楊成來，郭勁光

(1.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、研究緣起及個(gè)案選擇

20世紀(jì)90年代以來，地方政府在社會(huì)發(fā)展中的作用逐漸凸顯，地方政府的行為越發(fā)受到巨大的關(guān)注。地方政府作為一級(jí)政府，其存在具有一定的意義，它不僅僅具有較大的信息優(yōu)勢(shì)，而且在其領(lǐng)域內(nèi)是主要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給者。當(dāng)社會(huì)處于重要的轉(zhuǎn)型過程中，各種問題都不是單一性質(zhì)的，而是多元化聯(lián)系的，具有高度的不確定性和復(fù)雜性，地方政府在治理社會(huì)問題的過程中扮演了極其重要的角色，它在某些方面比其他組織具備更大的優(yōu)勢(shì)和較低的交易費(fèi)用。換言之，地方政府能夠以較低的成本提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。政府組織有著三大功能：經(jīng)濟(jì)功能、政治功能和社會(huì)功能。經(jīng)濟(jì)功能主要是政府參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的作用；政治功能主要是政府組織維護(hù)合法性和公信力的重要手段；社會(huì)功能主要是政府組織提供高效服務(wù)的能力。地方政府發(fā)揮社會(huì)功能的一種方式就是通過各種政策的執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)良好的政策效果，從而扮演好社會(huì)維護(hù)者的角色。而一項(xiàng)政策是否能夠真正實(shí)現(xiàn)有效績(jī)效，仍是需要探討的問題。有大量研究表明，政策的生命力在于執(zhí)行，而政策執(zhí)行是在一定的資源約束條件下進(jìn)行的，包括人力、物力、資金和制度等。政策的影響力體現(xiàn)在政策的完全執(zhí)行，倘若一項(xiàng)政策的制定意圖或目標(biāo)難以完全執(zhí)行，那么政策制定者和政策對(duì)象就不能進(jìn)行有效溝通。然而，完全執(zhí)行政策只是一種理想的狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)中，一般的政策不能完全執(zhí)行，一方面，政策執(zhí)行存在偏差；另一方面，政策執(zhí)行渠道受阻。那么這是為什么呢？政策執(zhí)行又是如何進(jìn)行的？怎么樣解決政策制定和政策執(zhí)行的差距？這是需要深入探究的議題，本文將對(duì)以上的問題做出嘗試性回答。

本文研究的焦點(diǎn)在于關(guān)注地方政府在社會(huì)公共領(lǐng)域中公共服務(wù)方面的職能發(fā)揮，研究對(duì)象選取貴州省受艾滋病影響的兒童(為了行文方便，以下簡(jiǎn)稱“特殊群體”)，主要針對(duì)貴州省特殊群體的福利政策現(xiàn)狀和家庭生活狀況，深入實(shí)際采集數(shù)據(jù)和資料。就調(diào)查對(duì)象范圍而言，針對(duì)各縣(市、區(qū))的民政部門、衛(wèi)生部門和疾控中心的負(fù)責(zé)人和工作人員，根據(jù)研究需要和各部門業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)設(shè)計(jì)調(diào)查問卷表和訪談提綱，采取座談會(huì)的形式進(jìn)行資料收集。具體到特殊群體和家庭，有關(guān)社會(huì)組織的人員也參與到調(diào)查中，先由他們與調(diào)查對(duì)象溝通，征求其同意后，調(diào)查者才深入特殊群體居住地進(jìn)行實(shí)地入戶訪談，以結(jié)構(gòu)式訪談為主、訪談提綱為輔，訪談主要以漫談和參與式訪談進(jìn)行。訪談涉及到5個(gè)方面的內(nèi)容：一是特殊群體的基本情況(性別、年齡)；二是特殊群體的就學(xué)情況(幼兒園、小學(xué)、初中、高中、大專及以上)；三是特殊群體的健康狀況(一般、健康、好、艾滋病感染者)；四是特殊群體的父母或監(jiān)護(hù)人情況；五是特殊群體的救助情況(生活補(bǔ)助、醫(yī)療教育補(bǔ)助、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障)和家庭收入狀況，重點(diǎn)在于特殊群體的救助情況一項(xiàng)，并從中分析和探究地方政府的治理路徑，構(gòu)建分析框架解釋地方政府行動(dòng)邏輯。

在深入實(shí)地調(diào)查之前，根據(jù)調(diào)查目的分門別類地設(shè)計(jì)可行性問卷調(diào)查表，在對(duì)地方政府職能部門進(jìn)行調(diào)查時(shí)，主要是以座談會(huì)的方式與相關(guān)工作人員進(jìn)行面對(duì)面的交流和頭腦風(fēng)暴。在進(jìn)行座談的過程中，不完全局限于問卷調(diào)查表，還進(jìn)行拓展性的問題探究，運(yùn)用問卷調(diào)查法和深度訪談法相結(jié)合進(jìn)行資料采集工作。在對(duì)具體的特殊群體典型個(gè)案訪談時(shí)，則采取結(jié)構(gòu)式訪談法，以特殊群體的實(shí)際生活為切入點(diǎn)，逐漸地引向調(diào)查的內(nèi)容，使其不容易產(chǎn)生緊張和防備心理，以漫談的方式逐步了解真實(shí)情況。同時(shí)，針對(duì)訪談提綱沒有考慮到的情況，調(diào)查者需要彌補(bǔ)提綱設(shè)計(jì)未關(guān)注到的有意義的問題，以充實(shí)研究的內(nèi)容，多角度全方位收集信息。

二、理論詮釋：地方政府選擇性政策執(zhí)行的行動(dòng)邏輯

眾所周知，我國政府體制是“五級(jí)”式的，即中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，政府體制的構(gòu)架也在發(fā)生著巨大的變遷。歷史上，我國政府體制的轉(zhuǎn)變有著一定的經(jīng)濟(jì)政治根源，是為了解決一定時(shí)期社會(huì)突出矛盾和問題而推進(jìn)的體制改革，以致于能夠維護(hù)整個(gè)社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。直到20世紀(jì)90年代，我國政府體制基本定型，但在隨后的發(fā)展過程中，也一直在推動(dòng)政府體制改革。以地方政府為例，除了中央政府以外，其他各級(jí)政府都統(tǒng)稱為地方政府，許多研究中央政府和地方政府關(guān)系的文獻(xiàn)就是如此區(qū)分的。但是就研究的需要和具體問題而言，必須明確指出地方政府指的是哪一級(jí)，才能把具體問題分析清楚，并且以理論解釋相關(guān)現(xiàn)象。

地方政府在一定范圍內(nèi)是社會(huì)事務(wù)的參與者和治理者，它的權(quán)力不是天生就具有的，而是公民集體授予的，必須要不斷地滿足絕大多數(shù)公民的需求，以保障自身的合法性和公信力。地方政府與轄區(qū)內(nèi)的公民溝通方式多種多樣，通過政策渠道溝通是重要的方式之一，公共政策實(shí)施的目的在于解決社會(huì)公共問題，公民參與公共政策決策是政策執(zhí)行力的一種表現(xiàn)。但是政策就一定能夠完全執(zhí)行嗎？執(zhí)行政策的背后又蘊(yùn)含著什么樣的地方政府行動(dòng)邏輯？對(duì)此，許多學(xué)者開始探討地方政府行動(dòng)邏輯及其制度基礎(chǔ)，周雪光[1]注意到了一種被大多數(shù)人討論的現(xiàn)象，即基層政府在執(zhí)行中央政府或上級(jí)政府的政策過程中，往往存在著執(zhí)行偏差，更為嚴(yán)重的是出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”。首先，他批駁了把這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因簡(jiǎn)單歸結(jié)于政府官員或執(zhí)行政策人員的素質(zhì)和能力的結(jié)論。其次，他提出了三種悖論解釋，即政策一統(tǒng)性和執(zhí)行靈活性的悖論、激勵(lì)強(qiáng)度和目標(biāo)替代的悖論、科層制度非人格化和行政關(guān)系人緣化的悖論。最后，他認(rèn)為由于制度設(shè)計(jì)和環(huán)境，這種現(xiàn)象反復(fù)不斷出現(xiàn)，而且可能還會(huì)繼續(xù)發(fā)展下去。然而，他單純地放大了制度的作用，卻相對(duì)忽略其他因素(比如政府組織的考核體制)的影響。

王漢生和王一鴿[2]則從管理學(xué)的角度探討地方政府行動(dòng)邏輯，明確提出了目標(biāo)管理責(zé)任制。目標(biāo)管理責(zé)任制的核心內(nèi)容有兩個(gè)方面：目標(biāo)體系構(gòu)建和考核獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)。實(shí)行獎(jiǎng)懲制度的依據(jù)以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)闇?zhǔn)則，需要能夠量化各項(xiàng)指標(biāo)來進(jìn)行考核，這將促使正式組織內(nèi)部和政府、社會(huì)形成一種制度性鏈接體系，表現(xiàn)為責(zé)任—利益連帶關(guān)系。他們認(rèn)為目標(biāo)管理責(zé)任制是在當(dāng)代國家正式權(quán)威體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出的一種實(shí)踐性的制度形式，對(duì)基層政權(quán)的運(yùn)行及地方社會(huì)的治理等產(chǎn)生了一系列重要而復(fù)雜的影響?，F(xiàn)行政府運(yùn)作過程是極其復(fù)雜的，討論了權(quán)威體制下的具體制度實(shí)踐形式，但沒有進(jìn)行比較分析，他們指出了目標(biāo)管理責(zé)任制的特征和運(yùn)行機(jī)制，卻沒有指出這項(xiàng)制度是如何形成的。榮敬本[3]提出一個(gè)分析概念即壓力型體制，從制度變遷的視角研究縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)運(yùn)行機(jī)制的演變情況，對(duì)基層政府的治理邏輯進(jìn)行闡釋，即上級(jí)政府通過政治動(dòng)員、行政發(fā)包的方式，層層加碼把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理等工作任務(wù)分配給下級(jí)政府或相關(guān)單位，并實(shí)施責(zé)任到點(diǎn)或人的考核機(jī)制，探究了我國政府組織制度的層級(jí)節(jié)制特征。

周飛舟[4]則從另外的視角論述地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，以及中央政府和地方政府的關(guān)系，并明確提出了政治錦標(biāo)賽體制，他認(rèn)為上級(jí)政府抓牢了績(jī)效的最終考核和人事晉升權(quán)力，在多中心任務(wù)下，地方政府的行為往往偏向于執(zhí)行一些易衡量的指標(biāo)，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的政策和指標(biāo)則被可量化的任務(wù)和指標(biāo)所替代，導(dǎo)致基本的公共服務(wù)短缺，并且闡述了地方政府行為的組織和制度邏輯。周雪光[5]也提出了運(yùn)動(dòng)型治理和運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制強(qiáng)有力的分析理念，對(duì)解釋政府行為模式有著重要的啟發(fā)意義，他指出常規(guī)機(jī)制與運(yùn)動(dòng)機(jī)制相互矛盾又相輔相成，在現(xiàn)代社會(huì)中，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的合法性和組織基礎(chǔ)都面臨著極大挑戰(zhàn)，需要新的組織模式，實(shí)現(xiàn)組織治理目標(biāo)。周黎安[6]則提出了行政發(fā)包制，從整體性視角把握我國行政運(yùn)行體制的機(jī)理和政府組織的條塊關(guān)系，該體制把我國分散型的政權(quán)通過項(xiàng)目的方式聚合起來，上級(jí)政府主要是中央政府和省級(jí)政府一級(jí)，進(jìn)行發(fā)包且有最終的項(xiàng)目考核權(quán)，而下級(jí)政府“跑部錢進(jìn)”，積極抓包，以實(shí)現(xiàn)政府組織目標(biāo)，形成了一種科層式項(xiàng)目鏈條形態(tài)。行政發(fā)包制與科層制和外包制相比較，居于科層制和外包制之間。周黎安[6]從行政分配權(quán)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制等方面著重分析了行政發(fā)包制的特征。

O′Brien和Li[7]在研究中國鄉(xiāng)村政策執(zhí)行時(shí)，提出了選擇性政策執(zhí)行。因政策的類型差異，地方政府的自主性具有很大的空間，也就是說地方政府比中央政府具備更大的信息優(yōu)勢(shì)，地方政府的利益導(dǎo)向會(huì)促使其在政策系統(tǒng)中選擇政策類型并組織實(shí)施。選擇性政策執(zhí)行的產(chǎn)生是源于目標(biāo)管理責(zé)任制的干部管理制度。渠敬東等[8]回顧了我國改革30年的歷程，認(rèn)為總體性支配權(quán)力已被技術(shù)化的治理權(quán)力所取代，并成為了推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的根本機(jī)制。此外，楊愛平和余雁鴻[9]也從結(jié)構(gòu)上研究了組織間的協(xié)作關(guān)系，提出了選擇性應(yīng)付，認(rèn)為政府間存在大量的應(yīng)付關(guān)系，一方面，因?yàn)榻M織資源的缺乏，表現(xiàn)在組織內(nèi)部人力、財(cái)力、權(quán)力和時(shí)間等資源的缺乏；另一方面，因?yàn)樵诼氊?zé)同構(gòu)和尋求政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，上級(jí)組織“縱容”下級(jí)組織，形成一條利益鏈條，導(dǎo)致基層組織對(duì)公民的基本需求回應(yīng)度不高。

總體而言，大部分研究所涉及的地方政府多是指我國的縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級(jí)政府，而且更多地關(guān)注地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，尤其是縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)的互動(dòng)關(guān)系，提出了一些極富有啟發(fā)性的概念和工具，如目標(biāo)管理責(zé)任制、責(zé)任—利益連帶關(guān)系、壓力型體制、政治錦標(biāo)賽體制、運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制、行政發(fā)包制、選擇性政策執(zhí)行和選擇性應(yīng)付等，都具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)解釋力，但是本文認(rèn)為地方政府執(zhí)行特殊群體的社會(huì)救助政策沒有得到有效關(guān)注和強(qiáng)有力的分析，現(xiàn)有研究也較少關(guān)注一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行狀況和制度約束條件，如社會(huì)救助政策在地方政府政策鏈條中的場(chǎng)域，而這一政策的實(shí)踐效果又是至關(guān)重要的。有效執(zhí)行政策的關(guān)鍵在于回應(yīng)社會(huì)需求和具備問題導(dǎo)向，同時(shí)還必須具有針對(duì)性、持續(xù)性、穩(wěn)定性和可行性，正如威爾遜所說“對(duì)政府行為的一般性計(jì)劃并不是行政，切實(shí)執(zhí)行這些計(jì)劃才是行政”。因此，執(zhí)行政策才是最大的行政，更是體現(xiàn)政府能力的最好驗(yàn)證。在我國，一定程度上，上級(jí)政府包括中央政府和省級(jí)政府都是政策的制定者、推動(dòng)者和評(píng)估者，相對(duì)而言，地方政府是大量政策的“執(zhí)行場(chǎng)”，是承擔(dān)著巨大的政策執(zhí)行壓力和處理現(xiàn)實(shí)問題的主體?；诖耍疚乃峒暗牡胤秸饕侵甘屑?jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，通過構(gòu)建市級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者間行動(dòng)邏輯和理性選擇的理論框架，以T市政府執(zhí)行特殊群體社會(huì)救助政策為個(gè)案，實(shí)證分析地方政府選擇性政策執(zhí)行的組織基礎(chǔ)和制度根源。

三、實(shí)踐場(chǎng)域：地方政府選擇性政策執(zhí)行的探索

(一)選擇性政策執(zhí)行的界定及其現(xiàn)象

大量研究證實(shí)，地方政府在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)出現(xiàn)偏差。本文通過地方政府對(duì)特殊群體進(jìn)行社會(huì)救助政策實(shí)施現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行與原政策意愿相背離的情況普遍存在。那么這是為什么呢？這需要對(duì)政策執(zhí)行和選擇性政策執(zhí)行的概念進(jìn)行界定和解釋。

一般管理職能包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五項(xiàng)職能。長(zhǎng)久以來，學(xué)術(shù)界似乎不太關(guān)注政策執(zhí)行的問題，對(duì)政策執(zhí)行的研究也起步較晚，自20世紀(jì)90年代以來，才逐步出現(xiàn)了許多有關(guān)執(zhí)行議題的研究，并且還開創(chuàng)了政策執(zhí)行三代研究范式，也就是從三種視角切入研究，即自上而下、自下而上和混合研究[10]。政策執(zhí)行模式大多并不是按照以上三種范式進(jìn)行，更多是以某一種方式為主導(dǎo)、其他方式為輔助的彈性政策執(zhí)行。實(shí)際上，政府組織的技術(shù)工具與企業(yè)管理工具密切相關(guān)，企業(yè)組織管理實(shí)踐所取得的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)影響了政府技術(shù)變革的進(jìn)程，政策執(zhí)行概念就體現(xiàn)了二者的相互關(guān)系。政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者運(yùn)用各種資源條件，將觀念性的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際性的政策效果，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。政策執(zhí)行是一個(gè)過程，既是動(dòng)態(tài)的，也是靜態(tài)的，只是看問題的角度不同而已。同理，政策執(zhí)行偏差是指政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其效果偏離政策目標(biāo)，并產(chǎn)生不良后果的政策失效現(xiàn)象。而選擇性政策執(zhí)行所導(dǎo)致的結(jié)果并不一定就是不好的，可能會(huì)獲得良好的效果，也就是說選擇性政策執(zhí)行可以是政策執(zhí)行偏差，相反，政策執(zhí)行偏差不一定就是選擇性政策執(zhí)行。

在實(shí)地調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)了許多政策失效或政策執(zhí)行偏離目標(biāo)的現(xiàn)象：如T市的民政部門負(fù)責(zé)人介紹，該市對(duì)吸毒人員采取的措施包括批評(píng)教育和實(shí)行強(qiáng)制措施。對(duì)這部分人員沒有推行社會(huì)保障或施行補(bǔ)助，因?yàn)樗麄兡軌蜻x擇吸毒，說明其本身就具備了經(jīng)濟(jì)能力和勞動(dòng)能力。部分吸毒人員知道了有針對(duì)特殊群體的資助政策之后，紛紛拿著醫(yī)院所開具的證明和各種資料前往民政部門進(jìn)行報(bào)銷和尋求救助，但是實(shí)際上他們根本就沒有在特殊群體救助的范圍內(nèi)。然而，這部分吸毒人員仍然反復(fù)到民政部門鬧事，經(jīng)過民政部門工作人員一番解釋，并沒有使那些吸毒人員消停下去，反而更加促使了事件的擴(kuò)大，導(dǎo)致大量的人員集中于政府大樓，造成了不利的社會(huì)影響，一度引起了政府相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的重視。最后經(jīng)過民政部門與疾控中心的合作，才把矛盾和糾紛漸漸地化解。

從上述現(xiàn)象可以看出，承擔(dān)主體工作的政府部門(這里指民政部門)沒有積極主動(dòng)開展工作，即沒有大力宣傳針對(duì)特殊群體的政策舉措，救助信息是封閉或半公開的，有資源或有條件就可以得到一定的救助，這從后續(xù)的跟蹤調(diào)研中可以得到解釋。可想而知，地方政府對(duì)危機(jī)事件的及時(shí)處置是至關(guān)重要的，政府的政策執(zhí)行力是一項(xiàng)衡量政府能力和信任度的重要指標(biāo)。假設(shè)因信息公開制度不健全，沒有進(jìn)行救助群體的區(qū)分和界定政策對(duì)象，那么一旦發(fā)生事件形勢(shì)失控，達(dá)到無法控制事態(tài)的局面，引起社會(huì)的不穩(wěn)定，更易發(fā)生群體性事件。政策執(zhí)行的困難程度由較為容易的處理演化為只有通過各種政策的附加或是扭曲，甚至是選擇對(duì)有利于部門利益的政策執(zhí)行，以便于處置社會(huì)矛盾和問題，因而影響了政策的整體效益，最后導(dǎo)致政府日常工作受到影響，政府的公信力和合法性也受到影響。

總而言之，一項(xiàng)設(shè)計(jì)良好的、具有重大意義的政策，其生命力就在于政策執(zhí)行主體不折不扣地實(shí)施下去，然而由于各種不可抗力的原因，致使政策執(zhí)行效果不盡如人意，選擇性政策執(zhí)行的現(xiàn)象也就必然出現(xiàn)了。選擇性政策執(zhí)行就是地方政府在執(zhí)行政策過程中，沒有真正意義上按照原政策去實(shí)踐和實(shí)施，偏離了政策原本的內(nèi)涵和精神，導(dǎo)致了執(zhí)行的政策與原政策存在差距的現(xiàn)象，主要有四種類型：政策敷衍、政策曲解、政策附加和政策停滯。

(二)地方政府選擇性政策執(zhí)行的理論解釋及其論述

政策執(zhí)行是一連串合約關(guān)系，既然是合約，那么就存在一定的結(jié)構(gòu)，政策執(zhí)行可以理解為一種合約結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)在實(shí)際的政策環(huán)境中。西蒙指出“管理就是決策”，政策的出臺(tái)是利益相關(guān)者之間博弈的結(jié)果，政策實(shí)踐依靠各主體協(xié)同作用，政策執(zhí)行者和政策對(duì)象都被納入一整條的合約鏈條中。合約結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，意味著各行為主體的行為就跟著轉(zhuǎn)變，在選擇性政策執(zhí)行場(chǎng)景中意味著執(zhí)行合約被修改。選擇性政策執(zhí)行的原因可以從如下6個(gè)方面進(jìn)行充分的分析：制度體制、組織資源、信息費(fèi)用、成本、競(jìng)爭(zhēng)和客觀的外部環(huán)境等。這些都可以作為政策執(zhí)行不完全的原因，可以運(yùn)用于解釋政策執(zhí)行力弱化現(xiàn)象，但卻不是一個(gè)解釋力很強(qiáng)的理論，即政策失效的關(guān)鍵局限條件沒有界定清楚。本文認(rèn)為，政策執(zhí)行是因社會(huì)而起，發(fā)生于社會(huì)之中，在一個(gè)人的世界里是沒有政策概念的，那么政策執(zhí)行就有成本，或有費(fèi)用，即政策執(zhí)行過程存在交易費(fèi)用[11](也稱制度費(fèi)用)問題。本文以交易費(fèi)用的視角研究政策執(zhí)行，再推理到地方政府的行動(dòng)邏輯和治理路徑。本文主要通過構(gòu)建市級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者間行動(dòng)邏輯和理性選擇的理論框架，對(duì)T市政府執(zhí)行特殊群體社會(huì)救助政策進(jìn)行實(shí)證分析。

1.多中心任務(wù)下地方政府偏向于執(zhí)行可量化的政策指標(biāo)任務(wù)

長(zhǎng)期以來，許多學(xué)者堅(jiān)持政治與行政二分法開展研究，但是經(jīng)過實(shí)證檢驗(yàn)，這是不符合實(shí)際的。我國政府體制實(shí)行權(quán)力高度集中機(jī)制，政治與行政是密不可分的，政治決定行政，行政是對(duì)政治決定的執(zhí)行，形成了我國政府體制自上而下的運(yùn)作模式，權(quán)力被上級(jí)政府掌控著，下級(jí)政府作為其附屬機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致地方政府行為只惟上不顧下。但是地方政府承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的雙重任務(wù)，尤以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，而在社會(huì)穩(wěn)定方面實(shí)行一票否決制，逐步形成只要是上級(jí)政府重視的工作就是最需要去完成的，以上級(jí)政府部門的意志為轉(zhuǎn)移，較少關(guān)注治理的交易費(fèi)用和忽略實(shí)際工作需求。當(dāng)然從中央政府的角度思考，這樣推行政策固然會(huì)節(jié)約一部分費(fèi)用，如監(jiān)督費(fèi)用，但是從社會(huì)的整體利益著眼，這種實(shí)施行為就不利于社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，增加社會(huì)耗費(fèi)，社會(huì)整體利益得不到根本改進(jìn)，針對(duì)特殊群體的救助政策很難得到強(qiáng)有力的推行。可以從T市相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人訪談和特殊群體獲得資助情況呈現(xiàn)出來。

T市總?cè)丝?6.5萬人，城鎮(zhèn)常住居民可支配收入是2萬元，全市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)共有6家，就整個(gè)區(qū)域來衡量，社會(huì)組織或社會(huì)福利機(jī)構(gòu)是比較偏少的。在2015年進(jìn)行的一次大自查大摸底中，全市共有5千多困境兒童(包括特殊群體)，其中4 800人參與社會(huì)保障(主要是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn))。為加大對(duì)這一部分人員的救助投入和工作力度，對(duì)于困境兒童，則將其全部納入了最低生活保障，并享受一類低保保障，重點(diǎn)救助“兩類兒童”(即殘疾兒童和艾滋病感染兒童)。

但是，在隨后的深入調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以上的文字?jǐn)?shù)據(jù)信息僅僅只是面上的數(shù)據(jù)，不具有現(xiàn)實(shí)問題的全面性，現(xiàn)實(shí)中的差距要大。實(shí)際上，城鄉(xiāng)沒有較好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障統(tǒng)籌制度，基本公共服務(wù)均衡化發(fā)展沒有得到較好的體現(xiàn)，特殊群體的社會(huì)福利保障水平明顯是偏低的，因?yàn)樗麄冎邪霐?shù)以上都只獲得了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的支持，其他本應(yīng)獲得的政策保障卻無法落實(shí)。隨著T市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)救助體系也在逐步構(gòu)建和發(fā)展完善，但是與全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，地方政府對(duì)該領(lǐng)域的關(guān)注和投入程度依然不夠。同時(shí)，執(zhí)行特殊群體救助政策需要進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，特殊群體主動(dòng)申請(qǐng)和配合，才能納入保障系統(tǒng)范圍內(nèi)，要全面做到識(shí)別和衡量難度較大，指標(biāo)難以數(shù)字化管理。因此，地方政府在面臨多中心任務(wù)下會(huì)在政策之間做出選擇，選擇對(duì)地方政府有利且可衡量的任務(wù)或政策實(shí)施，這是在制度約束條件下理性選擇的結(jié)果，是最符合地方政府利益的路徑，上級(jí)政府也同樣把注意力放在了可以具體化的政策指標(biāo)上，與下級(jí)政府共同協(xié)作，因?yàn)楦骷?jí)政府間的關(guān)系因考核獎(jiǎng)懲權(quán)力上移而具備相同的利益，以應(yīng)付完成相應(yīng)的指標(biāo)考核，協(xié)同應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的監(jiān)督考核，但本質(zhì)上卻沒有完成政策目標(biāo)任務(wù)。

2.政府間的“共謀”強(qiáng)化利益鏈條，增加交易費(fèi)用

一定程度上，政府組織存在的理由是為了節(jié)省交易費(fèi)用，正如科斯指出，為什么會(huì)有企業(yè)這種組織類型存在？企業(yè)的存在是為了節(jié)約交易費(fèi)用，但是為什么它們的存在又會(huì)增加交易費(fèi)用呢？一是看問題的角度轉(zhuǎn)換了；二是原本節(jié)約了有關(guān)費(fèi)用，可是又帶來了新的成本。當(dāng)成本大于收益時(shí)，那么組織就會(huì)產(chǎn)生自耗，不利于發(fā)揮本來應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)。在我國現(xiàn)行的政府體制運(yùn)作下，政府部門形成了一種封閉型的運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，下級(jí)政府更像是上級(jí)政府的分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行“公司化”治理，子系統(tǒng)附屬于主系統(tǒng)，經(jīng)過發(fā)展不斷地強(qiáng)化了其利益交點(diǎn)。從組織學(xué)視角看，各層級(jí)政府理應(yīng)是一體的，使得聯(lián)系愈來愈緊密。在T市所作的個(gè)案訪談就有力地說明這一點(diǎn)。

案例一：張某，5歲，曾因患病住院，在一系列規(guī)范檢查的過程中，被診斷出感染艾滋病，張某的父母并不知曉這是一種什么樣的病，還以為只是患了小感冒。張某的父母都具有一定的勞動(dòng)能力，父親在外打工，從事建筑行業(yè)，但是經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，母親外出務(wù)工兩年，在家政公司做保潔員，大約1 000元/月。張某的父母對(duì)艾滋病相關(guān)保障救助政策不清楚，一直都是自行承擔(dān)一切醫(yī)療費(fèi)用，可能的原因兩種：一是常年在外務(wù)工，不知曉當(dāng)?shù)卣弑Ｕ?；二是政府職?zé)沒有完全履行，政策宣傳不到位。自2014年起，張某才得到了一定的生活補(bǔ)貼和救助，按照救助標(biāo)準(zhǔn)和保障政策，獲得了專項(xiàng)救助金600元/月和納入一類低保保障。在醫(yī)療報(bào)銷過程中，因醫(yī)療制度設(shè)計(jì)正在逐步調(diào)整和完善，還沒有實(shí)施即時(shí)報(bào)銷制度和聯(lián)網(wǎng)辦理，實(shí)行的是先自行填補(bǔ)，后再到相關(guān)部門比如民政部門進(jìn)行報(bào)銷，因工作人員的失誤，沒有及時(shí)給予患者補(bǔ)償，最終只報(bào)銷了2萬元。

案例二：楊某，12歲，楊某是艾滋病感染者，艾滋病有血液、性接觸和母嬰等傳播途徑，楊某屬于母嬰傳播一類，而其弟弟未受到感染，父親是初中文化程度，母親是高中文化程度，其母親的家境比父親要好，楊某與父母和外祖父母同住。其父親因突發(fā)病狀，被送往重慶軍醫(yī)大學(xué)附屬醫(yī)院救治診斷出患艾滋病，共花費(fèi)6萬元，由于本省戶籍到其他省市就醫(yī)比在本省就醫(yī)報(bào)銷比例較低，回縣城按55%的比例報(bào)銷了醫(yī)療費(fèi)用。其母親在貴州省第五人民醫(yī)院被檢查出患艾滋病，相繼楊某也被診察出患同樣的病，外祖父母對(duì)此并不知情。楊某的父母一開始有意回避申請(qǐng)600元/月的專項(xiàng)救助金，擔(dān)心患病的信息被泄露，但是因?yàn)榫歪t(yī)花費(fèi)較大，家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)太大，最終準(zhǔn)備好申報(bào)材料，辦理了手續(xù)。楊某及其父母沒有享受低保，只獲得了專項(xiàng)救助，而外祖父母得到了相應(yīng)的低保政策。楊某的定期檢查取藥不方便，縣疾控中心只能做一些一般性的檢查，花費(fèi)在100元左右，其他重大型的檢查只能去省疾控中心，在省疾控中心領(lǐng)取過200元的臨時(shí)救助，領(lǐng)取藥品主要是在縣城，與民政部門打交道少，與疾控中心溝通交流較多。其父母了解其他性質(zhì)的保險(xiǎn)，為了保護(hù)自身的信息和利益，沒有向任何保險(xiǎn)公司申請(qǐng)辦理。

實(shí)際上，某些領(lǐng)域的政策構(gòu)建是較為完善的，政策層面上已經(jīng)有了相關(guān)的制度支撐，可是在執(zhí)行政策行為時(shí)卻違背了政策的原意。主要有三方面的原因致使患者沒有得到及時(shí)的救助：一是政府宣傳工作不扎實(shí)和不到位；二是作為個(gè)體，因考慮到手續(xù)的復(fù)雜和個(gè)人的信息(這是交易費(fèi)用的一種體現(xiàn))，選擇不申請(qǐng)救助；三是政府間協(xié)作程度不夠?？傮w上，主要由于政府相關(guān)工作沒有做到位，造成了患者的人財(cái)物損失以及精神和心理無法得到關(guān)懷，加大了社會(huì)不穩(wěn)定因素，增加政府治理的難度和交易費(fèi)用。因此，政府部門之間的利益共贏加重了政府執(zhí)行計(jì)劃和政策的難度，不利于實(shí)現(xiàn)良好的政策效益，同時(shí)申請(qǐng)渠道的不暢通、制度費(fèi)用的增加、患者心理的權(quán)衡和社會(huì)信息保障措施不力導(dǎo)致無法有效回應(yīng)社會(huì)的需求。

3.交易費(fèi)用理論視角下地方政府選擇性地應(yīng)付公民利益需求

交易費(fèi)用給予一種看問題的新視角，透過地方政府執(zhí)行政策交易費(fèi)用的高低，能夠解釋地方政府治理機(jī)制和邏輯。交易費(fèi)用理論運(yùn)用到分析地方政府行動(dòng)邏輯當(dāng)中，它的解釋力較大：一是地方政府行為一定程度可以歸結(jié)于成本，而成本也是一種交易費(fèi)用，最終其行為的背后是一種交易費(fèi)用的考量；二是當(dāng)?shù)胤秸庾R(shí)到自身的行為已經(jīng)消耗巨大的組織資源和優(yōu)勢(shì)時(shí)，那么地方政府也會(huì)及時(shí)調(diào)整行為以適應(yīng)新的組織路徑和機(jī)制。回應(yīng)公民的真實(shí)訴求是地方政府應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，也是地方政府提高合法性和贏得公信力的源泉所在。然而，這一理念只是理想化的狀態(tài)，在實(shí)際政府行為中并不總是從公民的利益、現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，相反是在壓力型體制下追求政府部門利益、個(gè)人職位和職級(jí)升遷。在為特殊群體辦理社會(huì)救助政策過程中突顯問題意識(shí)淡薄、工作積極性欠缺和推諉責(zé)任現(xiàn)象，具體可以通過如下的資料分析得出。

案例三：張某，4歲，張某及父親都是艾滋病感染者，其父親在為孩子辦理社會(huì)救助過程中，因移民搬遷，搬出原住所所在地，戶籍發(fā)生變動(dòng)，加之T市相關(guān)職能部門人員不作為、亂作為和違法行事，導(dǎo)致張某在原籍和現(xiàn)居住地的縣提交材料尋求救助時(shí)都沒有獲得及時(shí)幫助，張某的相關(guān)政策救助沒有得以有效保障。此外，一度還發(fā)生職能部門負(fù)責(zé)人打聽和泄露患者的信息等情形，對(duì)患者造成了一定的心理傷害，原本是一項(xiàng)惠民的政策，卻被完全扭曲，政策成為官樣文章。從2014年10月開始，張某才獲得了救助保障金，但截至目前，2015年救助金沒有及時(shí)打進(jìn)指定的賬戶中，存在救助不及時(shí)的問題。

案例四：鐘某，20歲，大學(xué)三年級(jí)，骨科專業(yè)，是一位在校學(xué)生。家中共有4人，2014年6月份查出感染艾滋病。有一位中專畢業(yè)的哥哥，現(xiàn)在從事財(cái)會(huì)工作。母親享受了低保救助，鐘某依靠助學(xué)貸款支持自己的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)，雖辦有學(xué)校助學(xué)貸款6 000元/年，但因每季度需支付檢查費(fèi)300元左右，家庭經(jīng)濟(jì)較為困難，生活費(fèi)的壓力增加。目前，鐘某住學(xué)校，周圍的同學(xué)和老師等不清楚他的相關(guān)情況，和同學(xué)老師關(guān)系相處融洽。此外，還曾獲得過一次性生活補(bǔ)助8 400元，以及低保救助500元/月。到目前為止，沒有住過院，所以未報(bào)銷任何費(fèi)用，但是其每季度的檢查費(fèi)用卻沒有得到及時(shí)救助。鐘某對(duì)相關(guān)政策都比較了解，主要是通過志愿者的宣傳渠道了解到一些情況，社會(huì)組織發(fā)揮了巨大的作用。鐘某認(rèn)為艾滋病宣傳力度還應(yīng)該加強(qiáng)，宣傳手段或方式應(yīng)該更完善一些，希望身邊人不要害怕艾滋病，就不存在歧視的情況；同時(shí)加強(qiáng)艾滋病的預(yù)防和保護(hù)措施；最后希望政府能做好信息保密工作，擔(dān)心隱私暴露，影響以后就業(yè)等問題。

政府部門在開展工作時(shí)需要各級(jí)部門積極協(xié)調(diào)，原本應(yīng)該需要各政府部門進(jìn)行協(xié)作的，卻出現(xiàn)工作積極性欠缺和推諉責(zé)任的現(xiàn)象。案例三中政府部門在為張某辦理醫(yī)療救助時(shí)沒有有效協(xié)助，而是反復(fù)督促張某的父母進(jìn)行多次的“兩頭跑”，雖然最終相關(guān)福利給予了張某，但是在后續(xù)的跟蹤管理過程中，政府部門的行為明顯滯后，影響了張某的基本生活。在壓力型體制或交易費(fèi)用較高的情形下，地方政府理應(yīng)做好工作職責(zé)范圍內(nèi)的事情卻沒有較好地將政策惠及公民，具有選擇性應(yīng)付的特征，沒有切實(shí)落實(shí)政策。在案例四中更是折射出特殊群體的求助之心，但是又懼怕信息保密工作不嚴(yán)，導(dǎo)致自己利益受損。地方政府既要清楚界定職能邊界范圍，又要規(guī)范自身行為，切實(shí)提高公共管理者意識(shí)，維護(hù)公民利益。

四、路徑構(gòu)建：地方政府選擇性政策執(zhí)行的救贖

制度的轉(zhuǎn)變，行為跟著轉(zhuǎn)變。地方政府選擇性政策執(zhí)行需要轉(zhuǎn)變，也應(yīng)該轉(zhuǎn)變，就必須在合約結(jié)構(gòu)上進(jìn)行構(gòu)建。選擇性政策執(zhí)行的原因是多方面的，也是多元的，上文主要提到了多中心任務(wù)、政府間的“共謀”、交易費(fèi)用、壓力型體制，以及利益驅(qū)動(dòng)等，并不是說其他因素就不重要，但是，本文認(rèn)為以上原因是占據(jù)主導(dǎo)作用的。如果選擇性政策執(zhí)行持續(xù)下去，那么政府治理的交易費(fèi)用必然就會(huì)增加，一旦達(dá)到一個(gè)均衡點(diǎn)，那么勢(shì)必會(huì)影響到社會(huì)的整體利益。因此，著重于公共利益和政策治理工具的可行性，政策執(zhí)行需要在制度轉(zhuǎn)變和合約結(jié)構(gòu)變革過程中實(shí)現(xiàn)有效治理。

(一)政策執(zhí)行目標(biāo)的分配變革

從宏觀層面看，中央政府和省級(jí)政府對(duì)特殊群體制定了相應(yīng)保障政策，通過行政發(fā)包制等機(jī)制層層分解到地方政府，最終落到了地方政府這一層級(jí)，并由上級(jí)政府行使終極考核權(quán)，以督查地方政府執(zhí)行政策的情況，作為政治晉升的重要參照標(biāo)準(zhǔn)，形成了一系列的政策系統(tǒng)性治理?？h(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又把政策目標(biāo)再進(jìn)行細(xì)化和自我加碼，使得各級(jí)政府相互依賴的關(guān)系更加緊密，利益關(guān)系織合成一塊鐵板，治理合約更加復(fù)雜和穩(wěn)固。因此，在分解目標(biāo)任務(wù)時(shí)需要把社會(huì)事業(yè)納入其中，賦予社會(huì)事業(yè)一定權(quán)重和比率，打破已有的思維觀念，保障各項(xiàng)目標(biāo)在監(jiān)督和考核下高效完成，滿足公民的真實(shí)訴求。在地方政府主要是由民政部門和疾控中心負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作的開展方面，根據(jù)對(duì)一位負(fù)責(zé)人的采訪中，發(fā)現(xiàn)T市疾控中心進(jìn)行了有益的探索。

T市疾控中心負(fù)責(zé)人說，針對(duì)受艾滋病影響的兒童這一特殊群體，需要對(duì)其進(jìn)行分類，實(shí)行分類管理制度：一是父母雙方感染艾滋病，兒童受影響的；二是已感染艾滋病的兒童。再在此基礎(chǔ)上區(qū)分對(duì)象進(jìn)行專門資助，擴(kuò)大資助的效力和范圍。T市疾控中心通過多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，除了政府政策性質(zhì)保障外，還有其他社會(huì)組織積極合作，比如，與中華兒童基金會(huì)和上海羅氏集團(tuán)合作，這些項(xiàng)目合作已經(jīng)持續(xù)5—6年，其資金全部用于救助特殊群體。此外新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)按比例報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用，其余由民政部門解決，對(duì)于花費(fèi)不超過1 000元(比如檢查和藥品等)的費(fèi)用，先自行墊付后再進(jìn)行足額報(bào)銷。

就T市目前的實(shí)際情況看，對(duì)艾滋病感染兒童的醫(yī)療救助除了按照國家規(guī)定的救助以外，其他救助渠道極其單一，主要就是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，基層社區(qū)承擔(dān)大量救助渠道，有很多受艾滋病影響的家庭都獲得了較大的益處。但是在后續(xù)的調(diào)研中，醫(yī)療費(fèi)用由新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷后剩余部分由民政部門承擔(dān)幾乎很難得到落實(shí)，申辦程序極度繁瑣，人浮于事，地方政府選擇性地對(duì)待，從而出現(xiàn)了政策偏差。因此，要加大政府職能部門的管理和服務(wù)意識(shí)，形成一種考核制度，使其把對(duì)特殊群體的關(guān)愛和扶持納入到部門的經(jīng)常性業(yè)務(wù)中。

(二)完善干部管理和健全考核制度

公共選擇理論是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究公共部門行為的一種理論模式，假設(shè)政府也是“經(jīng)濟(jì)理性”的，有著自身的利益追求。地方政府在衡量和執(zhí)行各項(xiàng)政策時(shí)也是“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)權(quán)衡自身組織的利益，每項(xiàng)政策都是理性選擇的結(jié)果，較易偏向于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向，而對(duì)那些具有公共性和惠及社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)政策的態(tài)度明顯不同，導(dǎo)致原本可以申請(qǐng)辦理的政策保障，因沒有進(jìn)行大力宣傳，無法實(shí)現(xiàn)政策效益的最大化。干部管理權(quán)限和考核制度能夠影響社會(huì)救助政策的推行。

在與T市民政部門人員座談時(shí)，因之前發(fā)生過吸毒人員到民政部門的鬧事事件，相關(guān)的業(yè)務(wù)工作人員的思維方式仍未轉(zhuǎn)變，對(duì)政策掌握和宣傳的能力沒有得到提高，政府應(yīng)該積極作為卻沒有發(fā)揮重要作用，政府職能在關(guān)鍵領(lǐng)域“缺位”。一位主管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，“現(xiàn)在我們都不敢宣傳有關(guān)這一部分人員有哪些政策可以救助，擔(dān)心其他社會(huì)人員再次進(jìn)行挑事。”反倒是本應(yīng)由民政部門負(fù)責(zé)的工作移交給了疾控中心，而民政部門只是負(fù)責(zé)撥款，這既增加疾控中心的工作量，也分毫沒有分解民政部門應(yīng)有的職責(zé)，政府部門間協(xié)作力度和意愿明顯不夠。

該民政部門的做法主要是從理性的角度進(jìn)行思考，不是為了厘清政府職能，沒有承擔(dān)政府應(yīng)有的職責(zé)，只是一味地依靠其他部門，沒有進(jìn)行創(chuàng)造性的職能發(fā)揮，導(dǎo)致特殊群體沒有得到物質(zhì)和精神上的關(guān)懷，政策的實(shí)施效果與政策制定的初衷相違背，不利于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。究其根本，核心在于考核制度的傾向性促成了地方政府的發(fā)展傾向和注意力競(jìng)爭(zhēng)。一方面，現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，應(yīng)更多關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域和民生問題，由于政策調(diào)整需要一定的時(shí)間，政策轉(zhuǎn)換銜接較慢；另一方面，地方政府官員的意識(shí)和能力沒有得到根本的轉(zhuǎn)變，把工作重點(diǎn)放在了上級(jí)政府關(guān)注的領(lǐng)域，同時(shí)考核權(quán)力逐步集中，在上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核中形成利益鏈條，這是考核制度存在一定弊端的表現(xiàn)，需要在社會(huì)不斷發(fā)展和轉(zhuǎn)型中逐步扭轉(zhuǎn)。

(三)建立健全監(jiān)督制約機(jī)制

地方政府在實(shí)施社會(huì)救助政策中存在大量的非正式行為，主要體現(xiàn)在信息泄露和不作為。在現(xiàn)有政策的規(guī)定下，特殊群體需要得到救助就必須提供相關(guān)的資料，以便核實(shí)材料的真實(shí)性，行政主管部門才予以認(rèn)可和報(bào)批。所以地方政府對(duì)于其提供救助和服務(wù)需要進(jìn)行保密，在實(shí)際操作中，一定程度上是可以通過“綠色通道”進(jìn)行申報(bào)的，但是還存在特殊群體信息泄露的情形，說明相關(guān)人員的行為仍不夠規(guī)范。由于體制機(jī)制不健全，公共部門的公共精神缺乏，相關(guān)人員的操作不規(guī)范，甚至于是違法的，政策受益對(duì)象申請(qǐng)救助的愿望降低。T市在實(shí)施特殊群體救助政策時(shí)發(fā)生了工作人員亂作為的現(xiàn)象，對(duì)特殊群體和家庭都產(chǎn)生了巨大的影響。

如案例三中張某及其父母都是艾滋病感染者，父母一開始有意回避申請(qǐng)每月600元的補(bǔ)助，因?yàn)樵谇叭ッ裾块T填寫申請(qǐng)時(shí)，規(guī)定明確注明了流程和條件，如必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行公示。為了維護(hù)自身的信息，故沒有申請(qǐng)辦理救助，也沒有享受低保。最終在基本生活難以為繼之時(shí)，張某的父母申請(qǐng)了辦理救助，但是給予辦理的工作人員隨后就告訴了張某的相鄰，造成了該家庭和孩子的心理負(fù)擔(dān)和生活壓力。

本質(zhì)而言，這反映出對(duì)特殊群體的救助體系和制度不健全，對(duì)特殊群體進(jìn)行救助都必須嚴(yán)格做好保密工作，維護(hù)好公民的各種信息和權(quán)利，而且也必須堅(jiān)持自愿原則。然而，在實(shí)際的工作中，這一理念上的要求和制度管理沒有得以實(shí)踐，最后釀成了應(yīng)該得到救助的群體沒有申請(qǐng)，那么政策的存在意義是值得懷疑的。一項(xiàng)受益對(duì)象較少的政策實(shí)施需要工作人員的規(guī)則意識(shí)和責(zé)任心，以及體制機(jī)制環(huán)境的支撐，制度的設(shè)計(jì)也不是一蹴而就，也要不斷根據(jù)需要和現(xiàn)實(shí)的變化進(jìn)行調(diào)整，制度的好壞不僅僅在于設(shè)計(jì)方面，還在于監(jiān)督和制約，以及工作人員的規(guī)范行為。

(四)構(gòu)建開放性政策執(zhí)行機(jī)制

傳統(tǒng)的政策執(zhí)行機(jī)制呈現(xiàn)出一元化、單一性，政府組織是主要的政策執(zhí)行者，而其他組織尤其是政策執(zhí)行對(duì)象沒有太大的發(fā)言權(quán)，那么政策執(zhí)行機(jī)制就需要變革或繼續(xù)完善，它不僅僅是開放的系統(tǒng)，也是一個(gè)多主體協(xié)作的組織，既可以降低交易費(fèi)用，也可以提高政策執(zhí)行的合法性和政府執(zhí)行力。首先，推行多主體參與政策執(zhí)行活動(dòng)，需要吸納其他組織及其成員和專家團(tuán)隊(duì)，不斷對(duì)執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)公共利益，保證參與社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。其次，注重政策實(shí)際需求，不斷完善政策建議。盡管每一項(xiàng)政策的出臺(tái)，都進(jìn)行了大量的前期工作或調(diào)研，但是也只是基于一定的約束條件或局限條件，而約束條件和局限條件是會(huì)隨著時(shí)間變化而發(fā)生改變的，因而要密切關(guān)注政策執(zhí)行所面臨的約束條件和局限條件變化，及時(shí)調(diào)整政策以適應(yīng)變化了的客觀實(shí)際。最后，政策執(zhí)行也是需要計(jì)算成本的，執(zhí)行的交易費(fèi)用太大，就應(yīng)該著力健全完善，不斷增加政府組織的政策執(zhí)行力，以較低的成本獲得最大的政策執(zhí)行效益。

五、結(jié)語及展望

地方政府既是政策制定者，也是政策執(zhí)行者。選擇性政策執(zhí)行是客觀存在的現(xiàn)象，地方政府作為政策執(zhí)行的主體之一，尤其是公共領(lǐng)域社會(huì)政策的執(zhí)行，選擇性政策執(zhí)行的行為表現(xiàn)最為明顯。作為非正式組織行為，其為什么發(fā)生，以及怎么發(fā)生都有著堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和體制根源。研究發(fā)現(xiàn)：一是地方政府易選擇可量化的政策指標(biāo)和任務(wù)執(zhí)行，而相對(duì)不重視那些無法有效衡量的政策目標(biāo)；二是地方政府間存在“共謀”現(xiàn)象，對(duì)上級(jí)政府所發(fā)布的政策不完全執(zhí)行，選擇性應(yīng)付公民的有效訴求；三是在我國現(xiàn)行政府體制下，績(jī)效考核制度的權(quán)力上移，地方政府以追求政治晉升和權(quán)力為中心，較少關(guān)注轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的有效供給。同時(shí)，本文的研究還激發(fā)了如下思考：

第一，政策與實(shí)際的互動(dòng)關(guān)系。實(shí)際上，地方政府不是沒有注意到治理的交易費(fèi)用，而是受阻于許多政策的限制及風(fēng)險(xiǎn)或成本選擇，無法根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行靈活處理，上級(jí)政府的政策出臺(tái)與基層政府的實(shí)際情形多有沖突，導(dǎo)致政策的疊加、交叉和矛盾，使地方政府無所適從，交易費(fèi)用較高。

第二，中央政府與地方政府的關(guān)系。在我國，地方政府無法擁有較大的自主權(quán)，自分稅制改革以來，導(dǎo)致中央政府和地方政府關(guān)系間的重構(gòu)，中央政府的權(quán)力越來越強(qiáng)大，而地方政府的權(quán)力活動(dòng)范圍越發(fā)狹小，產(chǎn)生權(quán)責(zé)不匹配，地方政府所承擔(dān)的職責(zé)巨大，但是相應(yīng)的權(quán)力配置卻失衡。

第三，轉(zhuǎn)型期政府職能的有效發(fā)揮。我國正處在大變革、大轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾和問題集中爆發(fā)。在這一背景下，我國政府應(yīng)發(fā)揮何種作用值得深入研究。一般而言，政府職能應(yīng)該從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，清楚界定政府職能邊界，更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和公共產(chǎn)品供給，有效發(fā)揮政府作用。

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