黃世昌

(湘潭大學 體育部，湖南 湘潭 411105)

國際足聯(lián)(International Federation of Football Association，簡稱FIFA)作為世界最具影響力的單項體育運動——足球的管理機構(gòu)，堅決貫徹其章程和各項規(guī)則，極力維護足球行業(yè)內(nèi)部自治。然而，近年來FIFA會員國政府干預足球的事件頻頻發(fā)生，導致國內(nèi)足協(xié)工作受阻，從而遭到FIFA的嚴厲處罰，其中亞非國家占絕大多數(shù)。本文擬對尼日利亞、肯尼亞和科威特三國的政府干預足球事務及其因果進行闡釋，探討政府干預與足球自治的關系。

1 尼日利亞政府干預足球自治事件

由于尼日利亞隊在近年來國際比賽中的表現(xiàn)差強人意，尼日利亞政府因而屢次干預足協(xié)事務，違反了FIFA章程第17條“各會員協(xié)會應獨立地管理其事務，不受第三方的影響”的規(guī)定，該國足協(xié)多次受到FIFA的禁賽處罰。

1.1 尼日利亞政府干預足協(xié)事務

2010年，尼日利亞隊在南非世界杯小組賽中先后負于阿根廷和希臘，與韓國戰(zhàn)平，小組排名墊底出局。時任總統(tǒng)的喬納森(Goodluck Jonathan)下令解散尼日利亞足協(xié)(Nigeria Football Federation，簡稱NFF)，禁止國家隊兩年內(nèi)參加任何國際比賽。為此，F(xiàn)IFA宣布對尼日利亞實施全球禁賽，以抗議尼日利亞政府對足協(xié)工作的介入和干涉[1]。盡管迫于FIFA的壓力，總統(tǒng)最終收回成命，但足協(xié)執(zhí)委會下臺等事件仍然導致了FIFA對NFF實施禁賽處罰[2]。

在2014年巴西世界杯賽期，尼日利亞隊表現(xiàn)不俗，前階段踢進16強，但球員因擔心NFF承諾的獎金不能兌現(xiàn)而拒絕繼續(xù)訓練，造成了惡劣影響。在總統(tǒng)喬納森出面斡旋后，球員才恢復訓練和賽事。政府認為本國足協(xié)管理不力，決定對其進行肅整。2014年7月2日，位于尼日利亞高原州的聯(lián)邦高等法院發(fā)布禁令，解除時任NFF主席邁加里(Aminu Maigari)的職務，并廢除足協(xié)執(zhí)委會以及足協(xié)代表大會的權(quán)力。尼日利亞國家安全服務部(Department of State Security Service，簡稱SSS)拘留了邁加里，并揚言要對NFF其他成員實施監(jiān)禁。與此同時，尼日利亞體育部長單方任命一位助理處長來管理NFF。FIFA認為NFF受到了尼日利亞政府的政治干涉，于7月9日發(fā)表聲明，暫停NFF的會員資格，并實施禁賽。按照處罰規(guī)定，尼日利亞各級球隊(包括俱樂部)將被禁止參加任何區(qū)域、各大洲和國際級別的賽事[3]。此后，尼日利亞遭到FIFA全球禁賽9天的處罰。在FIFA的大力支持下，邁加里于8月成功恢復足協(xié)主席的職位，但不久后又再度被撤職。由于政府的壓力，NFF進行了改組，于2014年8月26日選舉了新的足協(xié)主席并組建機構(gòu)，但在此次選舉中，當日一些原足協(xié)的重要成員(包括主席邁加里)被尼日利亞軍警扣押，未能按時主持會議。FIFA認為尼日利亞政府的干預行為違反了FIFA章程，不承認此次選舉結(jié)果，并對尼足協(xié)發(fā)出正式通牒，稱此次選舉違反程序，要求當選的足協(xié)主席吉瓦(Christopher Giwa)在限定時間內(nèi)辭職，否則尼日利亞將再次遭到全球禁賽的處罰。迫于FIFA處罰的壓力，加之吉瓦的上任遭到國內(nèi)聯(lián)賽俱樂部、裁判員和球員的聯(lián)合抵制，NFF于2014年9月30日又進行了第二次選舉，由于此次選舉未受第三方干涉，且程序公正，因此，新當選的NFF主席和組織機構(gòu)獲得了FIFA的承認。但是，第一次選舉中獲勝的“主席”吉瓦不服，向FIFA投訴無果后，將此爭議提交到了CAS。2015年5月18日，CAS發(fā)布裁決書，駁回了NFF關于FIFA不承認其2014年8月26日足協(xié)大會選舉合法性的上訴。

該案涉及尼日利亞國內(nèi)不同個人和派系之間為了爭奪NFF控制權(quán)而長期存在的政治沖突，其中尼日利亞政府、尼日利亞法院以及FIFA都有涉入。為了避免外界對本次仲裁裁決結(jié)果的誤讀，仲裁庭表示：仲裁庭的任務不是判斷尼日利亞足球的內(nèi)部政治紛爭，也不是裁定誰能夠領導NFF，而只是對FIFA不認可NFF選舉結(jié)果的決定是否具有法律和事實依據(jù)進行裁決[4]。

1.2 尼政府干預足球事務的原因分析

隨著職業(yè)體育在全球的發(fā)展，尼日利亞足球運動對本國發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。尼日利亞分別于1980、1994和2013年非洲國家杯中成功奪冠，1996年奪得奧運金牌。但由于近年來尼日利亞足協(xié)管理混亂，國內(nèi)民眾強烈呼吁對足協(xié)進行改革，特別是創(chuàng)建有利于足球發(fā)展的體育環(huán)境。

面對尼日利亞國內(nèi)體育改革的呼聲，政府一直以來都采取了相應的措施。在體育政策方面，尼日利亞政府1989年發(fā)布了《體育發(fā)展政策》(Sports Development Policy)。雖然這一政策聲明未能引起國內(nèi)各方的足夠關注，但它授予當時的聯(lián)邦體育和社會發(fā)展部(Federal Ministry of Sports and Social Development)以職責和權(quán)力，即在國內(nèi)促進體育運動和國民體能發(fā)展，包括與其他體育機構(gòu)、社會團體等協(xié)調(diào)和合作并給予財政援助。2009年政府又發(fā)布了《國家體育政策》(National Sports Policy of 2009)。雖然這兩項政策的執(zhí)行和宣傳未取得明顯成效，但它們代表了政府對體育發(fā)展的積極態(tài)度。在法律法規(guī)方面，尼日利亞現(xiàn)行憲法雖然未對體育管理或發(fā)展作出具體規(guī)定，但可根據(jù)《憲法》第二章，即國家政策的基本目標和指導原則，制定相應法律，規(guī)制體育管理和發(fā)展。體育相關法律主要有《尼日利亞國立體育法》(National Institute for Sports Act，簡稱NISA)和《尼日利亞足協(xié)法》(Nigeria Football Association Act，簡稱NFAA)。NISA旨在建立國立體育研究所(National Institute for Sports)，它的目標是面向體育科研專業(yè)領域的發(fā)展，包括體育各專業(yè)的教練課程、研討會和講習班，以推動體育理論和技能的發(fā)展[5]。作為足球?qū)ｉT法，NFAA的主要宗旨是：根據(jù)NFF和FIFA的章程及規(guī)則，鼓勵國內(nèi)各種形式的專業(yè)和業(yè)余足球運動的發(fā)展，提高尼日利亞在世界足壇的水準和地位，鼓勵青少年參與足球比賽，并提供尼日利亞足球比賽的資金來源[6]。

尼日利亞制定的體育政策、法規(guī)雖為數(shù)不少，但有關體育管理和發(fā)展的法律框架存在明顯不足之處，其中主要是國家、體育協(xié)會缺乏體育糾紛解決機制。由于沒有建立專門的體育糾紛解決機構(gòu)，發(fā)生體育糾紛時，當事人往往向民事法庭尋求救濟。同時，由體育部長(Minister of Sports)主政的國家體育委員會(National Sports Commission，簡稱NSC)并非根據(jù)《憲法》而創(chuàng)建的聯(lián)邦委員會和議會中的部門，而是受制于總統(tǒng)。因此，NSC對國內(nèi)足協(xié)的干預及其影響，不免會造成政府部門與FIFA之間對足球事務管理的紛爭。

2 肯尼亞和科威特政府過度干預足球自治的實例

近10年中，除了尼日利亞外，先后有7支亞非國足隊(伊朗、肯尼亞、科威特、文萊、伊拉克、喀麥隆和印尼)因政府干預足球而接到了FIFA的全球禁賽令。其中，肯尼亞、科威特兩國因政府過度干預足協(xié)運作，曾多次受到FIFA的紀律處罰。

2.1 肯尼亞政府干預足球事務

2006年10月25日，由于肯尼亞足球聯(lián)合會(Kenya Football Federation，簡稱KFF)組織的國內(nèi)聯(lián)賽十分混亂，肯尼亞時任體育部長卡曼達(Maina Kamanda)解散了KFF，取而代之的是由政府任命的臨時機構(gòu)，即看守委員會(Caretaker Committee)，政府希望此委員會治理其混亂局面。非洲足球聯(lián)合會(Confederation of African Football，簡稱CAF)對此提出處罰建議，并為FIFA所采納。FIFA緊急委員會發(fā)出禁令，由于政府漠視和違反FIFA章程及有關決議，禁止肯尼亞足球隊參加國際性比賽，KFF的超級聯(lián)賽也被無限期推遲。面對處罰的壓力，肯尼亞高等法院于11月20日駁回了卡曼達關于解散KFF的決定，認為其介入了足協(xié)內(nèi)部事務，超出其職權(quán)范圍。[7]隨后，臨時機構(gòu)被撤銷，KFF執(zhí)委會開會討論關于前足協(xié)主席桑布(Alf Sangbu)的停職問題，15名執(zhí)委中有12人投票贊成，最終通過決定，并組織了18個隊參加國內(nèi)聯(lián)賽。法院和足協(xié)的舉措充分表明，肯尼亞足球界強烈希望本國政府尊重FIFA章程，維護足協(xié)內(nèi)部治理的獨立性。[8]2007年3月，在CAF的斡旋下，F(xiàn)IFA取消了對KFF的禁賽令，同時提出了包括政府不得干涉足協(xié)事務、KFF實施整改在內(nèi)的一系列要求。

但此后，肯尼亞足球界并未走出混亂狀況。該國足協(xié)總部和各地方分部之間的矛盾越演越烈，甚至發(fā)展到水火不容的地步?？夏醽喺媱澯殖闪⒁粋€“接管委員會”，暫時接管足協(xié)事務。對于肯尼亞官方再次打算插手足球事務，CAF官員發(fā)出警告以避免其再次遭到禁賽處罰。

2.2 科威特政府干預足球事務[9]

2006年，科威特足協(xié)(Kuwait Football Association，簡稱KFA)因國家隊成績太差和內(nèi)部存在管理問題而被政府解散。新成立的臨時委員會由原足協(xié)主席艾哈邁德主管。2007年2月20日，該國議會對足協(xié)規(guī)章的部分內(nèi)容進行了修改，規(guī)定KFA成員必須由俱樂部代表構(gòu)成，不進行公開選舉，從而違反了FIFA章程。2007年5月和8月，F(xiàn)IFA曾兩次致函KFA臨時委員會，要求KFA在民間重新選舉，建立一個包括足協(xié)主席、副主席和三名成員的五人機構(gòu)。但KFA臨時委員會不顧FIFA的反對和警告，在政府部門的參與和主導下，于2007年10月9日自行選出了足協(xié)組織機構(gòu)，14名高層足協(xié)官員全部來自全國14個俱樂部。FIFA對此認為，科威特政府干預了足協(xié)選舉，而新的KFA則喪失了FIFA章程所規(guī)定的獨立性和自主性，對該機構(gòu)不予承認，并于10月29日宣布，從即日起全面禁止科威特足球隊和KFA參加任何國際賽事或主辦會議。作為FIFA的分支機構(gòu)，亞足聯(lián)也對科威特做出了進一步的處罰決定，所有科威特球隊、比賽官員、裁判員都被立即禁止參加任何國際比賽，并同時列舉了名單。為使FIFA盡快撤消禁賽處罰，KFA執(zhí)委會的14名官員于11月1日集體辭職，并于兩天后成立了由科威特奧委會主席法赫德和3個俱樂部的負責人組成的4人委員會。隨后，F(xiàn)IFA有條件地對KFA暫時解禁。然而，由于KFA未能按照FIFA的要求于2008年10月中旬如期進行改選，F(xiàn)IFA執(zhí)委會決定對KFA無限期禁賽。

2015年10月16日，由于科威特政府對KFA的強勢干涉，KFA第三次遭到FIFA的全球禁賽處罰。FIFA執(zhí)委會要求科威特盡快修訂新版《體育法》，以排除政府干預足協(xié)事務的隱患，但是該國未能在規(guī)定的期限內(nèi)做到。因此，科威特各級球隊及俱樂部將不得參加任何國際比賽，除非KFA和其俱樂部能獨立開展活動并履行所規(guī)定的義務。

2.3 肯、科兩國政府干預足球自治的簡要評析

政府干預足球的行為一般表現(xiàn)為解散足協(xié)或設立臨時機構(gòu)予以接管。政府干預行為的直接原因多是本國國足在國際賽事中的成績不佳，政府領導人或體育行政主管部門認為足協(xié)急需整改，才可能扭轉(zhuǎn)本國足球的不利局面。亞非國家政府干預本國足球事務，有悖FIFA章程的規(guī)定，難免會受到FIFA的嚴厲制裁，在一定程度上也反映出這些國家足協(xié)自治確實存在弊端。

肯尼亞足協(xié)組織更替頻繁，以及由此導致的足球聯(lián)賽制度的混亂局面，是肯尼亞國家隊成績一直不振(肯尼亞國足在FIFA頒布的世界最新排名中名列111位，而其史上獲得的最好名次是68位)的主要原因之一?？夏醽喿銋f(xié)組織自1960年成立以來紛爭不斷。KFF是獲得FIFA承認的、最早的肯尼亞足協(xié)，它組織了肯尼亞超級聯(lián)賽和國家足球隊。后來，由于國內(nèi)足球經(jīng)營不善，肯尼亞足球有限公司(Football Kenya Limited，簡稱FKL)成立，以抗衡當時的KFF。KFF與FKL的紛爭持續(xù)了6年，直到2006年，由于政府干預足球受到FIFA禁賽處罰，紛爭才得以暫停。兩派與政府達成協(xié)議，以保證KFF的獨立性，但由于政府和KFF并未履行該協(xié)議，F(xiàn)IFA于2008年承認FKL為會員足協(xié)，從而正式取代KFF。KFF因FIFA不承認其地位，還向CAS申訴，以期獲得適當裁決，但遭到駁回。2011年11月，F(xiàn)KL因不履行其有限責任公司的職責而被解散，取而代之的是肯尼亞足球聯(lián)盟(Football Kenya Federation，簡稱FKF)，但大多數(shù)職位仍由FKL原來的成員繼續(xù)擔任。雖然在2013年，KFF和FKF曾準備一致讓位給即將新成立的肯尼亞足球協(xié)會(Kenya Football Association，簡稱KFA)，以期促進足球統(tǒng)一，并推動肯尼亞足球邁向新的高度，但目前FKF仍是FIFA會員。由于肯尼亞一直沒有穩(wěn)定的足協(xié)組織，足球發(fā)展政策和指導方針難免受到影響，肯尼亞足球聯(lián)賽系統(tǒng)也因此變得十分復雜，各級聯(lián)賽名目繁多，對國內(nèi)足球發(fā)展極為不利。政府有意采取行政措施，由國家體育部集權(quán)治理國內(nèi)足球事務，卻受到FIFA的堅決抵制。事實上，F(xiàn)IFA早在2004年就對肯尼亞實施首次禁賽，希望以此來遏制政府對足球事務的干預，同時要求足協(xié)嚴格遵守FIFA章程，整頓國內(nèi)聯(lián)賽的混亂狀況，但收效甚微[10]。

科威特的足球和許多亞非國家一樣，受到國家政治和經(jīng)濟的影響。雖然科威特在20世紀七八十年代經(jīng)濟實力雄厚，但由于受到海灣戰(zhàn)爭的巨大影響。1990年戰(zhàn)爭結(jié)束后，科威特經(jīng)濟一直停滯不前，從而影響到政府對足球的投入和體育基礎設施的建設?？仆赝跏页蓡T既掌控國家，也掌控國內(nèi)足球。王室成員在政府中身居要職，KFA主席一般由王室成員擔任，并掌控著科威特14家足球俱樂部，每年球隊的運營成本基本上是由王室管理的“國營單位”提供，并且需要經(jīng)過繁雜的審批手續(xù)[11]。因此，科威特足球常常陷于資金不足的境地。與此同時，科威特政府制定的《體育法》規(guī)定，政府部門可對該國體育組織內(nèi)部職能進行管理，從而違背了“各國際單項體育聯(lián)合會獨立性、自主性”的基本原則，妨礙了KFA對FIFA章程和規(guī)章的遵守。盡管FIFA反復重申“足協(xié)事務不受任何第三方干涉”，并督促科威特政府修改體育法；國內(nèi)有識之士也呼吁足球改革，實行足球俱樂部私有化，但對科威特足球而言，王室成員的統(tǒng)治地位實在難以輕易撼動。為解除國際奧委會對科威特國家奧委會實施的長達2年多的暫停職權(quán)的處罰，使國家體育代表隊順利參加倫敦奧運會，科威特政府承諾對體育法進行修改，以與《國際奧委會憲章》和各國際體育組織的章程相一致，并于2012年11月27日經(jīng)內(nèi)閣通過。由此，國際奧委會撤銷了對其的處罰。[12]然而，修改后的科威特體育法仍與FIFA章程相沖突，政府干預足協(xié)事件時有發(fā)生。雖然政府也向FIFA承諾將再次修改體育法，卻因前有食言而遭到FIFA的又一次制裁。

FIFA堅持實行足球行業(yè)內(nèi)部自治，不允許“第三方”的干涉。但各國國內(nèi)足球發(fā)展的實際情況存在差異，尤其是亞非國家的足協(xié)普遍存在管理缺乏系統(tǒng)化和財政資金短缺等問題，且與國內(nèi)的政治、經(jīng)濟大環(huán)境息息相關。FIFA對政府干預行為實施處罰，雖然是為了維護行業(yè)內(nèi)部治理，但由于未考慮各國足協(xié)管理實踐中所面臨的實際困難，在一定程度上，不利于足球運動的發(fā)展。

3 足球行業(yè)自治與政府干預的關系

盡管國際體育發(fā)展趨勢是提倡維護體育自治，但體育與政治的聯(lián)系日益密切卻是不容否認的事實。政府為發(fā)展本國足球而干預足協(xié)事務與FIFA所奉行的行業(yè)內(nèi)部自治相悖，關于如何處理政府干預與足球自治的關系，有必要進一步探究FIFA的法律性質(zhì)、FIFA與其會員之間的關系、足球自治及其內(nèi)部矛盾和政府干預足協(xié)的表現(xiàn)形式及其原因，從司法介入、政府與足協(xié)、足協(xié)內(nèi)部治理和球員維權(quán)等方面提出優(yōu)化足球治理的構(gòu)想。

3.1 FIFA與會員足協(xié)的關系

FIFA是根據(jù)《瑞士民法典》(Swiss Civil Code.)商業(yè)注冊的協(xié)會，總部位于瑞士的蘇黎世，其法律性質(zhì)是社團法人。作為最大的國際單項體育聯(lián)合會，F(xiàn)IFA以促進國際足球運動發(fā)展、發(fā)展各足協(xié)之間的友好關系為宗旨，具備國際性、獨立性、民間性、組織性和自愿性等非政府間國際體育組織的特點[13]，強調(diào)獨立于國家和政府之外、能夠自主決策和活動。FIFA倡導下的五大洲足球聯(lián)盟，都管理著各自范圍內(nèi)的國家和地區(qū)足協(xié)，各級足球組織都有其地域和職能范圍，且必須向各自的上一級組織負責。

FIFA章程是世界足球運動的基本法律文件，對該組織的性質(zhì)、目標、機構(gòu)職能和各項活動的基本程序等作了規(guī)定，是FIFA所有會員達成共識的基礎和相互協(xié)調(diào)的根本準則。FIFA章程反映了足球運動的責任機構(gòu)及參加者的意志，并在實踐中得到普遍性的嚴格遵守，具有自治性；該章程規(guī)制足球組織和制定比賽規(guī)則，具有專業(yè)性；該章程只對自愿加入FIFA的會員，且以“事實契約”的方式對受其管理的協(xié)會、運動員等體育競賽參與者具有約束力，而未加入FIFA者則不適用該章程，具有契約性[14]。因此，從法律上來說，F(xiàn)IFA與各會員足協(xié)是一種契約關系。

FIFA有權(quán)督促和要求各級協(xié)會加強足球運動的內(nèi)部管理。FIFA章程對所有會員足協(xié)都具有合同約束力，享受會員權(quán)利的足協(xié)必須履行遵守該章程的義務。2015年《國際足聯(lián)章程》第13條對會員義務做了明確規(guī)定，即“會員在任何時候都需要完全遵守FIFA章程、FIFA各機構(gòu)的規(guī)則、指示和決定?！备鶕?jù)該章程，F(xiàn)IFA有權(quán)對違規(guī)的會員協(xié)會做出相應的處罰決定，例如，禁賽、暫?；蛉∠麜?。不過，現(xiàn)行規(guī)定明顯偏向于FIFA，而忽略了對會員足協(xié)的權(quán)利保護。在本文所涉案件中，關于CAS及其上訴管轄權(quán)，仲裁庭主要依據(jù)CAS仲裁規(guī)則第R47的規(guī)定，即上訴人可以就體育聯(lián)合會作出的決定向CAS提起上訴，只要該組織的章程這樣規(guī)定，且上訴人在上訴前已窮盡組織內(nèi)部救濟機制。而FIFA章程的第66條和第67條也對仲裁作了具體規(guī)定，承認CAS有權(quán)解決FIFA與其會員之間的糾紛，并特別指出“CAS主要適用FIFA的各項規(guī)章以及瑞士法律。”因此，仲裁庭只依據(jù)FIFA章程的相關條款審查案件，而不考慮NFF的章程和規(guī)則，這就不利于會員足協(xié)行使權(quán)利。由于當事人在國際仲裁中遵循私法自治，當上訴方自愿加入FIFA成為其會員時，就意味著接受了FIFA制定的章程和各項規(guī)章制度，包括仲裁條款。在實踐過程中，這種通過援用達成的擬制合意，將不利于與FIFA發(fā)生糾紛的會員足協(xié)。

3.2 足球行業(yè)自治的原則

FIFA與其他國際單項體育聯(lián)合會一樣，提倡獨立、維護自治和抵制外界其他組織的干涉。足球自治，即足球行業(yè)內(nèi)部治理，是指各級足球組織依據(jù)行業(yè)內(nèi)部規(guī)章自行決定和管理內(nèi)部事務。體育是一個擁有專業(yè)理論和技能的特殊領域，足球行業(yè)自治有其必然性、必要性和可行性。由于FIFA具備獨立的社團法人資格，在法律上為足球自治確立了主體地位。FIFA自行制定并實施運動(技術(shù))規(guī)則、競賽規(guī)則和內(nèi)部管理規(guī)則，為其自治奠定了堅實的基礎，而這些規(guī)則在制定和效力方面與法律有相似之處。FIFA設立了內(nèi)部糾紛裁決機構(gòu)，包括紀律委員會、道德委員會和上訴委員會，內(nèi)部糾紛解決機制的確立以及“窮盡內(nèi)部救濟”的原則，使足協(xié)自治在一定程度上得以充分實現(xiàn)。而FIFA內(nèi)部體育仲裁制度的設立，使足球行業(yè)自治得到了進一步加強。然而，足球行業(yè)內(nèi)部自治在實踐過程中不可避免地出現(xiàn)了一些問題，諸如FIFA金字塔式的治理模式，在某種程度上被認為是缺乏民主。由于足球基層組織，比如參加體育比賽的俱樂部及其球員，必須服從被稱作“協(xié)會成員共同合意”的FIFA、各大洲足聯(lián)及其所在國足協(xié)的規(guī)章，而他們卻被排除在章程制定之外[15]。而且，隨著體育商業(yè)化不斷擴大，加之FIFA內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督機制，各級組織日益增多的經(jīng)濟問題暴露出行業(yè)內(nèi)部自治存在的弊端。比如，“世界杯”申辦賄選、FIFA執(zhí)委收受黑金賣選票等丑聞使足球自治不斷受到質(zhì)疑[16]。此外，國家政府干預本國足協(xié)的事件屢有發(fā)生，足球自治因而也受到接連不斷的沖擊。

3.3 政府干預足協(xié)問題

FIFA為了維護會員及其機構(gòu)的獨立性，免受外界的干擾和操縱，其章程第17條明確規(guī)定：每個會員獨立處理內(nèi)部事務，不受任何第三方的影響。然而，在足球內(nèi)部自治不斷加強的同時，卻似乎日益受到來自政府的干預。亞非國家因政府干預足球事務而受到FIFA禁賽處罰占有較高的比例。而在歐美國家中，近期只有法國和希望受到FIFA的禁賽警告：2010年南非世界杯賽中，法國隊小組出局，加之球員內(nèi)訌和罷訓，在民意和政府的雙重壓力下，法足協(xié)主席引咎辭職，受到國際足聯(lián)的警告。2015年，希臘足球超級聯(lián)賽遭到多次球場暴力騷亂事件，希臘政府有意針對球場暴力進行立法，但違背國際足聯(lián)“任何第三方不得干預足球事務”的規(guī)定，受到國際足聯(lián)的警告。根據(jù)各國關于單項體育協(xié)會的法律法規(guī)及政策不同，體育自治的程度在世界各地區(qū)存在差異，各會員國可分為“干涉主義”和“非干涉主義”兩類[17]。歐美發(fā)達國家一般屬“非干涉主義”，政府基本上很少干預足協(xié)內(nèi)部事務，足協(xié)幾乎完全內(nèi)部自治。而亞非國家則多表現(xiàn)為“干涉主義”，政府體育行政部門對足協(xié)進行監(jiān)管，有的國家還制定專門法律以指導足協(xié)的內(nèi)部運作，足協(xié)管理權(quán)基本由體育部長或者總統(tǒng)、國王(2011年，由于沙特阿拉伯國足隊在亞洲杯賽中小組出局，國王更換本國足協(xié)主席)所掌控[18]。2010年尼日利亞足協(xié)遭禁賽事件，正是由于總統(tǒng)的命令所引發(fā)的。足球自治在實踐中之所以會產(chǎn)生國別之間的差異，是由各國的歷史和國情所決定的。具體而言，亞非國家的政府及其體育行政部門對本國體育基本持有控制權(quán)，經(jīng)常會參與到足協(xié)的管理職能中，導致足協(xié)自身管理缺位，而足協(xié)缺乏經(jīng)濟獨立、財政上依賴于政府則是影響其發(fā)展的重要因素。歐美國家的足協(xié)承擔著對本國足球領域的管理職能，有著較為豐富的管理經(jīng)驗，而較為完善的國家法律體系為足協(xié)內(nèi)部治理提供了保證。此外，各國對權(quán)利概念也存在著不同理解。歐美國家強調(diào)以權(quán)利為中心，主張“人生而平等”，用法律來確定人與人之間平等、自由的權(quán)利。亞非國家則偏重于義務，雖然國家法律保護私利，但在社會觀念中一般認為，私利有損于“公”(國家利益等)。公權(quán)力是為維護和增進公益而設的權(quán)力，一般指政治上的強制力量和某項職責范圍內(nèi)的支配力量，而私權(quán)利則是指個人或法人依法享有的利益。亞非國家為發(fā)展本國足球事業(yè)制定了相關法律法規(guī)和政策，以規(guī)制國內(nèi)足球事務，難免與FIFA及會員足協(xié)的章程或決定相悖，從而產(chǎn)生公權(quán)和私權(quán)之間的沖突。

4 足球行業(yè)自治與政府監(jiān)管的思考

關于政府與體育的關系，一種觀點是：體育自治意味著體育和政治應該是相互間完全獨立的。代表人物主要有奧林匹克運動之父顧拜旦、國際奧委會前任主席羅格等。而且，相當一部分學術(shù)著作也論及政府部門退出社團治理，體育與政府相分離。另一種與之相反的論點即體育與政治的聯(lián)系日益密切，正逐漸為現(xiàn)實所證明[19]。體育是一個全球性的社會、經(jīng)濟和政治現(xiàn)象，現(xiàn)代體育對于各國政府而言始終是非常重要的治理工具。民族主義的復興已經(jīng)形成以體育促進和平、樹立愛國意識和加強民族融合的理念，體育既有利于實現(xiàn)社會和諧、穩(wěn)定，也可促進國家經(jīng)濟發(fā)展。體育國際化的發(fā)展使體育成為各國提升其國際影響力的重要手段。與此同時，聯(lián)合國也強化了體育功能，許多聯(lián)合國機構(gòu)將體育作為工作方式，納入各種援助計劃[20]。從法應然的視角出發(fā)，體育本應與政治無緣。但是，體育的重要性隨著時代的發(fā)展日益突顯，現(xiàn)代體育在世界各國中已很難不受政治的影響。

從FIFA章程來看，F(xiàn)IFA具有私法身份，與各會員協(xié)會之間是一種契約關系。各國足協(xié)是各大洲足聯(lián)的成員，必須遵守各大洲足聯(lián)的規(guī)章，并要求自己的成員也遵守這些規(guī)章，而各大洲足聯(lián)、各國足協(xié)以及俱樂部和球員又必須遵守FIFA的規(guī)章。通過契約這一法律機制，各級足球組織遵守由上而下更高級別規(guī)則的合同義務鏈，保證了FIFA在其影響領域的最高權(quán)威[21]。在法律關系上，F(xiàn)IFA與各會員足協(xié)、俱樂部以及球員之間是平等的主體關系，不是上下級機構(gòu)或隸屬關系，而是管理與被管理的關系。足球組織以事實契約的方式管理內(nèi)部事務，政府一般尊重契約自由。但是，契約自由并非是不受限制的一成不變的理論[22]。如果契約存在欺詐或契約一方負有特殊義務時，為了使締約人和社會利益獲得公平對待，需要司法介入。FIFA試圖取得司法管轄的豁免權(quán)，其章程中包含了諸如避免會員及其內(nèi)部相關機構(gòu)、人員向法院起訴的條款，并盡量使糾紛在內(nèi)部機制中得到解決。由于足球組織內(nèi)部解紛機制存在不足，外部仲裁(CAS)成為行業(yè)解紛的延續(xù)，但仍需司法的有限介入[23]。當足球管理機構(gòu)自身運作出現(xiàn)問題時，在用盡內(nèi)部救濟之后，可上訴國際體育仲裁院，或依所在地之法律來解決。具體而言，足球自治并不意味著超越了司法管轄，而是在其行業(yè)內(nèi)部自行治理和決策。如果足球組織成員的行為違反了公共利益、觸犯所在地國家的法律法規(guī)，則可通過當?shù)胤ㄔ旱脑V訟來處理，行為責任人將受到相應的民事或刑事處罰。如果國際足聯(lián)成員涉及貪污受賄等刑事問題，侵犯第三國的重大利益，則依據(jù)國際法中的屬地管轄和保護管轄原則實行管轄，其實現(xiàn)方式：一是，行為人進入該受害國可被依法逮捕；二是，根據(jù)受害國與瑞士之間的引渡條約實現(xiàn)司法管轄。

隨著體育法治國際化，全球體育法理論得到了新的發(fā)展。非政府間組織，包括體育聯(lián)合會，也逐漸發(fā)展成為國際法主體。然而，任何國際法理論本質(zhì)上都是為了維護國家的核心利益[24]。政府干預足球事務，實際上是為了維護本國利益，希望通過行政手段發(fā)展和振興國內(nèi)足球。但需要強調(diào)的是，政府對本國足球事務的管理不是無限的、隨意的和無標準的，而應該有一個嚴格的“度”[25]。面對權(quán)力和權(quán)利的沖突，我們應尋求建立一個“理性的體育秩序”。其中，“理性”的要求之一，就是要在足球行業(yè)內(nèi)部利益和國家利益之間尋找一個合理的“平衡點”，即在不損害國家、社會和他人合法利益的情況下，在沒有違反公共政策的情況下，足協(xié)可對組織內(nèi)部事務實行自治。政府根據(jù)本國國情發(fā)展足球運動，既要維護足協(xié)內(nèi)部自治，讓足協(xié)獨立處理內(nèi)部事務、充分發(fā)揮其管理職能，提高自治能力；同時又要發(fā)揮政府的監(jiān)督作用，促進本國足球運動的健康發(fā)展。

“理性”的要求之二，則是要在足球行業(yè)內(nèi)部實行“良規(guī)善治”。政治學中的“善”即正義，以公共利益為依歸[26]。而其中包含的“糾正的正義”，在這里是指改變當前足球行業(yè)自上而下、單一向度的管理，通過FIFA、大州足聯(lián)、國家足協(xié)和俱樂部以及球員之間的合作、協(xié)商，共同參與到章程的制定當中。FIFA利用其地位的優(yōu)勢，以事實契約的方式管理足球內(nèi)部事務，這是合理的，卻是不符合理性的。理性通常被認為是包含道德感的道德觀念，而符合理性的條款，即公平的合作條款，是可以期望能為別人所理性地接受的[27]。在實踐過程中，亞非國家政府干預足球的行為，在某種程度上反映了FIFA的會員國并不樂于接受其章程中的某些條款。但另一方面，如果會員國只是看起來或假裝承諾履行這些條款，而實際上卻準備著一旦條件具備便違背它們以迎合自己的利益，那么，這比不符合理性還要糟糕。例如：科威特因政府過度干預足協(xié)事務，在將近十年間三次(2007、2008和2015年)受到FIFA的全球禁賽處罰。該國政府干預行為屢禁不止，究其原因，禁賽只是促使政府曲意逢迎做出一定讓步，等解禁之后便又我行我素。FIFA用禁賽來嚴懲這種行為乃是治標不治本，只會陷入干預、禁賽、解禁、再干預的無限循環(huán)之中。FIFA內(nèi)部治理能力的提高，緣于其會員對章程的理解、參與和支持。只有各會員足協(xié)主動接受的規(guī)章制度，才能得到足協(xié)全體成員的自覺遵守，而不是依賴于FIFA實施的強制處罰。只有當FIFA的內(nèi)部規(guī)章制度演變?yōu)闀T足協(xié)及其相關機構(gòu)、人員的內(nèi)心信仰和行為準則時，才能真正落到實處。因此，F(xiàn)IFA的規(guī)章制度應是處于平等地位的各級會員的公平的合作條款，遵循互惠性和相互性理念，使每個成員都能理性地接受，并按照契約所要求的盡其職責和獲取利益。

“理性”的要求之三，就是要在各國足協(xié)內(nèi)部成立一個代表相對弱勢方利益的組織，例如球員工會，以平衡職業(yè)球員與俱樂部之間的利益。足球球員工會是職業(yè)足球球員依法自發(fā)組建和運作的，代表并維護球員利益的自治性社團組織。它為了能更好地服務于球員，為球員爭取應得的福利，應具備符合職業(yè)足球特點的管理模式和集體談判制度。建立球員工會，不僅是為了維護處于足球管理底層的球員的正當權(quán)益，而且有利于促進職業(yè)足球的持續(xù)健康發(fā)展，從而相應提高各國足協(xié)的內(nèi)部治理水平。

5 結(jié)語

FIFA堅持足球行業(yè)內(nèi)部自治，各會員足協(xié)必須獨立管理足球事務，任何來自第三方的干預都屬于違規(guī)行為。而其會員國政府干預足球事務卻是不容忽略、客觀存在的事實。從亞非國家政府干預足球的實例以及尼日利亞足協(xié)主席選舉案例的仲裁實踐來看，各國政府的干預行為及其原因有著相似之處，尤其是通過CAS對所涉上訴案件的仲裁，有助于進一步揭示FIFA與其會員之間、政府與本國足協(xié)之間的關系，從而促進足球治理理論的發(fā)展與完善。依此理解，我們可以形成以下三點通識：

第一，F(xiàn)IFA與各會員足協(xié)是一種契約關系。FIFA章程對其會員足協(xié)具有合同約束力，CAS對于國際足聯(lián)與其會員協(xié)會之間的上訴案件，主要依據(jù)國際足聯(lián)章程的相關規(guī)定予以審查，該章程對于會員而言具有最高權(quán)威。但是這種擬制合意，不利于與FIFA發(fā)生爭議的會員足協(xié)及其成員。

第二，政府尊重FIFA和各會員足協(xié)間的契約自由，但這種契約自由不是無限制和絕對的。如果足球組織內(nèi)部成員違反了公共利益或第三方利益，觸犯所在地國家法律法規(guī)或者損害了第三國重大利益，那么可以實行司法管轄。

第三，關于政府干預和足球自治的關系，應建立一個“理性的體育秩序”，即足協(xié)在沒有違反正當程序和公共政策的情況下可對組織內(nèi)部實行自治，而政府在尊重足協(xié)內(nèi)部自治的前提下可進行監(jiān)督；足球行業(yè)內(nèi)部應實行“良規(guī)善治”，使FIFA的規(guī)章制度真正成為公平的合作條款；球員則可自發(fā)組建維權(quán)社團組織，使各項正當權(quán)益能落到實處。

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