周曉麗

【摘要】近年來，社會經(jīng)濟快速發(fā)展，雖然地方投資平臺在促進社會經(jīng)濟發(fā)展中起到不可代替的作用，但是自身也是存在很多問題。如果未能及時解決暴露的風(fēng)險，將引起更加嚴(yán)重的財政和金融風(fēng)險。因此，轉(zhuǎn)型發(fā)展是地方投資平臺的必經(jīng)之路。本文通過對地方投資平臺概念進行定義，并分析地方投資平臺行業(yè)現(xiàn)狀。從戰(zhàn)略性角度出發(fā)，在當(dāng)前經(jīng)濟背景下，提出地方投資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策。

【關(guān)鍵詞】地方；投資平臺；轉(zhuǎn)型；發(fā)展；對策

近年來，城市發(fā)展速度很快，基礎(chǔ)建設(shè)投資也在如火如茶開展。在國家宏觀調(diào)控政策下，城市經(jīng)濟規(guī)模逐漸擴大。一方面，地方投資平臺數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，有助于我國完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在一定程度上可以避免受到世界金融危機的影響；另一方面，地方投資平臺存在很多缺陷，很多問題需要盡快解決。未來幾年地方投資平臺處于還債高峰期，轉(zhuǎn)型發(fā)展是必經(jīng)之路。

一、地方投資平臺存在的問題分析

為了應(yīng)對2008年世界經(jīng)濟危機的影響，我國政府鼓勵通過建立地方投資平臺拓寬融資渠道，保持地方經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。隨后地方投資平臺如雨后春筍般迅速成長。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是依靠地方投資平臺發(fā)展起來的，地方投資平臺為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)湊集資金。從2008年開始基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上都是通過地方自籌資金來支撐。金融危機的爆發(fā)，國內(nèi)外商投資及民間投資處于低迷狀態(tài)，我國政府在此情況下，建立地方投資平臺在一定程度上可以扭轉(zhuǎn)投資下滑的局面。

根據(jù)2017年全國人大常委會批準(zhǔn)通關(guān)的相關(guān)議案，2017年末全國地方政府債務(wù)余額是16.3萬億元，與2016年相比新增限額0.9萬億元，以上兩項合計為17.2萬億元。根據(jù)2016年財政部提交的預(yù)算報告，地方政府債務(wù)余額64802.8億元，地方政府一般債務(wù)余額是107073.5億元，兩項合訓(xùn)大約是17.28萬億元。這些年來地方投資平臺投資增長速度很快，但是有存在很多問題。具體如下：

（一）部分平臺公司內(nèi)部管理存在缺陷

一是金融公司人員組成結(jié)構(gòu)不合理，通常情況下，地方投資平臺需要專業(yè)人員來操作，但是現(xiàn)實并非如此，大部分平臺公司只是把政府部門的相關(guān)工作人員進行簡單整合后再組建，然而需要更多專業(yè)人才才能確保地方投資平臺的健康發(fā)展，尤其是金融管理、投資、財會、法律等人才尤為重要。因此，這種人員組成模式相比金融企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的發(fā)展模式要落后。二是資金來源范圍過寬，在地方投資平臺資金來源中，財政撥款只是其中一部分，主要資產(chǎn)是政府劃撥的土地所有權(quán)和房產(chǎn)等，另外銀行的再融資也是其中一部分。然而政府掌握的優(yōu)質(zhì)資源較少，為了獲得更多資金，會選擇不同平臺公司注入各類資產(chǎn)，加大了資產(chǎn)的管理難度，甚至部分資產(chǎn)劃撥后沒有及時管理，存在很大的風(fēng)險隱患。此外，有些平臺公司企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，雖然平臺公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度來運作，制定各項規(guī)章制度，也設(shè)有董事會和監(jiān)事會，但是地方投資平臺的領(lǐng)導(dǎo)人員都是政府部門人員來兼任，造成這些制度形同虛設(shè)，地方政府仍然掌握地方投資平臺的管理權(quán)，為了避免麻煩，地方政府人員會凌駕于制度之上，用行政方法管理公司，平臺主要負(fù)責(zé)人也受上級領(lǐng)導(dǎo)的指揮，這顯然是行政命令，公司治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)。

（二）平臺公司缺乏對投資行為的監(jiān)管

平臺公司體制不完善，公司發(fā)展機制不健全。目前，監(jiān)管一直是地方投資平臺的薄弱環(huán)節(jié)。從這些年出現(xiàn)的問題看，各類平臺公司經(jīng)營管理存在諸多問題，為此相關(guān)部門也頒布了法律法規(guī)來規(guī)范平臺公司的發(fā)展，但是這些法律法規(guī)都是事后才頒布，以事后監(jiān)管為主，因此，在事前、事中和事后都需要重視對平臺公司的管理，并建立完善的風(fēng)險預(yù)警機制。由于公司治理監(jiān)管不嚴(yán)格，目前平臺公司尚未建立有效的制約機制，造成平臺公司決策帶有一定的盲目性和隨意性。另外，平臺公司缺乏對經(jīng)營績效的考核評價，這是平臺公司忽視的部分。平臺公司經(jīng)營者以政府意志為實施原則，制定的決策缺乏市場為導(dǎo)向，缺乏競爭意識，未根據(jù)市場需求及市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律優(yōu)化公司內(nèi)部機制，造成資金使用效率不高。

（三）關(guān)于地方投資平臺相關(guān)政策法規(guī)不完善

這些年來，國家為了治理地方投資平臺，頒布了相關(guān)政策和文件，雖然《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》可以約束地方政府的融資行為，但是從整體上看，地方投資平臺法律制度還不夠完善，比如在平臺建立、退出、監(jiān)管等方面的法律法規(guī)還是空白，各類平臺公司缺乏法律的約束。比如《公司法》規(guī)范公司需要具備三個獨立，即人格獨立、資產(chǎn)獨立和人員獨立，但是平臺公司并沒有滿足這些條件。甚至有一些法律法規(guī)或者政策文件還出現(xiàn)相互矛盾的地方，比如各地方投資平臺公司向銀行申請大量貸款，并在融資活動中發(fā)行大量債券，但是政府與平臺公司關(guān)系復(fù)雜，就債務(wù)和責(zé)任誰來承擔(dān)經(jīng)常產(chǎn)生分歧。另外，地方政府在融資活動中需要承擔(dān)的責(zé)任、地方投資平臺能否依法破產(chǎn)等法律問題，以上這些問題在法律法規(guī)中沒有明文規(guī)定，一些地方投資平臺存在的各種復(fù)雜關(guān)系造成債務(wù)無法還清。

二、地方投資平臺實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革背景下，社會經(jīng)濟的健康發(fā)展需要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，地方投資平臺在這過程中發(fā)揮了不可替代的作用。目前地方投資平臺發(fā)展面臨巨大的困境，只有轉(zhuǎn)型才能持續(xù)發(fā)展，才能構(gòu)建完善的地方政府投資平臺。

（一）重新定位地方投資平臺

財政部出臺相關(guān)文件定位地方投資平臺的基礎(chǔ)上，還要規(guī)定具體內(nèi)容，但是考慮到各方面的因素，地方投資平臺還沒能真正退出市場，需要在遵循趨利避害的原則下對其進行改造。根據(jù)獨立市場要求，重組或者合并地方投資平臺，關(guān)閉沒有運營能力的公司，整合有效資產(chǎn)，引導(dǎo)平臺公司參與政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方投資平臺作為國有企業(yè)要承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，以地方投資平臺為主體參與政府主導(dǎo)的民生項目。需要注意的是，地方投資平臺不是政府內(nèi)設(shè)部門，而是獨立法人實體。參照國有企業(yè)改革方法，可以把地方融資平臺定位為公益類企業(yè)，要求其承擔(dān)服務(wù)社會的責(zé)任。另外，把地方投資平臺經(jīng)營重點放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市環(huán)境治理上，利用政府資源，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，大力推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，優(yōu)化地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

（二）加強對地方投資平臺的監(jiān)管

地方投資平臺存在各種經(jīng)營風(fēng)險，地方政府和金融機構(gòu)不能袖手旁觀，需要對地方投資平臺加強監(jiān)管，承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任，才能確保公司的發(fā)展。首先，平臺公司的信息披露機制是不可忽視的部分。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，企業(yè)要向大眾披露資產(chǎn)負(fù)債情況，信息透明化，避免信息出現(xiàn)不對稱的情況。其次，金融機構(gòu)對地方投資平臺加強監(jiān)管。謹(jǐn)慎選擇平臺公司報送的貸款項目，貸款前要審核貸款對象的財務(wù)狀況，掌握其的償債能力，同時評價平臺公司的信用等級，確定授信額度，放貸后還有做好追蹤工作，督促平臺公司建立風(fēng)險評價體系。接著建立完善的考核激勵機制，由于平臺公司部分員工來自政府，這些員工的績效的政府部門發(fā)放，這存在很大的不公平，無法調(diào)動員工的工作積極性，平臺公司市場化后，需要建立與市場相適應(yīng)的考核激勵機制。第四，建立責(zé)任追究制度，平臺公司以往因責(zé)任追究制度不完善，一出現(xiàn)問題責(zé)任不知誰承擔(dān)，無法追究責(zé)任，因此，為了加強對平臺的監(jiān)管，需要建立責(zé)任追究制度，并嚴(yán)格實施。第五，試點建立地方投資平臺監(jiān)管機構(gòu)。由于當(dāng)前地方投資平臺規(guī)模逐漸擴大，為了能規(guī)范地方投資平臺規(guī)范化發(fā)展，可以在財政部門下面設(shè)立一個專業(yè)投資管理機構(gòu)專門監(jiān)管投資平臺，在各省級行政區(qū)設(shè)立各分支機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國各類地方投資平臺，并對其加強監(jiān)管。此外，地方投資平臺所進行的投資行為要向?qū)I(yè)監(jiān)管機構(gòu)備案，并對L級主管部門和出資人負(fù)責(zé)。

（三）健全地方投資平臺相關(guān)法律制度

在確定地方投資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展思路后，需要進一步完善相關(guān)法律制度，以法律形式明確平臺公司職能、經(jīng)營管理制度及監(jiān)管政策等，確保地方投資平臺獨立法人的主體地位，確保這些平臺公司能夠享有資產(chǎn)所有權(quán)，出現(xiàn)問題夠承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，明確政府與平臺公司之間的關(guān)系，根據(jù)法律規(guī)定，以實際出資為依據(jù)，承擔(dān)有限責(zé)任，在一定程度上可以避免出現(xiàn)違規(guī)擔(dān)保及隱性擔(dān)保的情況。同時，各級地方政府也要清理空殼公司，做好合并工作。

三、結(jié)論

近年來，社會經(jīng)濟快速發(fā)展，雖然地方投資平臺在促進社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用，但是自身也是存在很多問題。地方投資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展可以促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，確保地方政府投資平臺的生存力和發(fā)展力，在一定程度上可以推進我國城市化建設(shè)。通過分析經(jīng)濟金融環(huán)境，從多個角度出發(fā)，提出地方投資平臺建設(shè)路徑，從而解決制約地方投資平臺發(fā)展的瓶頸。

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