韓一元

8月31日，美國國務院稱，美國將不再向聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（簡稱“近東救濟工程處”）提供資金。美國務院發(fā)言人諾爾特在聲明中說，近東救濟工程處存在預算赤字，多年來未能調(diào)動各國合理分擔其開支，并且其資金受益方越來越多，這種做法難以持續(xù)，存在“不可救藥的缺陷”。這一聲明立即使全球目光投向這個對于大多數(shù)人來說都頗為陌生的機構。這是一個什么樣的機構？它與美國之間發(fā)生了怎樣的齟齬？繼聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權理事會等機構之后，它為何成為美國又一個“靶子”？

獨一無二的難民救助機構

近東救濟工程處成立于1949年，于1950年5月1日開始運轉(zhuǎn)，是聯(lián)合國大會的附屬機構。1948年第一次中東戰(zhàn)爭導致近百萬巴勒斯坦人逃離家園，淪為難民。在1949年8月的聯(lián)合國大會上，近東救濟工程處應運而生。起初，工程處負責救助的巴勒斯坦難民的定義為“于1946年1月至1948年5月15日期間以巴勒斯坦為常住地，并因1948年之沖突而失去家庭及生計之人”。工程處于1950年開展行動之初，這一人群約有75萬。由于后來的中東戰(zhàn)爭又不斷產(chǎn)生新的難民，并且工程處允許難民后代（包括領養(yǎng)兒童）繼承其難民地位，迄今已有逾500萬巴勒斯坦難民在工程處注冊登記。工程處已發(fā)展成為聯(lián)合國規(guī)模最大的方案之一，雇傭約3萬名工作人員，99%為當?shù)卣髌傅陌屠账固闺y民，他們都是具備良好技能的老師、醫(yī)生、護士、社會工作者、衛(wèi)生工作者、工程師等。

2018年8月2日，聯(lián)合國近東救濟工程處員工在該機構的加沙辦事處附近集會，抗議裁員。

近東救濟工程處身處人道主義最前線，致力于為世界上最大的難民群體直接提供全方位服務并維護地區(qū)安全穩(wěn)定，在聯(lián)合國各機構中堪稱獨一無二。基礎教育是近東救濟工程處最主要的服務內(nèi)容，占據(jù)其一半的常規(guī)預算和70%的工作人員。大約一半的巴勒斯坦難民年齡不到25歲，因此教育問題非常重要。近東救濟工程處已成為巴勒斯坦難民兒童基礎教育的主要提供者，超過50萬巴勒斯坦難民兒童在工程處的700余所學校免費入學，并實現(xiàn)了充分的男女平衡，在中東屬于識字水平最高之列。特別可貴的是，工程處的學校課程會跟從東道國的課程，以便難民學生在當?shù)剡M一步深造或就業(yè)。工程處還開辦了數(shù)個職業(yè)培訓中心，2010年至2014年，約有2萬名學生畢業(yè)于這些職業(yè)培訓中心且就業(yè)率很高，這大大有助于減輕巴勒斯坦難民社區(qū)內(nèi)的貧窮現(xiàn)象。此外，工程處還致力于為巴勒斯坦難民提供醫(yī)療保健、緊急救濟、小額信貸等服務，不僅保障了眾多巴勒斯坦難民的健康與安全，還為他們提供了取得資本和自給自足的機會。

需要指出的是，雖然都致力于解決難民問題，但近東救濟工程處與聯(lián)合國難民署是彼此獨立的。工程處是專門援助約旦、黎巴嫩、敘利亞、加沙地帶及約旦河西岸五個區(qū)域巴勒斯坦難民的機構，上述五個區(qū)域以外的巴勒斯坦難民則由聯(lián)合國難民署進行援助。此外，近東救濟工程處本身并不運營和管理難民營，而是在國際標準的框架內(nèi)為巴勒斯坦難民直接提供人道主義救助和基本服務，而聯(lián)合國難民署的工作則主要是甄別和安置難民，包括在當前國家本地融合、于第三方國家重新安置、在允許的條件下遣返等方式。

政經(jīng)困局中的人道主義機構

盡管近東救濟工程處為救助巴勒斯坦難民做出了巨大貢獻，但它事實上是一個相當脆弱的機構，面臨著經(jīng)濟和政治雙重挑戰(zhàn)。經(jīng)濟方面，除了155個國際工作人員職位由聯(lián)合國經(jīng)常預算供資，近東救濟工程處的方案預算完全由自愿捐助者捐款供資，大部分資金來自美國和歐洲國家。多年來工程處一直遭受經(jīng)常性預算赤字的問題，一些捐助國和東道國擔心這些赤字可能會破壞巴勒斯坦難民對工程處的信任，從而四處流動、涌進鄰國甚至歐洲，加劇區(qū)域不穩(wěn)定;也有捐助國質(zhì)疑工程處從西方各國政府手中斂財，并使巴勒斯坦人一直依賴于自己，使他們失去了自己建立社會的自由和責任。

近年，近東救濟工程處每年的預算約為12億美元，其中美國的份額達到3.5億美元，是工程處最大的單一捐助方。今年以來，美國接連凍結和叫停多筆供給工程處的援助資金，導致工程處遭遇嚴重資金困難，包括難民學校在內(nèi)的許多項目面臨中斷威脅。今年6月，聯(lián)合國召開近東救濟工程處捐助大會，秘書長古特雷斯在會上敦促各國共同努力，填補工程處的資金缺口。工程處總干事皮埃爾·克朗恩布爾曾指出，“自今年1月以來，工程處已募集到2.38億美元的額外資金，這一點令人鼓舞，但現(xiàn)有資金只能將工程處的服務維持到9月底。工程處還需要2.17億美元資金，才能確保難民學校不只能夠準時開學，更能夠一直持續(xù)運轉(zhuǎn)到今年底?！?/p>

政治方面，工程處一直在巴以沖突的夾縫中謀求生存和運轉(zhuǎn)，不斷呼吁以色列政府準許工程處不受限制地自由進出巴勒斯坦被占領土。以色列和親以勢力則一直視工程處為“眼中釘”，認為其與巴勒斯坦伊斯蘭抵抗運動（哈馬斯）有染，且不斷“妖魔化”以色列。2017年，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡在與美國常駐聯(lián)合國代表妮基·黑莉會談時就曾表示，應撤銷近東救濟工程處并將其合并到聯(lián)合國難民署。

特朗普當選美國總統(tǒng)后，在巴以問題上采取明顯的親以抑巴做法，宣布承認耶路撒冷為以色列首都并將美駐以大使館搬至耶路撒冷，將本已陷于僵局的巴以關系推向更險惡的境地。巴勒斯坦方面一直指責美國在巴以問題上偏袒以色列，特朗普則在社交媒體上威脅切斷對巴援助，稱巴勒斯坦每年獲得美國數(shù)億美元援助卻毫不感激。就在美國務院宣布停止向近東救濟工程處捐資的前幾天，特朗普政府決定取消逾2億美元的對巴援助，稱將把這筆錢用于“更符合美國利益”的項目，近日還決定關閉巴勒斯坦解放組織駐華盛頓辦事處。特朗普政府這些接二連三的舉措絕不是巧合。據(jù)報道，美國政府正在醞釀所謂“世紀協(xié)議”設想，推動巴以雙方實現(xiàn)最終和平，但協(xié)議尚未出臺。巴方曾表示不會接受這一協(xié)議，因為它將耶路撒冷問題、巴勒斯坦難民問題和猶太人定居點問題排除在談判之外。美國政府的一系列取消援助之舉意在向巴方施壓，迫使巴方同意和以色列談判。從這個意義上講，近東救濟工程處成為美國又一個“靶子”也就不足為奇了。

推進政治解決才是根本途徑

當前，近東救濟工程處正處于其歷史上前所未有的關鍵時期，由于嚴峻的財政危機，該機構已宣布裁員及縮減服務。在美國宣布不再向工程處提供資金當天，德國外長表示將增加對工程處的援助。中國常駐聯(lián)合國代表馬朝旭大使在近日的安理會中東問題公開會上表示，中方將繼續(xù)向工程處履職提供力所能及的幫助?？ㄋ枴⒙?lián)酋等海灣國家也增加了對工程處的援助?？梢哉f，國際社會對近東救濟工程處60多年來為減輕巴勒斯坦人民苦難、維護其尊嚴所做的貢獻有目共睹。

然而，巴勒斯坦難民數(shù)量現(xiàn)已超過530萬，約占全球難民的25%左右。到2020年，巴勒斯坦難民人數(shù)預計將達到640萬。巴勒斯坦難民問題久拖不決，近東救濟工程處作為一個聯(lián)合國設立的機構，在長期資金短缺的情況下，將面臨著更加繁重的任務。工程處要想充分履行其向巴勒斯坦難民提供幫助和保護、維護地區(qū)安全穩(wěn)定的使命，還需要國際社會更大的實際支持。但長遠來看，推進巴勒斯坦問題政治解決，通過最終談判達成兼顧各方利益的解決方案，才是減輕巴勒斯坦人民苦難、促進地區(qū)和平穩(wěn)定的根本途徑。

（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院世界政治研究所助理研究員）