王東義

青海省高級(jí)人民法院，青海 西寧 810000

一、法院涉訴信訪工作現(xiàn)狀及困境

(一)法院涉訴信訪工作現(xiàn)狀

涉訴信訪行為是涉訴當(dāng)事人對(duì)人民法院的判決、裁定及調(diào)解等法律裁決不服，向人民法院及相關(guān)部門反映其訴求的一種行為。就法院涉訴信訪工作的范圍而言，既包括接待和答復(fù)不服法院生效判決、裁定和調(diào)解等法律文書的來訪和來信當(dāng)事人；也涉及為涉訴信訪當(dāng)事人解答有關(guān)程序性法律問題、提供相關(guān)幫助以及聽取涉訴信訪當(dāng)事人對(duì)法院工作提供的各種意見和建議等。在法院內(nèi)部，對(duì)于涉訴信訪案件的辦案要求雖沒有對(duì)一般的訴訟案件那樣嚴(yán)格，但也需付出大量的審判資源，特別是因信訪崗位需直接面對(duì)矛盾的終端，往往使得這一崗位成為每位法官最不愿意從事的工作。從實(shí)踐來看，辦理涉訴信訪案件難度較大，稍有不慎，就會(huì)使得矛盾升級(jí)，當(dāng)事人便會(huì)采取過激行為，如圍攻鬧事、滯留訪、赴市(省)、赴京上訪等，嚴(yán)重?fù)p害了司法的權(quán)威，給社會(huì)帶來了巨大的穩(wěn)定壓力和發(fā)展成本。尤其是近年來在以維穩(wěn)為目標(biāo)的信訪政策導(dǎo)向下，法院涉訴信訪工作不敢依法直視問題，一味追求各項(xiàng)信訪考核指標(biāo)的優(yōu)化而深陷拖延、隨意承諾幫扶救助的泥潭，客觀上很大程度地鼓勵(lì)了涉訴信訪當(dāng)事人的信訪熱情。這種涉訴信訪工作的現(xiàn)實(shí)，不僅嚴(yán)重?cái)_亂了法院正常的工作環(huán)境和工作秩序，也使得本來就很緊缺的司法資源更加緊張。法官的尊嚴(yán)、法院生效裁判的權(quán)威及整個(gè)司法的權(quán)威也正因此而面臨著空前的挑戰(zhàn)。

(二)法院涉訴信訪工作困境

首先，涉訴信訪訴求范圍不斷擴(kuò)大，處理難度加大，很多問題超出了人民法院工作范圍與能力。從法院工作流程來看，目前涉訴信訪已經(jīng)突破傳統(tǒng)意義上信訪當(dāng)事人主要針對(duì)人民法院裁判結(jié)果而提出的申訴請(qǐng)求，而存在于人民法院審判執(zhí)行業(yè)務(wù)的全過程；從案件涵蓋的范圍而言，很多案件突顯城鎮(zhèn)化的時(shí)代特性，諸如移民、征地拆遷補(bǔ)償、房地產(chǎn)辦證等問題；也有諸如企業(yè)改制中涉及人事爭(zhēng)議問題，顯然主要有賴于政府及其職能部門解決，人民法院很難越俎代庖。

其次，涉訴信訪行為也嚴(yán)重?cái)_亂了法院正常的工作秩序。對(duì)法院來說，需要法院信訪工作人員及原訴訟案件承辦人花費(fèi)大量時(shí)間和精力來對(duì)其做解釋和答疑工作，盡管在大多數(shù)信訪當(dāng)事人看來，只要自己所反映問題得不到滿意的處理結(jié)果，一切解釋與答疑的化解工作都是空談，更不可能息訴罷訪。譬如，某市法院2016年度對(duì)300余件案件進(jìn)行了信訪答疑，每次答疑所耗費(fèi)承辦法官的時(shí)間均在1-4小時(shí)，而最終只有2件因當(dāng)事人接受答疑的理由放棄信訪。

再次，人民法院處理涉訴信訪的資源和手段有限，制約了信訪問題的有效化解。對(duì)上級(jí)法院信訪工作來講，接待、批轉(zhuǎn)就成了制度化策略，而對(duì)下級(jí)法院而言，拖延就成了一種潛制度化的處理辦法。盡管中政委出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)涉訴信訪案件的終結(jié)程序及實(shí)體處理要件做了明確規(guī)定，但對(duì)涉訴信訪當(dāng)事人而言，這種非法治的做法無疑等于營(yíng)造了一種“無禮也要鬧三分”的信訪文化，致使涉訴信訪案件無法從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)終結(jié)。雖然各級(jí)法院雖十分重視涉訴信訪案件處理，在最高法院的主導(dǎo)下建成了覆蓋四級(jí)法院的遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)，努力使涉訴進(jìn)京信訪案件逐年下降，且顯現(xiàn)一定效果，但這只是信訪接待形式上的創(chuàng)新，終將只是治標(biāo)之策，無法從根本上抑制日趨嚴(yán)峻的涉訴信訪形勢(shì)。

二、人民法院涉訴信訪現(xiàn)象原因分析及對(duì)策探析

某法院2014-2016年涉訴信訪原因分類圖

(一)法院審判工作的法治思維與絕大多數(shù)涉訴信訪當(dāng)事人的人治思維發(fā)生強(qiáng)烈沖突，從根本上導(dǎo)致涉訴信訪行為的發(fā)生。從心理認(rèn)知和決策層面而言，法院工作的法治思維要求法院審判工作以法律規(guī)范為基準(zhǔn)進(jìn)行邏輯化的理性認(rèn)知與裁決。而社會(huì)大眾的法律意識(shí)尚處在萌芽階段，樸素的法律觀念需要完成向理性的法治思維的轉(zhuǎn)變。目前，絕大多數(shù)涉訴信訪當(dāng)事人持有嚴(yán)重的人治思想。即使是在審判階段明確表示信任法治、尊重法院裁決的當(dāng)事人，從其行為不難判斷其內(nèi)心仍然或多或少烙有人治思維的印跡。譬如，這種認(rèn)知在實(shí)踐中普遍地體現(xiàn)在：很多當(dāng)事人總是異常關(guān)注自己所涉案件的審判長(zhǎng)或者案件所屬部門的領(lǐng)導(dǎo)、甚至是院領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)情況，因?yàn)樗麄兿嘈?，?duì)于案件的處理結(jié)果起實(shí)質(zhì)決定作用的不是合議庭，而是審判長(zhǎng)或者庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)等擁有更高行政職權(quán)的人。在人治信奉者看來，權(quán)力比規(guī)則更加管用。因此，當(dāng)人治信奉者遇到糾紛時(shí)首先考慮的是誰處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的上層并且如何盡快與這種權(quán)力取得聯(lián)系，進(jìn)而影響對(duì)案件結(jié)果的處理。于是，寄希望于規(guī)則來實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益便成為人治信奉者的一種退而求其次的消極的試探性選擇。人治信奉者這種認(rèn)知與行為方式的選擇在會(huì)貫穿于這個(gè)糾紛處理的始終和訴訟內(nèi)外。在訴訟中，他們一旦面臨對(duì)自己不利的裁判結(jié)果，以尋求權(quán)力的上層來改變裁判結(jié)果為特征的人治思維就會(huì)發(fā)揮作用，四處信訪就是達(dá)到使上層權(quán)力對(duì)其關(guān)注的有效手段。實(shí)踐中，面臨當(dāng)事人的不斷來訪、申訴，法院目前的做法是，很多情況下會(huì)迫于信訪的壓力而降低進(jìn)入再審的標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的案件在領(lǐng)導(dǎo)的層層批示下要反復(fù)經(jīng)歷多次再審程序。這種審而不終的做法使得生效判決被隨意質(zhì)疑，而且確已存在由于當(dāng)事人的反復(fù)信訪而改判的現(xiàn)象。因此，唯有嚴(yán)格實(shí)施法律規(guī)定的審級(jí)制度、審判監(jiān)督制度，方可維護(hù)生效判決的既判力、強(qiáng)化司法的權(quán)威。因?yàn)樗痉ǖ墓脹Q需要判決的既判力，司法的權(quán)威需要既判力，若沒有判決的既判力，司法的公正也會(huì)弱化，法治的可預(yù)期性也遭到破壞。①

(二)結(jié)合我國(guó)目前涉訴信訪制度，從利益博弈的角度來看，相當(dāng)數(shù)量的涉訴信訪當(dāng)事人選擇信訪行為是其實(shí)現(xiàn)利益最大化的理性選擇。在常人看來，涉訴信訪行為不僅會(huì)給社會(huì)良好秩序的構(gòu)建帶來高昂的成本，且涉訴信訪行為本身要花費(fèi)大量的精力和財(cái)力，甚至涉訴信訪當(dāng)事人在信訪過程中所受到的困難和艱辛有時(shí)超出正常人的想象。從法院信訪工作實(shí)踐來看，絕大多數(shù)信訪當(dāng)事人是法律機(jī)會(huì)主義者，而其信訪訴求也大多屬于非理性訴求，在法律層面并不能獲得當(dāng)然支持?；谧约旱男旁L訴求不能滿足，很多涉訴信訪當(dāng)事人會(huì)采取過激的行為。從國(guó)家治理涉訴信訪的實(shí)踐來看，國(guó)家把確保穩(wěn)定擺在重中之重的位置，相應(yīng)地各級(jí)政法委、政府、司法機(jī)關(guān)都對(duì)上訪問題制定了應(yīng)對(duì)措施。因此，實(shí)踐中以犧牲公平正義和社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益來滿足涉訴信訪當(dāng)事人的非理性要求，換取一時(shí)的息訴罷訪成了普遍的解決方法。然而，從涉訴信訪當(dāng)事人角度來看，其在訴訟程序中遭遇失敗后，就會(huì)在息訴服判和信訪之間作出選擇。最終如何選擇有賴于其對(duì)可供選擇方案進(jìn)行利益衡量，當(dāng)一個(gè)涉訴信訪當(dāng)事人選擇信訪的時(shí)候，除了考慮信訪所需的費(fèi)用之外，還要評(píng)估因信訪行為將會(huì)獲得的可見的和隱形的收益。當(dāng)因信訪可能獲得的收益高于信訪所花費(fèi)的成本時(shí)，涉訴信訪當(dāng)事人會(huì)選擇信訪。在現(xiàn)有涉訴信訪體制下，一般而言，只要堅(jiān)持信訪就很可能或多或少地得到相關(guān)部門的關(guān)注和幫助，這對(duì)于涉訴信訪當(dāng)事人而言，無疑使得信訪成本與信訪預(yù)期收益這桿天枰上后者的籌碼增加，進(jìn)而使得其更加傾向于選擇信訪。除群體性事件外，涉訴信訪當(dāng)事人一般不會(huì)到檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪，而是會(huì)選擇向法院信訪，究其原因，除了法院是裁判結(jié)果的做出者之外，更大程度上與各機(jī)關(guān)的暴力性程度有關(guān)，一般情況下，涉訴信訪當(dāng)事人到法院信訪都會(huì)得到認(rèn)真的對(duì)待，而到公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)信訪大多不會(huì)得到友善的接待。從這個(gè)層面講，法院的態(tài)度給予訴信訪當(dāng)事人以更多的希望和依賴。如果其信訪訴求通過法院不能得到解決，大多會(huì)直接選擇進(jìn)京訪，這種導(dǎo)向源于一個(gè)不爭(zhēng)的歷史實(shí)踐事實(shí)，即經(jīng)中央政法委或最高人民法院批轉(zhuǎn)交辦的涉訴信訪案件均得到了當(dāng)?shù)胤ㄔ汉拖嚓P(guān)部門的高度重視，此類涉訴信訪案件的信訪當(dāng)事人也都得到了遠(yuǎn)高于其信訪成本的利益，盡管這種利益的獲得從形式到實(shí)質(zhì)大多都是不符合公平正義的。法院想要擺脫這種基于利益博弈而產(chǎn)生的非理性信訪現(xiàn)象的迷局和惡性循環(huán)，就要敢于堅(jiān)守是非曲直的底線，勇于突破傳統(tǒng)的功利主義做法及無原則妥協(xié)讓步的做法。譬如，面對(duì)涉訴信訪當(dāng)事人的種種非理性訴求和纏訪行為，作為法院的領(lǐng)導(dǎo)層力量決不能因?yàn)榉芍獾囊蛩囟鴮?duì)其加以姑息、縱容。同時(shí)，在對(duì)信訪當(dāng)事人的初訪接待中，負(fù)責(zé)判后答疑的法官對(duì)其非理性訴求應(yīng)當(dāng)予以理性釋明和堅(jiān)決否定，而非以置身事外的態(tài)度或功利主義的思想任之聽之，以損失法律的權(quán)威來?yè)Q取信訪當(dāng)事人對(duì)自己的好評(píng)。

(三)從法院性質(zhì)及職能定位來看，將其宣示為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的最后一道防線，隨意地?cái)U(kuò)張了司法權(quán)力的邊界。我國(guó)憲法第一百二十八條規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。憲法的這一總綱性規(guī)定明確了法院在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的性質(zhì)。因此，法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，其工作職能在于：依照法律對(duì)產(chǎn)生爭(zhēng)議的法律問題作出具有最終效力的裁判。法院審判工作對(duì)于爭(zhēng)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是合法性判斷，除此不可能找到其他的標(biāo)準(zhǔn)。人類社會(huì)對(duì)于是非曲直的判斷有很多標(biāo)準(zhǔn)，諸如道德評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)、政治利益衡量的標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)等等，每一種判斷標(biāo)準(zhǔn)都有其價(jià)值出發(fā)點(diǎn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)都不應(yīng)當(dāng)與法律上評(píng)判是非所采用的合法性標(biāo)準(zhǔn)相互混同。合法性標(biāo)準(zhǔn)也僅是法律思維的判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院依照合法性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件進(jìn)行審理并作出裁判也僅是在法律層面上實(shí)現(xiàn)公平與正義，而無法也不可能在抽象意義上實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)層面的公平與正義。長(zhǎng)期以來，法院被錯(cuò)誤地理解、宣示為是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的最后一道防線，就是將法律層面的公平正義與社會(huì)其他層面的公平正義相互混同所致，也正是在這種法律萬能論的錯(cuò)誤導(dǎo)向之下，很多訴訟當(dāng)事人在面臨法律裁判的于己不利時(shí)，選擇將自己轉(zhuǎn)換成涉訴信訪當(dāng)事人。舉實(shí)例以明理，涉訴當(dāng)事人進(jìn)入法院，除了帶來法律意義上的訴求之外，往往還帶來埋藏于其潛意識(shí)之中的其他不滿，諸如某當(dāng)事人對(duì)長(zhǎng)期以來受到不涉及法律層面的不公正待遇的不滿。在這種情況下，即使該涉訴當(dāng)事人在涉案法律問題上能夠獲得有利于自己的裁判結(jié)果，也難以慰藉其對(duì)其他非法律層面問題的不公正感，因?yàn)樵谒磥恚瑒僭V的裁判結(jié)果也并未完全符合司法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的要求?？上攵?，當(dāng)面臨法律上的敗訴結(jié)果后，其基于混同的邏輯思維進(jìn)而選擇信訪便是順理成章之舉。解決問題的關(guān)鍵就是使審判權(quán)回歸其權(quán)力本位——法律意義上的判斷權(quán)。在這里特別要強(qiáng)調(diào)的是，在當(dāng)下中國(guó)，我們正處于建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，在強(qiáng)力推進(jìn)法治的同時(shí)，也要盡力避免從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，防止離開“法律虛無主義”的謬誤認(rèn)識(shí)，而又陷入“法律萬能論”的思維模式，肆意給司法權(quán)力的運(yùn)行附之以無法承受的重?fù)?dān)。因此，在司法實(shí)踐中，必須使法院和社會(huì)明確司法權(quán)力的邊界，避免將法律標(biāo)準(zhǔn)與道德、政治、宗教等社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)相混同。

(四)在某些涉訴信訪案件中，法官在審判環(huán)節(jié)所表現(xiàn)出的顯失公正的行為舉止，直接導(dǎo)致其對(duì)裁判過程失去信任。毋庸諱言，在審判實(shí)踐中，部分法官確實(shí)存在著司法禮儀缺失、行為不當(dāng)甚至是欺騙和強(qiáng)迫訴訟當(dāng)事人調(diào)解、撤訴等現(xiàn)象，也因此引發(fā)了不少涉訴信訪行為。在某些法官看來，只要裁判的結(jié)果公正，在審理過程中輕微的行為不當(dāng)不值一提。然而，在現(xiàn)代法治國(guó)家，司法之所以具有權(quán)威性和終局性，很大程度上是源于司法權(quán)力運(yùn)行過程的嚴(yán)謹(jǐn)性。盡管每個(gè)人都不可能平等地降臨塵世，但是每個(gè)人都有追求平等的權(quán)利，尤其是當(dāng)其涉事法律之時(shí)，都應(yīng)當(dāng)被給予平等的對(duì)待。這種平等的對(duì)待不僅包括對(duì)法律糾紛的實(shí)體處理層面，也包括借以實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的程序?qū)用?。在法治?guó)家，訴訟當(dāng)事人對(duì)于程序?qū)用娴钠降葘?duì)待甚至往往要比實(shí)體層面的平等對(duì)待看的更為重要。意思和程序是構(gòu)建任何行為理論的兩個(gè)基本參數(shù)。②在法律的視野中，一個(gè)行為是否有效，取決于兩個(gè)要素——意思和形成該意思的程序，換言之，一個(gè)(合法有效的)法律行為必須是法律主體依據(jù)特定的程序所作出的意思表示。就良法之治的邏輯來看，一個(gè)司法裁判的行為能否被參與訴訟的各方當(dāng)事人所接受，與裁判結(jié)果的正確性相比，因據(jù)以作出裁判而被遵循的程序的公正性則更加具有說服力。而在案件審理中少數(shù)法官所表現(xiàn)出來的一些司法禮儀的缺失和行為的不當(dāng)正是在這種意義上大大損害了裁判的權(quán)威性。因此，基于中立裁判者的角色，在整個(gè)訴訟活動(dòng)中，法官們應(yīng)當(dāng)以其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃痉ǘY儀和行為方式對(duì)外宣示司法程序的中立性，這對(duì)訴訟當(dāng)事人尤其是敗訴方最終接受裁判結(jié)果具有很大的實(shí)踐意義。法官作為法治最忠誠(chéng)的信仰者和實(shí)現(xiàn)法治理想的率先行動(dòng)者，應(yīng)該把腳下的每一步當(dāng)作希望的源泉和意義的所在，用法治的思維去思考每一個(gè)問題、用法治的方式去處理每一起案件、用法治的堅(jiān)定去面對(duì)每一個(gè)強(qiáng)權(quán)，細(xì)細(xì)繪制、慢慢擴(kuò)展中國(guó)的法治信仰版圖。③

總之，在全面推進(jìn)法治國(guó)家的今天，涉訴信訪工作仍是當(dāng)前人民法院無法擺脫和回避的一項(xiàng)艱巨的政治任務(wù)，甚至我們也無法預(yù)測(cè)直至何時(shí)，涉訴信訪工作會(huì)隨著全面法治春天的來臨畫上句號(hào)，但的確是該我們認(rèn)真思考法院與涉訴信訪之間關(guān)系的時(shí)候了。當(dāng)今之計(jì)，作為法治最忠實(shí)的信仰者，法官們惟有進(jìn)一步推動(dòng)司法體制改革，讓屬于司法權(quán)范圍之內(nèi)的事項(xiàng)更加公正地按照法治精神的要求得以解決，讓屬于社會(huì)其他治理范疇的事項(xiàng)回歸其本來的軌道，讓司法權(quán)回歸本位，從而遏制、消除涉訴信訪行為。如何從實(shí)質(zhì)意義上實(shí)現(xiàn)涉訴信訪案件的終結(jié)，如何把涉訴信訪制度真正納入法治化道路，如何實(shí)現(xiàn)涉訴信訪司法救助向社會(huì)救助機(jī)制的成功轉(zhuǎn)歸，等等，這些問題都需要更加深入的理性思考和積極的實(shí)踐探索。

[ 注 釋 ]

①施新華.既判力的理論分析[EB/OL].http: // china. findlaw. cn/ lawyers/ article/ d223620. html，2017-06-24.

②陳醇.商法原理重述[M].法律出版社，2010，4：5.

③鄧學(xué)平.如何實(shí)現(xiàn)信仰法治[N].法制日?qǐng)?bào)，2014-5-7.