(fā)事件頻發(fā)?，F實社會生活中，面對突如其來的突發(fā)事件，通常需要政府的全力以赴以及社會公眾密切配合。有時政府為了維護公共利益而采取的應急行政行為，不可避免地與現行法律、法規(guī)規(guī)定公民私人權利相沖突。無論是維護公共利益，還是保護公民私權，都需要行政主體在實施應急行政行為過程中予以重要衡量，否則稍有不慎，就會“矯枉過正”，損害社會公眾的合法權益。因此，在社會法治視野下，研究如何平衡應急行政行為的實施與維護保障公民私權免遭不法侵害具有重要意義。

一、應急行政行為的價值內涵

應急行政行為，顧名思義就是政府在特定緊急情況下為了維護公共利益而采取的一系列行政行為。嚴格意義上講應急行政行為并非專業(yè)的法律術語，行政法理論對應急行政行為研究較少，對概念的界定也沒有形成統(tǒng)一的意見。與常態(tài)行政行為比較而言，應急行政行為具有如下特點：一是實施應急行政行為的前提條件是具有緊急的突發(fā)事件。在常態(tài)行政行為中，行政主體實施行政行為具有明確的法律法規(guī)及程序的約束，否則屬于違法行政。但當出現突發(fā)的緊急事件時，需要政府采取更為便捷、有效的行政手段來維護社會的公共利益免受突發(fā)事件的侵害，即實施所謂的應急行政行為。二是實施應急行政行為具有明確的價值目的是維護社會公共利益。政府只有在維護更為廣大的公共利益的前提下，才有權實施應急行政行為，否則應急行政行為的實施違法。三是應急行政行為是一種臨時行政行為。由于應急行政行為的實施在特定情形下超越了一般法律法規(guī)規(guī)定的約束，公民權利的行使及自由受到一定的限制。因此，應急行政行為在時限上必須是一種臨時的應對狀態(tài)，不能成為永久性的制度約束。

二、應急行政行為實施與私權保護的現實困境

（一）現實沖突的普遍存在

在正常情況下，我們積極主張政府要嚴格遵守法律，自覺遵守行政合法性原則。但面對突發(fā)公共事件，我們又希望政府能夠積極采取有效措施，維護或恢復受損的治安和社會公共秩序。同時，各種行政行為、行政征用、行政強制等緊急措施，都可能會對公民權益造成損害，甚至受到社會民眾的嚴厲批評。正如前所述，應急行政行為的實施必然使公民權利的行使及自由受到一定的限制。在突發(fā)公共事件的防治過程中，政府實施應急行政行為的首要目的是為了維護社會公共利益及公共秩序的穩(wěn)定。但就應急行政行為的相對人來講，其個人利益的保護是首要的，政府應急行政行為的實施好壞，最直觀的表現是個人利益的保護與否。

（二）實踐平衡的兩難困境

面對突發(fā)的公共事件，無論政府采取何種模式，保護公共利益或保護私權將成為公眾爭論的焦點。在突發(fā)公共事件面前，若政府不果斷采取措施，就會導致突發(fā)公共事件損失的擴大；若政府果斷采取措施，在面對事態(tài)緊急性及民眾輿論的強壓下，難免會損害公民的權益。因此，政府在面對突發(fā)事件時，往往表現為三種形態(tài)：一是冷漠無知，對公共突發(fā)事件反應遲鈍，麻木不仁，漠不關心，甚至缺乏基本人道主義。二是保護黑帽，試圖封鎖新聞，欺騙、拖延，少報甚至隱瞞，試圖用紙遮蓋火，可以遮蓋，我真的遮蓋不了小，微不足道。三是消極的觀察，左右，猶豫，令人畏懼，拖延有效和有效的緊急治療措施，失去機會來預防和控制機會，并幫助傳播情況而不接收。

三、應急行政行為與私權保護沖突困境的理論解析

如前所述，在應急行政行為的實施過程中始終面臨著公權運用與私權保護左右為難的二難選擇。應急行政行為的實施歸根到底是一個行政法的問題，如何規(guī)范和解決該實施過程中存在的問題，最終需要運用行政法理論和價值取向來進行規(guī)制，合理分配行政權力和相對權利。

（一）應急行政行為的法律授權

應急行政行為實施的前提條件是存在緊急狀態(tài)的突發(fā)事件，需要立即采取緊急措施予以防范，否則極易引起社會秩序及公共利益的巨大損失。應急行政行為的實施機關的行為必須得到法律的授權，以獲得該法的合法性。這就要求危機應對的行政機關必須具有緊急法律的特殊授權，使其具有明確的法律基礎，并受到及時的監(jiān)督。由于危機應對的客觀需要，法律賦予的應急權力往往具有極大的靈活性和不確定性，難以衡量應急行政行為的合法性。為了防止公共權力的濫用和對公民權益的損害，必須實現對公民權利的保護，并對應急行政權利進行必要的限制。因此，需要將政府的應急行政行為納入法治軌道。

（二）公民權利的讓渡必須遵循比例原則

在常態(tài)行政行為實施過程中，行政機關的權力行使始終受到法律規(guī)范的強制限制和社會民眾的監(jiān)督。但面對突發(fā)事件，需要政府快速實施應急行政行為，不必拘泥于常規(guī)行政程序的拘束；必要的時候可以采取必要的強制措施，限制公民權利的實施。對于公民個人來講，需要密切配合政府有關行政行為，讓渡部分權利支持行政機關依法行政。但公民權利的讓渡并非指所有權利，政府也不能以危機緊急處置為由將民眾所有的權利都加以限制，其讓渡的權利應當遵循必要的原則，即比例原則。

四、應急行政行為實施的規(guī)范性考量

在突發(fā)公共事件面前，政府在什么情況下可以采取應急救治措施，政府如何選擇最合適的應急措施，應急措施的法律后果等等，都需要法律制定明確的行為模式。如何規(guī)范應急行政行為的實施及保護公民權利免遭損害，既是一個行政問題，又是一個法律問題。為此，筆者借鑒并結合行政訴訟原理分析如下：

確立明確的、有可操作性的應急行政行為合法與否的衡量標準是對應急行政行為是否合法審查的關鍵所在。一個合法的應急行政行為首先必須是一個合法的具體行政行為。因應急行政行為又有其特殊性，還必須滿足其作為應急行政行為的特定條件：（1）有緊急情況的存在。即緊急情況已經存在，且危害或危險已經發(fā)生但尚未結束或極有可能發(fā)生；如果我們不及時處理，就會帶來巨大的損失。（2）沒有其他方法可以消除緊急情況。在緊急情況下，只有在其他方法不能消除緊急情況的情況下，才能采取緊急行政行為。（3）必須有法律依據或法律依據；若沒有現行的法律依據，但要符合法治精神。采取應急行政行為，如果現行法律有規(guī)定的，首先應該依據現行的法律。如果沒有法律依據或者法律依據不完整的，則必須符合憲法、法治的精神。

結語

在應對公共突發(fā)事件中，公民需要承擔相應的義務，即讓渡部分權利，協助或者配合政府共同防范社會突發(fā)事件，但權利限制并非沒有邊界。政府在實施應急行政行為時，必須遵守一定的原則和規(guī)則，行為的實施要有明確的法律規(guī)定的；必須以維護社會公共利益的法律目作為權利限制的基礎；公民權利的限制和維護社會公共利益所要達到的目的相一致；應急行政行為禁止歧視，且要保護最低限度的人權原則，否則應急行政行為違法。應急行政行為的規(guī)范化、法治化建設是歷史經驗和理性思考的選擇，它符合社會發(fā)展內在規(guī)律的制度回應，是人類社會共同的理想追求。

作者簡介

雷勉勵（1986年—），女，漢族，江西贛州，研究生，江西理工大學，研究方向：法律（法學）。

（作者單位：江西理工大學）