文

（1.3.4.中共四川省委黨校，四川成都 610072；2.萊比錫大學(xué)，德國(guó)萊比錫，04109）

內(nèi)容提要：難民治理問題作為歐洲難民危機(jī)所產(chǎn)生的次生社會(huì)問題，給歐洲國(guó)家的社會(huì)治理帶來了極大的挑戰(zhàn)。隨著德國(guó)難民數(shù)量的快速增長(zhǎng)，難民治理困擾也日益突出。本文選取的樣本萊比錫市政府為避免在難民治理問題上進(jìn)一步出現(xiàn)德國(guó)民眾與政治精英疏離的情況，通過推廣協(xié)商民主，擴(kuò)大社會(huì)團(tuán)體及公民的參與，構(gòu)建了一種政府+社會(huì)團(tuán)體的協(xié)商參與治理模式。這一運(yùn)行模式可以很好地補(bǔ)充代議制，滿足公眾深度參與需求，增強(qiáng)民眾和政治精英的互信，同時(shí)能提高公共政策的效率、效果。協(xié)同治理還應(yīng)在法定化、制度化、系統(tǒng)化等方面繼續(xù)探索，避免形式化，無效參與，挫敗參與公眾的積極性。

難民問題是一個(gè)全球性問題，考驗(yàn)著國(guó)際社會(huì)處理危機(jī)的能力?；仡?015年的歐洲難民危機(jī)，作為后冷戰(zhàn)時(shí)期歐洲難民狀況的一次集中體現(xiàn)，它有著深刻的德國(guó)印記。

默克爾政府的難民政策，不僅弱化了歐盟現(xiàn)行避難公約的效力，而且也違反了德國(guó)《基本法》的相關(guān)避難規(guī)定。［1］當(dāng)眾多難民在極短的時(shí)間內(nèi)涌入德國(guó)后，德國(guó)社會(huì)很難從容地打造出一個(gè)有助于難民融入的環(huán)境，這便給難民治理問題留下了嚴(yán)重后遺癥。為避免在難民治理問題上進(jìn)一步出現(xiàn)德國(guó)民眾與政治精英的疏離，政府提出了一個(gè)符合各方利益的方式：推廣協(xié)商民主，充分?jǐn)U大公眾的參與，以協(xié)商治理的方式解決社會(huì)問題。本文以萊比錫市難民治理中的協(xié)商參與為個(gè)案研究，首先陳述了樣本的選取意義，然后梳理了代表性非政府組織參與難民治理的基本情況，最后分析樣本協(xié)商參與治理模式的特點(diǎn)、實(shí)施效果以及其不足與局限性。

一、萊比錫市難民治理中的協(xié)商參與背景

萊比錫市是德國(guó)薩克森州第二大城市，近年來該市經(jīng)濟(jì)上升趨勢(shì)明顯，2014年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)18418百萬歐元，人均57004歐元。［2］理想的發(fā)展前景吸引來越來越多的外來者，據(jù)2017年6月5日的官方統(tǒng)計(jì)顯示：2015年每1000名居民中有27.4人是來自其它城市。［3］鑒于本研究對(duì)象是萊比錫市的難民問題，難民規(guī)模是一個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)，在此首先將該市人口構(gòu)成情況做一簡(jiǎn)要梳理。

（一）接收難民數(shù)量

筆者通過查閱萊比錫市政府官網(wǎng)上的所有相關(guān)數(shù)據(jù)，大至了解到2014-2016年期間的難民數(shù)量變化情況。據(jù)萊比錫市統(tǒng)計(jì)局2017年發(fā)布的數(shù)據(jù)［4］顯示，截止到2016年底，常駐萊比錫的5萬多外國(guó)人當(dāng)中敘利亞人所占比例高達(dá)13.1%。據(jù)萊比錫市外國(guó)人管理局官網(wǎng)信息［5］，2015年增加人數(shù)最多的外國(guó)人主要來自：敘利亞、阿富汗、伊拉克等地。根據(jù)“科尼根斯坦協(xié)定”（K? nigstein Agreement）規(guī)定的配額，聯(lián)邦薩克森州必須占德國(guó)所有申請(qǐng)庇護(hù)的新難民的5.1%，其中13%被分配到萊比錫市。［6］事實(shí)上，由于2015年涌入難民數(shù)量眾多，薩克森州在該年所接收的難民數(shù)量為27180人，占到全德的6.2%［7］；2016 年接收難民數(shù)量為 23663 人， 占比3.3%，在德國(guó)東部地區(qū)接收難民數(shù)量?jī)H次于柏林。［8］萊比錫市在2014年接收難民1232名；2015年接收5185人，這些難民來自敘利亞、阿富汗、伊拉克、利比亞和突尼斯；［9］到 2016年 4月，共有 4434名難民居住在萊比錫。［10］截至2016年12月底，有3900名難民依照《尋求庇護(hù)者福利法》領(lǐng)取救濟(jì)金；有6960名難民按照《社會(huì)法》第二卷申領(lǐng)救濟(jì)金。其中有4992名受益者年齡在15到65歲之間，有360名國(guó)外無陪護(hù)未成年人得到了來自“青年，家庭和教育辦公室”的照顧。

（二）難民安置

萊比錫最初接收的難民中多數(shù)被安排集中居住于市中心而非市郊，難民與市民之間有著天然的密切交往。此種安置方法使得難民與市民之間容易發(fā)生直接的矛盾沖突。因而在接收難民初期，萊比錫市中心曾發(fā)生過多次大規(guī)模的市民抗議活動(dòng)。

后來，政府為難民準(zhǔn)備了集體住房和公共生活區(qū)。截至2016年12月底，有48%的難民居住在合住房、小型公寓和臨時(shí)住房中。另有52%的難民居住在獨(dú)立住房中，他們中57%的人有屬于自己的住房合同，剩下43%的難民則是以保障房的形式入住。［11］但仍有約56%的難民居住在市中心住宅區(qū)內(nèi)。［12］

（三）對(duì)待難民的態(tài)度

根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年在德國(guó)有移民背景的人口已達(dá)1600百萬，占總?cè)丝诘?0.3%。［13］由此可以說，德國(guó)早已成為事實(shí)上的移民國(guó)家。但是，德國(guó)社會(huì)缺乏一種公平的、確定的、能夠在不同文化間有效溝通的價(jià)值觀或行為方式，能夠讓外來人口得以迅速地建立起自己的新身份認(rèn)同。①參見德國(guó)哥廷根大學(xué)政治學(xué)教授Bassam Tibi1998年出版的專著《缺乏特征的歐洲》（Europa ohne Identit?t）。這本書中作者原本希望倡導(dǎo)的是一種新的、基于歐洲層面上的、方便外來人口融入的主流文化（Leitkultur），但Leitkultur這個(gè)概念一經(jīng)提出卻遭到誤解和濫用，反而成了文化保守主義的代名詞。這種現(xiàn)象同樣發(fā)生在統(tǒng)一后的東德地區(qū)，正如德國(guó)柏林人口與發(fā)展研究所一項(xiàng)題為《德國(guó)統(tǒng)一現(xiàn)正走向何方——曾一度分裂的德國(guó)有多統(tǒng)一》（How reunification is going--how far a once-divided Germany has grown together again）的報(bào)告中提及的那樣，“雖然東德人與西德人在生活方面已經(jīng)很難區(qū)分，但他們之間仍存在巨大的差異?！保?4］其中東西德人對(duì)移民的態(tài)度不同就是差異之一。相對(duì)于西德的多元化人口和較多的移民數(shù)量，東德的移民比例相對(duì)較低。在東德地區(qū)，移民人數(shù)占總?cè)丝诘?%到9%，而在西德則高達(dá)25%。同時(shí)，東德人對(duì)移民的厭惡程度更加明顯，這很大程度上與他們?nèi)狈ν鈬?guó)人共處的經(jīng)歷有關(guān)。［15］而且，東德地區(qū)的公民社會(huì)發(fā)展與西德尚存在差距。調(diào)查顯示，37%的西德人有意愿參與志愿活動(dòng)，而東德只有30%。［16］

在原東德地區(qū)新納粹根源深厚，對(duì)伊斯蘭難民持反對(duì)態(tài)度的PEGIDA②PEGIDA為愛國(guó)歐洲人反對(duì)西方伊斯蘭化運(yùn)動(dòng)的縮寫（Patriotische Europ?er gegen die Islamisierung des Abendlandes）。此運(yùn)動(dòng)為一個(gè)歐洲右派民粹主義的政治運(yùn)動(dòng)，由盧茨·巴赫曼（Lutz Bachmann）于2014年10月在德累斯頓發(fā)起，爭(zhēng)取保護(hù)德國(guó)（西方社會(huì)）的猶太教-基督教文化。便發(fā)源于薩克森州首府德累斯頓。德國(guó)《亮點(diǎn)》雜志在2015年1月1日發(fā)表的一個(gè)民意調(diào)查指出：有13%的受訪者有意愿參加在他們家附近舉行的“反伊斯蘭化”游行；還有29%的受訪者認(rèn)為鑒于伊斯蘭教對(duì)德國(guó)人的生活造成影響，PEGIDA的游行是有理由的。［17］萊比錫大學(xué)與海因里希伯爾基金會(huì)、羅莎盧森堡基金會(huì)、奧托布倫納基金會(huì)合作調(diào)查的結(jié)論也顯示德國(guó)社會(huì)對(duì)穆斯林的排斥呈現(xiàn)逐步增加的趨勢(shì)。這份調(diào)查共采訪了2420人，從14歲至93歲不等。其中一半受訪者表示：“因?yàn)椋ǖ聡?guó)）有很多穆斯林……有時(shí)感覺在自己的國(guó)家像是外來者”；超過40%的人認(rèn)為，應(yīng)該禁止穆斯林移民德國(guó)。這兩個(gè)數(shù)字對(duì)比兩年前都有所上升。

德累斯頓工業(yè)大學(xué)教授Hans Vorl? nder關(guān)于PEGIDA運(yùn)動(dòng)參與者的調(diào)查報(bào)告顯示［18］，典型的PEGIDA參與者是來自德累斯頓和薩克森州，受過教育，在職，凈收入在薩克斯州范圍內(nèi)超過平均水平的中產(chǎn)，無教派無黨派，中年男性（男性比例占75%，40歲以上占65%）。換言之，PEGIDA游行的主力成員并非低收入群體，而是具有穩(wěn)定收入的中產(chǎn)階級(jí)。其參與者的主導(dǎo)動(dòng)機(jī)主要為：對(duì)政治體制的不滿（54%），對(duì)公共媒體的不滿（20%），對(duì)移民和難民政策的不滿（15%），而出于反宗教暴力而參與游行的成員僅占總數(shù)的5%。因此PEGIDA運(yùn)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是政治異見者借由反歐洲穆斯林化口號(hào)發(fā)起的一場(chǎng)抗議游行，其結(jié)果正中右翼民粹主義者的下懷。隨著PEGIDA運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，同樣位于薩克森州的東德第二大城市萊比錫也逐漸受到游行影響，展開了多次LEGIDA抗議活動(dòng)。反伊斯蘭化運(yùn)動(dòng)中心點(diǎn)逐漸由德累斯頓轉(zhuǎn)移到萊比錫。

自2002年起，萊比錫大學(xué)的學(xué)者們每?jī)赡甓紩?huì)對(duì)德國(guó)社會(huì)中的政治觀點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查，其中的調(diào)查核心是一份針對(duì)極端右翼觀點(diǎn)的問卷。從事此次調(diào)查的德克爾（Oliver Decker）教授說：“對(duì)比兩年前，持極端右翼觀點(diǎn)的人數(shù)沒有增加，但是這些極端右翼人群更傾向于使用暴力的手段來維護(hù)、實(shí)現(xiàn)自身利益。”［19］該群體對(duì)警察、政黨等社會(huì)政治機(jī)構(gòu)的信心明顯下降；對(duì)待極端右翼政黨的態(tài)度也發(fā)生了變化。在2014年，該群體中的四分之一對(duì)社民黨（SPD）有好感；而在2016年，該群體中的35%表示，在大選中可能會(huì)投票給極右翼的德國(guó)選項(xiàng)黨（AFD），而選擇社民黨和聯(lián)盟黨的比例則下降了10%。［20］這就形成了一種現(xiàn)象：一部分人積極為難民奔走，而另一部分人強(qiáng)烈拒絕難民。在對(duì)待難民的態(tài)度上，德國(guó)社會(huì)兩極化愈加明顯。

綜上所述，選擇萊比錫為研究樣本，可以清晰地考察在反難民較強(qiáng)烈地區(qū)難民治理當(dāng)中存在的問題。

二、萊比錫市難民治理中的協(xié)商參與概況

在參與萊比錫市難民治理的主體中，我們可以梳理出政府和社會(huì)組織兩類治理主體。德國(guó)萊比錫市是一個(gè)社會(huì)組織發(fā)育良好的城市，大大小小的社團(tuán)組織為數(shù)眾多。萊比錫市政府難民治理的社會(huì)組織大致可以分為兩類：工具型社會(huì)組織和智囊型社會(huì)組織。其中在2015年以來的難民治理中，積極參與萊比錫市政府難民治理的主要有工具型社會(huì)組織的代表難民委員會(huì)和智囊型社會(huì)組織的代表移民委員會(huì)。本文擬選取這兩個(gè)委員會(huì)，大致勾勒出政府與社會(huì)組織協(xié)商治理的概況。

（一）難民委員會(huì)的自發(fā)參與

難民委員會(huì)成立于1991年，致力于提高難民和移民的生活水平，并幫助難民和移民更快地融入當(dāng)?shù)厣睢ｋy民委員會(huì)有8.5個(gè)全職工作崗位，其中6個(gè)崗位由官方提供資金支持。難民委員會(huì)成員有著不同的背景，有些是基督教徒，有些是從政人員（黨派成員），有些是其他協(xié)會(huì)或國(guó)際組織的代表。難民委員會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源于萊比錫市政府的撥款和民間捐助。根據(jù)萊比錫市2015年財(cái)政報(bào)告，難民委員會(huì)在該年總計(jì)收到了182160歐元的撥款資金，并將其用于以下項(xiàng)目［21］：1300 歐元用于“教育融入”項(xiàng)目；4000歐元用于跨文化交流中心的會(huì)議展示；70610歐元用于 “文化橋與分散難民咨詢服務(wù)”項(xiàng)目；106250歐元用于“到萊比錫來，為難民服務(wù)”合作項(xiàng)目。

迄今為止，難民委員會(huì)已開展了多項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，比較典型的即為“教育融入”項(xiàng)目?；陔y民委員會(huì)的突出表現(xiàn)，萊比錫市政府批準(zhǔn)2016年給其撥款的金額為 268871歐元。［22］

作為工具型社會(huì)組織的代表，難民委員會(huì)具有以下特點(diǎn)：

1.成員多樣性。難民委員會(huì)成員有著不同的背景，有些是基督教徒，有些是從政人員（黨派成員），有些是其他協(xié)會(huì)或國(guó)際組織的代表。雖然以難民委員會(huì)為代表的工具型的社會(huì)組織往往是由具有相同目標(biāo)，由來自不同的階級(jí)、階層，不同宗教信仰，不同黨派歸屬，不同組織代表的人們所組成。

2.目標(biāo)對(duì)象單一。難民委員會(huì)的宗旨是致力于提高難民和移民的生活水平，并幫助難民和移民更快地融入當(dāng)?shù)厣?，針?duì)的對(duì)象只有難民，并不包括其他類似的社會(huì)群體。難民委員會(huì)不同于移民委員會(huì)，它們二者都是針對(duì)于某一社會(huì)問題而形成的具有相同目標(biāo)的社會(huì)組織，移民委員會(huì)針對(duì)有類似情況的多群體，但難民委員會(huì)針對(duì)的對(duì)象往往只是該社會(huì)問題中最主要的單一的矛盾對(duì)象。

3.組織較為松散。難民委員會(huì)這種自發(fā)性形成的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)一般較為松散，人員的募集主要在于人們的自愿參加，整個(gè)組織除了有必要的組織運(yùn)行規(guī)定外，并沒有嚴(yán)格的組織紀(jì)律或者組織章程去約束委員會(huì)成員的行為規(guī)范。

4.參與門檻低。難民委員會(huì)是由當(dāng)?shù)厥忻褡园l(fā)組成，就其整個(gè)組織的運(yùn)行來說，沒有嚴(yán)格的組織章程，只要是愿意參與難民治理的市民都可以加入委員會(huì)，大多數(shù)人都是以自愿者的形式加入委員會(huì)，沒有硬性條件去規(guī)定參與人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

難民委員會(huì)在萊比錫市難民治理中發(fā)揮了重要作用。例如難民委員會(huì)在2015年夏季接收難民的過程中扮演了重要角色，其成員一直活躍于薩克森州與萊比錫市難民安置的領(lǐng)域，約有7000名志愿者在此期間注冊(cè)登記。他們的工作范圍主要分為兩個(gè)方面：首先是按照政府統(tǒng)籌參與難民求助。早在2014年2月，萊比錫難民委員會(huì)受萊比錫市委托，開展了“到萊比錫來，為難民服務(wù)的”合作項(xiàng)目。項(xiàng)目吸引了諸多志愿者自愿擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)員，幫助申請(qǐng)人申領(lǐng)相應(yīng)的住房，安排申請(qǐng)人從事自己專業(yè)領(lǐng)域的實(shí)習(xí)性工作，或者安排其在醫(yī)療診所實(shí)習(xí)等等。委員會(huì)在難民需要時(shí)都會(huì)提供咨詢和支持服務(wù)。每個(gè)引導(dǎo)員在開始工作之前，也都會(huì)經(jīng)過定期的培訓(xùn)。［23］其次是自發(fā)援助政府審核范圍外的難民。除了配合政府的救助工作外，委員會(huì)還照顧了許多未被登記在冊(cè)的、無權(quán)獲得社會(huì)福利和住房的“二等”難民。助理人員每天二十四小時(shí)，每周七天不間斷地為難民提供諸如醫(yī)療護(hù)理，衣物，被褥，以及衛(wèi)生用品等相關(guān)應(yīng)急用品和幫助。

（二）移民委員會(huì)的協(xié)商參與

移民委員會(huì)代表著萊比錫市移民，以及具有移民歷史的萊比錫市民的利益。移民委員會(huì)成員由市議會(huì)以及各黨派提名，由市議會(huì)挑選并任命產(chǎn)生。萊比錫移民委員會(huì)有21名成員，其中16名由任命產(chǎn)生，5名來自各個(gè)黨派。市議會(huì)當(dāng)中的各個(gè)黨派均可提名一位代表。據(jù)移民委員會(huì)主席K.Sethi先生訪談?dòng)涗浛芍?，作為智囊型社?huì)組織的代表組織移民委員會(huì)具有以下特點(diǎn)：

1.成員組成精英化。移民委員會(huì)的成員基本上是由市議會(huì)以及各黨派提名，成員的構(gòu)成較為高端，多為社會(huì)精英層，主要來自各黨派成員，由市議會(huì)挑選并任命產(chǎn)生。移民委員會(huì)可以較為全面地掌握相關(guān)信息，同時(shí)委員會(huì)還擁有相應(yīng)的反饋機(jī)制。

2.服務(wù)對(duì)象多元。移民委員會(huì)雖然和難民委員會(huì)一樣致力于難民問題，但是并不僅僅是難民，移民委員會(huì)代表著萊比錫市移民，這其中包括難民、學(xué)生，以及作為二代移民的德國(guó)公民，所有具有移民歷史的市民都由移民委員會(huì)維護(hù)其權(quán)益。

3.組織結(jié)構(gòu)相對(duì)緊密。移民委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)雖然也比較松散，但是整個(gè)組織機(jī)構(gòu)較之難民委員會(huì)更為嚴(yán)密。成員較為固定，而且移民委員會(huì)有著固定的職能和職權(quán)，并且定期召集相關(guān)市政府人士、各黨派成員、各難民委員會(huì)代表舉行相關(guān)問題的討論會(huì)，在會(huì)議后形成提案并致力于促進(jìn)相關(guān)社會(huì)問題的法律、法規(guī)的出臺(tái)。

難民委員會(huì)與移民委員會(huì)都是社會(huì)組織，在難民治理問題中與政府組織形成了一種協(xié)商參與的模式。難民委員會(huì)作為工具型社會(huì)組織的一種，致力于實(shí)際性的幫助活動(dòng)，而移民委員會(huì)則致力于各難民委員會(huì)與政府的溝通，并且力求促進(jìn)各種問題的相關(guān)法律條文的形成。

移民委員會(huì)作為智囊型的社會(huì)組織，架起并完善了難民委員會(huì)與政府（移民局）二者之間的溝通機(jī)制。一方面將各方面意見反饋給政府部門，并提交相關(guān)議案；另一方面通過會(huì)議來商定相關(guān)未來難民治理中所需的法律、法案，來進(jìn)一步保障治理工作的順利進(jìn)行。在協(xié)商治理的過程中，每個(gè)黨派都有自己的發(fā)言人，每位發(fā)言人有自己所關(guān)注的領(lǐng)域，并非所有的議員都關(guān)心與移民委員會(huì)相關(guān)的問題。因此，移民委員會(huì)提出議案，要求在市議會(huì)中增加專門討論移民相關(guān)事務(wù)的時(shí)間（1小時(shí)）。要在市議會(huì)中集中時(shí)間對(duì)有關(guān)移民的8個(gè)專項(xiàng)問題進(jìn)行討論（教育和撫養(yǎng)；職業(yè)技能培養(yǎng)與認(rèn)證；醫(yī)療健康保障；社會(huì)空間型融入；跨文化與跨宗教交流；跨文化引導(dǎo)與接納；政治上的共同參與；對(duì)抗種族歧視與種族主義）這些問題需要在有民眾和移民委員會(huì)參與的情況下進(jìn)行?？梢姡泼裎瘑T會(huì)所具有的提案權(quán)等權(quán)力可以將政府的治理理念與實(shí)際操作的救助團(tuán)體相結(jié)合，有利于政府與社會(huì)組織在難民治理中的達(dá)成一致。

移民委員會(huì)開展協(xié)商工作的主要模式之一就是“圓桌”提案模式。移民委員會(huì)邀請(qǐng)各局各部門的負(fù)責(zé)人參加會(huì)議并聽取他們的想法意見。當(dāng)中出現(xiàn)問題時(shí)，移民委員會(huì)會(huì)對(duì)此做出討論。例如萊比錫市政下屬子公司LWB（萊比錫房建公司）的負(fù)責(zé)人曾就房屋市場(chǎng)的相關(guān)問題參加會(huì)議討論。最近，民政局負(fù)責(zé)人也因勞動(dòng)市場(chǎng)問題被邀請(qǐng)參加會(huì)議。當(dāng)委員會(huì)對(duì)各項(xiàng)事務(wù)有了解之后，就可以針對(duì)性地提出議案。議案遞交后，委員會(huì)會(huì)收到市議會(huì)的初稿（可由委員會(huì)更改）?；蛘呶瘑T會(huì)直接選擇自己感興趣的話題，在移民局申請(qǐng)報(bào)備下次會(huì)議的與會(huì)人員。這個(gè)過程需要在幾周之前經(jīng)過投票，整個(gè)流程下來可能會(huì)持續(xù)幾個(gè)月的時(shí)間。以“圓桌”模式來說，它實(shí)際上整合了難民治理中涉及到的各個(gè)群體、各個(gè)方面的整體利益與訴求，使之在“圓桌”這種模式中達(dá)成多方可接受的一種議案，并提交政府盡可能地以法制化的方式來使得難民治理這一問題得到多方滿意的一個(gè)結(jié)果。

在萊比錫市難民治理中的協(xié)商參與過程中，政府（移民局）、移民委員會(huì)和難民委員會(huì)三者互相聯(lián)系、統(tǒng)籌兼顧，形成了一個(gè)相對(duì)完整的組織體系。難民委員會(huì)作為補(bǔ)充政府治理難民的工具型社會(huì)組織，極大補(bǔ)充了政府在難民治理過程中的具體操作性難題；移民委員會(huì)相當(dāng)一部分委員會(huì)成員來自各難民委員會(huì)或者相關(guān)組織，因此移民委員會(huì)可以較為全面地掌握相關(guān)信息，同時(shí)委員會(huì)還擁有相應(yīng)的反饋機(jī)制，移民委員會(huì)在與難民委員會(huì)聯(lián)系的基礎(chǔ)上集合了實(shí)際操作中所產(chǎn)生的問題并向移民局以及相關(guān)政府部門進(jìn)行會(huì)議協(xié)商，利用本身的職能提出相關(guān)意見建議，促進(jìn)相應(yīng)法律、政策的出臺(tái)；移民局作為政府與社會(huì)組織聯(lián)系的交流窗口，可以較為深入地吸收社會(huì)意見。具體關(guān)系可參照?qǐng)D1：

圖1 政府與社會(huì)組織關(guān)系圖

三、萊比錫市難民治理中的協(xié)商參與思考

（一）萊比錫市難民治理協(xié)商參與的成功因素

基于上文梳理，萊比錫市難民治理中協(xié)商參與這一運(yùn)行模式取得了令人較為滿意的治理結(jié)果。分析其中的成功因素，筆者認(rèn)為有以下三點(diǎn)：

1.優(yōu)良高效的運(yùn)行機(jī)制。德國(guó)的管理模式向來就是“優(yōu)良、高效”的代名詞。而在難民治理中德國(guó)政府部門與社會(huì)組織的協(xié)商參與治理模式同樣具有“優(yōu)良、高效”的特點(diǎn)。在對(duì)于社會(huì)組織協(xié)商參與中兩種社會(huì)組織與政府運(yùn)行關(guān)系的分析不難發(fā)現(xiàn)，不論是作為工具型社會(huì)組織的難民委員會(huì)還是智囊型社會(huì)組織的移民委員會(huì)以及政府，三者各自之間都能夠按章行事、各司其職、分工合作、相互協(xié)調(diào)，并且三者之間互相聯(lián)系，缺一不可。三者共同構(gòu)建了“政府+社會(huì)協(xié)商治理”的運(yùn)行模式，使得整套協(xié)商參與難民治理模式猶如一臺(tái)精密的機(jī)器，能夠優(yōu)良高效地應(yīng)對(duì)難民治理的過程中的各種問題。

2.最大限度地反映民意。政府與社會(huì)組織協(xié)商參與難民治理的過程中，政府除了有自身的相關(guān)信息收集部門之外，我們還看到移民委員會(huì)在具體救助難民中的難民委員會(huì)與德國(guó)政府部門之間架起了一座橋梁，將各難民委員會(huì)所面臨的問題與民意通過自身職能以及在市議會(huì)等討論會(huì)中向政府轉(zhuǎn)達(dá)并提出相應(yīng)提案。一來這種方式極大限度地彌補(bǔ)了政府自身收集難民信息過程中的漏洞；二來這種方式是站在社會(huì)組織的立場(chǎng)上，極大限度地避免了作為掌握公共權(quán)力的政府部門對(duì)于自身利益的主觀性考慮，能夠更加客觀地、最大限度地反映出實(shí)際問題與民眾訴求；三來是能夠在與各個(gè)難民委員會(huì)的協(xié)作中，切實(shí)地發(fā)現(xiàn)難民治理中存在的各種問題。

3.力求資源的優(yōu)化配置。兩大社會(huì)組織通過對(duì)于難民治理實(shí)際問題的發(fā)現(xiàn)與梳理，最大限度地自下而上反映民意并與政府的相應(yīng)政策措施結(jié)合，就能夠在自身本就相對(duì)優(yōu)良高效的運(yùn)行機(jī)制下達(dá)到對(duì)于救助難民資源的最優(yōu)化配置。就上文難民委員會(huì)在難民治理中所展開的各類項(xiàng)目而言，通過充分考慮難民的實(shí)際所需，將政府的財(cái)政援助與委員會(huì)自身所籌措的資金最優(yōu)化地用在了難民治理中亟需解決的各個(gè)方面。這也是德國(guó)政府在大量難民呈爆炸式涌入國(guó)內(nèi)而未出現(xiàn)嚴(yán)重社會(huì)問題的根本所在。

（二）萊比錫市難民治理協(xié)商參與的模式缺陷

萊比錫市難民治理的協(xié)商參與模式發(fā)揮了十分重要的作用，也取得了很大的成功。但不可否認(rèn)的是，協(xié)商參與這種模式依舊存在不容忽視的缺陷與漏洞。

1.組織制度中存在諸多制度漏洞。作為萊比錫市政府難民治理協(xié)商參與中的兩大主要社會(huì)組織，不論是難民委員會(huì)還是移民委員會(huì)，二者都是相對(duì)較為松散的社會(huì)組織。這就難免在自身的組織制度方面存有漏洞。

2017年7月，難民委員會(huì)曝出經(jīng)費(fèi)丑聞一事。由于制度欠缺規(guī)范，在特殊的救助難民的過程中，委員會(huì)不經(jīng)政府批準(zhǔn)，擅自挪用公款。除此之外，委員會(huì)自身管理制度也存在漏洞。比如副主席（一名律師），也就是負(fù)責(zé)行政與會(huì)計(jì)事務(wù)的主席，并沒有得到監(jiān)管。這場(chǎng)丑聞對(duì)難民委員會(huì)來說是致命的打擊，面對(duì)這種局面只能將部分項(xiàng)目移交給其他的非盈利性組織，建立新的難民委員會(huì)。

移民委員會(huì)雖然沒有曝光出此類丑聞，但是委員會(huì)內(nèi)部分人員的不作為也一直是組織制度無法完美運(yùn)作的缺陷之一。移民委員會(huì)成員免職的程序非常復(fù)雜繁瑣，理論上可行，實(shí)施起來十分困難。只有市議會(huì)有權(quán)免除移民委員會(huì)成員的職位。有幾位成員事實(shí)上并沒有稱職地履行他們的工作，但是卻很難對(duì)此做些什么。雖然市議會(huì)正在推進(jìn)移民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由直接選舉產(chǎn)生的改革。直選方式在德累斯頓、慕尼黑、法蘭克福等其他城市已經(jīng)存在，但成效并不顯著。不僅參選人數(shù)很少，而且還存在其他問題。

2.協(xié)商參與模式中存有銜接間隙。協(xié)商參與中社會(huì)組織與政府之間由于二者的根本出發(fā)點(diǎn)不同，銜接上一直存在多多少少的間隙。比如人事任命的問題（移民委員會(huì)與移民局之間）。移民局是移民委員會(huì)的一個(gè)對(duì)口合作單位，雙方合作存在很多問題。這個(gè)原因不僅有人事層面的，更有結(jié)構(gòu)層面的。移民局與委員會(huì)的根本差別就在于，移民局為政府負(fù)責(zé)，而委員會(huì)致力于促成新的法律和制度。在委員會(huì)和移民局之間同樣存在意見分歧，這也是由于雙方出發(fā)點(diǎn)不同造成的（移民局立足于市政服務(wù)的觀點(diǎn)，而委員會(huì)則從獨(dú)立的角度出發(fā)）。

從移民委員會(huì)的成員構(gòu)成可知，移民委員會(huì)成員基本上是由市議會(huì)以及各黨派提名，成員的構(gòu)成較為單一，成員主要多來自各黨派成員，由市議會(huì)挑選并任命產(chǎn)生。而移民委員會(huì)與移民局之間又因?yàn)榱?chǎng)以及職能的不同，導(dǎo)致人事任命問題一直是二者協(xié)商參與銜接間隙中的核心問題。其實(shí)一旦人事層面的問題得到解決，結(jié)構(gòu)層面的很多問題也可以迎刃而解。

（三）萊比錫市難民治理中的協(xié)商參與啟示

在萊比錫市難民治理中的協(xié)商參與模式中，移民委員會(huì)作為一個(gè)社會(huì)組織甚至具有了部分政黨的職能。在對(duì)移民委員會(huì)功能的分析中發(fā)現(xiàn)，隸屬于政府部門的移民局是政府服務(wù)機(jī)構(gòu)，在市議會(huì)中不享有提案權(quán)。作為社會(huì)組織的移民委員會(huì)反而具有相應(yīng)的提案權(quán)。這在一定層面上意味著移民委員會(huì)已經(jīng)有了政治團(tuán)體的意味。我國(guó)著名政治學(xué)學(xué)者朱光磊教授認(rèn)為：“從廣義上講，政治團(tuán)體是指為表達(dá)、爭(zhēng)取人們的利益或國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行有關(guān)而組成的群體、集合、集團(tuán)、組織。 ”［24］對(duì)于以往各國(guó)家政府與社會(huì)組織的協(xié)商參與模式來說，萊比錫市難民治理中的協(xié)商參與模式可謂是一個(gè)亮點(diǎn)。而這對(duì)于未來政黨的發(fā)展來說，政黨部分功能的弱化與讓渡以及社會(huì)組織、非政府組織轉(zhuǎn)而承擔(dān)相應(yīng)政黨職能的表現(xiàn)會(huì)越來越多、越來越突出。對(duì)于政府來說，執(zhí)政黨部分功能的消失也就意味著政府部分管理職能的轉(zhuǎn)移與讓渡，這就突出了協(xié)商治理模式在未來社會(huì)治理中的重要性。對(duì)于社會(huì)組織來說，移民委員會(huì)的部分職能的政治屬性也意味著未來社會(huì)組織自身發(fā)展的一個(gè)發(fā)展路徑與提升自身政治地位的方向。

當(dāng)今德國(guó)的民主體制已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)，雖然代議制仍舊在政治體制中占據(jù)主體地位，但是今天的德國(guó)民眾已經(jīng)不再滿足于幾年一次的民主授權(quán)，而是希望更廣泛、更深入地影響公共政策。［25］顯而易見，協(xié)同治理可以很好地補(bǔ)充代議制，滿足公眾深度參與需求，增強(qiáng)民眾和政治精英的互信，同時(shí)能提高公共政策的效率、效果。為充分發(fā)揮協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，完善公民切實(shí)參與的途徑，協(xié)同治理還應(yīng)在法定化、制度化、系統(tǒng)化等方面繼續(xù)探索，避免形式化，無效參與，挫敗參與公眾積極性。要加強(qiáng)參與文化的建設(shè)，在協(xié)商制度框架下將難民群體更多地納入到參與主體中來，這樣才能更好地解決難民融入德國(guó)生活中來。

（該文為筆者楊麗梅于2017年4月—7月間在德國(guó)萊比錫大學(xué)訪學(xué)期間的主要成果之一。萊比錫大學(xué)Julia小姐積極協(xié)助搜集資料、訪談相關(guān)當(dāng)事人，在此深表感謝。）