吳瓊?cè)A

（陜西省行政學(xué)院，西安 710068）

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大明確提出深化依法治國(guó)實(shí)踐，決定成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組[1]，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的 《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《機(jī)構(gòu)改革方案》）確定成立中央全面依法治國(guó)委員會(huì)。[2]領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的中央機(jī)構(gòu)設(shè)置從“領(lǐng)導(dǎo)小組”這一臨時(shí)性機(jī)構(gòu)到“委員會(huì)”這一常態(tài)化組織形式的改變，既反映了黨中央對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)的重視和決心，又折射出該輪改革面臨的法治實(shí)踐“深水區(qū)”的困難。實(shí)踐的主體是人，依法治國(guó)實(shí)踐的關(guān)鍵主體是領(lǐng)導(dǎo)干部；實(shí)踐主體的實(shí)踐能力決定著實(shí)踐的結(jié)果，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治實(shí)踐能力關(guān)系著深化依法治國(guó)實(shí)踐的成敗。毛澤東說(shuō)過(guò)：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵3]習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)完成新時(shí)代任務(wù)總部署的重要作用，并特別指出領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)新本領(lǐng)。當(dāng)前，正在進(jìn)行的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是新時(shí)代深化依法治國(guó)實(shí)踐的關(guān)鍵舉措，新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)人才建設(shè)研究應(yīng)當(dāng)回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)，從新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治的內(nèi)在本質(zhì)出發(fā)，深入把握深化依法治國(guó)實(shí)踐對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部法治實(shí)踐新本領(lǐng)的開發(fā)路徑。

二、新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治的 “制度治權(quán)”本質(zhì)

法治在根本上是“制度治理”，旨在樹立制度權(quán)威、完善制度體系、提升制度執(zhí)行力。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治是制度治黨與制度治國(guó)的統(tǒng)一，本質(zhì)上是制度治權(quán)。

（一）法治與制度治理

一般而言，法治是相對(duì)于人治的提法，相較于人治狀態(tài)下權(quán)力行使的主觀任意性，法治狀態(tài)更強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的客觀約束性。這種客觀約束是通過(guò)法律規(guī)則對(duì)權(quán)力進(jìn)行權(quán)限劃分、程序規(guī)范、問(wèn)責(zé)追究等形式實(shí)現(xiàn)的，因此，法治的核心要義通常被稱為“規(guī)則之治”。[4]除了狹義的法律，其他一些在一定范圍對(duì)特定人群具有普遍約束力的制度，也具有規(guī)則的特性。在此意義上，如果特定權(quán)力依據(jù)制度規(guī)定運(yùn)作而不是由掌權(quán)者憑主觀任意發(fā)號(hào)施令，那么這種權(quán)力的運(yùn)行就具有了法治的基本屬性。因此，從廣泛意義上講，作為“規(guī)則之治”的法治，在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中可具體表現(xiàn)為“制度治理”，即以相對(duì)穩(wěn)定的客觀制度規(guī)則而不是以掌權(quán)者隨時(shí)變化的主觀意志為準(zhǔn)進(jìn)行的國(guó)家與社會(huì)的治理。這一治理模式是現(xiàn)代國(guó)家普遍采用的，即使具體的制度內(nèi)容體系會(huì)因?yàn)閲?guó)與國(guó)政治傳統(tǒng)與文化背景的不同而存在這樣那樣的差異，但制度治理的形式——也就是“規(guī)則之治”的具體表現(xiàn)則是各國(guó)共有的特點(diǎn)。因此，當(dāng)我們說(shuō)一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了治理現(xiàn)代化，往往意指它采取了制度治理的模式，也表明這樣的國(guó)家治理是法治化的。[5]顯然，以“規(guī)則之治”來(lái)理解法治，破除了世界各國(guó)具體制度在意識(shí)形態(tài)、文化傳統(tǒng)上的差異，尋求到了世界范圍法治追求的“最大公約數(shù)”，因此獲得學(xué)界普遍認(rèn)同。從制度的規(guī)則本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，法治在根本上是一種“制度治理”，不同國(guó)家的法治具體表現(xiàn)為不同內(nèi)容的 “制度”治理。

（二）新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治是制度治黨與制度治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要依托。黨的十八屆三中全會(huì)確定全面深化改革的目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，接著，黨的十八屆四中全會(huì)做出全面推進(jìn)依法治國(guó)決定。該決定將黨內(nèi)法規(guī)體系完善納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度成為“依法執(zhí)政之‘法’的重要一極，”[6]構(gòu)成“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的重要組成部分。黨的十九大進(jìn)一步提出“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。以上表明，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治下的制度治理，其制度不僅包括國(guó)家法律制度體系，而且包括黨內(nèi)法規(guī)制度體系。申言之，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家法律制度與黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)在聯(lián)系，它將黨的自我治理與黨的治國(guó)理政統(tǒng)一于“規(guī)則之治”的法治框架中，以依規(guī)治黨促進(jìn)依法執(zhí)政，最終推動(dòng)全面依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)?？梢?，全面依法治國(guó)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本路徑，它包含了制度治黨和制度治國(guó)兩個(gè)重要方面，二者相互依存、彼此促進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一，共同體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治的基本特色。

（三）制度治黨與制度治國(guó)的本質(zhì)在于制度治權(quán)

不論制度治黨還是制度治國(guó)，究其本質(zhì)是制度治權(quán)，即“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國(guó)家權(quán)力的具體行使者，制度對(duì)權(quán)力的約束往往表現(xiàn)為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為的制度化防控、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，即將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行納入“規(guī)則之治”的法治軌道。換言之，在領(lǐng)導(dǎo)干部行使決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力的具體過(guò)程中，制度究竟扮演著怎樣的角色，直接反映出領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使的法治化水平。例如，在決策環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)是否遵守了民主集中制原則而防止了個(gè)人任意 “拍腦袋”決定？重大決策時(shí)是否嚴(yán)格遵循了重大事項(xiàng)合法性審查機(jī)制而避免了行政獨(dú)斷？在執(zhí)行環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)是否側(cè)重于長(zhǎng)效機(jī)制的執(zhí)行部署而糾正了制造“運(yùn)動(dòng)式”轟動(dòng)執(zhí)行效應(yīng)的偏好？在監(jiān)督環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)是否強(qiáng)化了制度落實(shí)的事中常態(tài)化評(píng)估監(jiān)督而非僅僅抓一些事后爆發(fā)性問(wèn)題的非常態(tài)問(wèn)責(zé)？顯然，如果領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)處處體現(xiàn)的是與制度之間的深厚聯(lián)系，一則受到制度的邊界約束，二則服從于制度的權(quán)威和價(jià)值，三則嚴(yán)守制度執(zhí)行落實(shí)的責(zé)任，那么，我們才可以說(shuō)權(quán)力以制度為準(zhǔn)、用權(quán)為制度所治。因此，體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治的制度治理雖然直接表現(xiàn)為制度治黨、制度治國(guó)，但其最終指向制度治權(quán)，并落實(shí)于領(lǐng)導(dǎo)的法治實(shí)踐環(huán)節(jié)。質(zhì)言之，制度治權(quán)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治實(shí)踐，使領(lǐng)導(dǎo)工作與具體制度之間的關(guān)系更加緊密。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，在與制度相關(guān)的一系列決策、執(zhí)行、監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，奉行制度權(quán)威、注重制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)抓制度的全面執(zhí)行與落實(shí)監(jiān)督，是其深入法治實(shí)踐的基本特征。

三、深化依法治國(guó)實(shí)踐對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的意義及其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的新要求

深化依法治國(guó)實(shí)踐是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的具體任務(wù)，它意味著國(guó)家治理的制度性變革的深入，要求領(lǐng)導(dǎo)干部將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)用與制度深度結(jié)合。

（一）深化依法治國(guó)實(shí)踐是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的具體任務(wù)

領(lǐng)會(huì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的要義，關(guān)鍵詞有三個(gè)：一是新時(shí)代，二是社會(huì)主義，三是法治。從“新時(shí)代”的角度而言，十八屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)法治建設(shè)完成了基本戰(zhàn)略規(guī)劃，十九大后我國(guó)法治建設(shè)則步入新時(shí)代深化實(shí)踐的新階段；從“社會(huì)主義”的角度而言，中國(guó)特色社會(huì)主義法治是馬克思主義法學(xué)觀的中國(guó)化成果，馬克思主義的實(shí)踐品質(zhì)決定了中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)必然是立足實(shí)踐、深化實(shí)踐的過(guò)程；從“法治”的角度而言，法律的生命力在于實(shí)施，法治思維其實(shí)就是一種實(shí)踐思維，法治建設(shè)的發(fā)展必然體現(xiàn)著法治實(shí)踐的深化。上述三個(gè)角度共同證明，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的關(guān)鍵就在于實(shí)踐。黨的十九大提出深化依法治國(guó)實(shí)踐，是水到渠成的時(shí)代表達(dá)，昭示了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的具體任務(wù)。

深化依法治國(guó)實(shí)踐是對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的堅(jiān)持，更是對(duì)其任務(wù)部署的具體執(zhí)行。深化依法治國(guó)實(shí)踐，是從全面依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)出發(fā)，從“四個(gè)全面”協(xié)調(diào)推進(jìn)的整體布局下開展新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的具體任務(wù)。習(xí)近平總書記指出，應(yīng)從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略總體布局中深刻認(rèn)識(shí)與把握全面依法治國(guó)與其他三個(gè)全面的關(guān)系。全面依法治國(guó)與其他三個(gè)全面是有機(jī)整體，其內(nèi)在關(guān)系本質(zhì)上體現(xiàn)了現(xiàn)代化與法治、改革與法治、黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的關(guān)系，即沒(méi)有法治的保障與支撐，其他三個(gè)全面也難以落實(shí)。[7]顯然，全面依法治國(guó)既是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略總體布局的重要組成部分，又是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進(jìn)的基礎(chǔ)和保障。從這個(gè)意義上說(shuō)，全面依法治國(guó)不是孤立的法治建設(shè)，而是旨在為決勝全面建成小康社會(huì)提供制度動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)推動(dòng)制度變革，為加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨完善制度依據(jù)、夯實(shí)制度執(zhí)行。具體而言，就是在憲法框架下用制度規(guī)范政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)等國(guó)家治理的方方面面，從而破除“人治”思維下各種決策與執(zhí)行的隨意性和不穩(wěn)定性，運(yùn)用憲法權(quán)威、權(quán)責(zé)一致、程序正當(dāng)?shù)取胺ㄖ巍彼季S推進(jìn)制度治理，通過(guò)一系列使國(guó)家制度體系更加嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)、國(guó)家制度運(yùn)行機(jī)制更加合理高效的改革舉措，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度體系與制度運(yùn)行的現(xiàn)代化。顯然，深化依法治國(guó)實(shí)踐就是以制度為關(guān)鍵抓手，將現(xiàn)代化建設(shè)、改革推動(dòng)、黨的領(lǐng)導(dǎo)依托于法治聯(lián)動(dòng)起來(lái)，將制度的頂層設(shè)計(jì)與制度的執(zhí)行落實(shí)上下貫通起來(lái)。以黨的十九大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章（修正案）》及第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)制度建設(shè)為例，兩個(gè)修正案首先從國(guó)家制度頂層做出總體設(shè)計(jì)，新黨章從黨規(guī)制度層面強(qiáng)調(diào)“東西南北中、黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，憲法修正案在國(guó)家法律制度層面明確 “中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征”。緊接著，黨中央公開發(fā)布 《機(jī)構(gòu)改革方案》為國(guó)家制度運(yùn)行優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、理順體制機(jī)制，通過(guò)將職能重合的黨政機(jī)關(guān)整合實(shí)現(xiàn)黨政協(xié)同，落實(shí)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，彰顯“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征。為進(jìn)一步使《機(jī)構(gòu)改革方案》順利落地，2018年4月25日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定（草案）》被提交審議，草案就機(jī)構(gòu)改革涉及的眾多法律法規(guī)等制度規(guī)定的修改調(diào)整提出了處理原則和過(guò)渡辦法。2018年5月底，《中共中央關(guān)于涉黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項(xiàng)清理的決定》發(fā)布，黨中央決定，廢止3件、修改35件中央黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件。上述黨的領(lǐng)導(dǎo)地位法治化的制度建設(shè)系列舉措顯示，深化依法治國(guó)實(shí)踐，其實(shí)就是國(guó)家治理各方面舊制度的完善與新制度的創(chuàng)新過(guò)程，它事關(guān)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)公務(wù)人員法治工作方式的根本轉(zhuǎn)變，事關(guān)新體制、新機(jī)制等各項(xiàng)制度執(zhí)行的協(xié)調(diào)運(yùn)行和監(jiān)督完善等等?！爸贫葐?wèn)題是國(guó)家治理中的根本問(wèn)題,推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化。”[8]顯然，我國(guó)的全面依法治國(guó)實(shí)質(zhì)是以法治為載體進(jìn)行的一場(chǎng)國(guó)家制度現(xiàn)代化革命，深化依法治國(guó)實(shí)踐，就是深入落實(shí)制度變革的各項(xiàng)舉措的過(guò)程。

（二）深化依法治國(guó)實(shí)踐要求領(lǐng)導(dǎo)干部成為國(guó)家制度體系現(xiàn)代化的組織發(fā)動(dòng)力量

在這場(chǎng)國(guó)家制度現(xiàn)代化革命中，我們必須認(rèn)識(shí)到，領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊位置決定了他們既可能是革命的強(qiáng)大助力，也可能是革命的巨大阻力。習(xí)近平總書記曾指出：“事實(shí)證明，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治建設(shè)既可以起到關(guān)鍵推動(dòng)作用，也可能起到致命破壞作用。”[9]制度現(xiàn)代化以樹立制度權(quán)威為重要前提，傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者意志權(quán)威勢(shì)必受到挑戰(zhàn)；制度現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制度規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)者用權(quán)空間就難免受到更大的外部約束壓力。這些挑戰(zhàn)和壓力不僅會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的具體工作方式產(chǎn)生重大影響，還會(huì)沖擊他們內(nèi)心對(duì)權(quán)力地位的價(jià)值選擇。現(xiàn)實(shí)表明，領(lǐng)導(dǎo)干部越發(fā)自內(nèi)心推崇法治，就越愿意并積極努力打造制度、規(guī)則的權(quán)威。習(xí)近平總書記信奉“法治是治國(guó)理政的基本方式”，他運(yùn)用法治思維全面從嚴(yán)治黨，提出“制度治黨”的理念，采取“依規(guī)治黨”的手段，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)舊制度的全面清理和新制度的建立完善，改革紀(jì)檢監(jiān)察體制，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，在黨內(nèi)治理中樹立講規(guī)矩、守紀(jì)律的氛圍，大力彰顯黨章權(quán)威。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中也有一些領(lǐng)導(dǎo)干部嘴上喊著依法治國(guó)，行動(dòng)上卻止步不前、因循舊習(xí)，遇到問(wèn)題就忘了法治，甚至人為規(guī)避法治方式；還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)H僅把法治實(shí)踐停留在簡(jiǎn)單化的學(xué)習(xí)宣傳層面，在他們看來(lái)法治實(shí)踐無(wú)非就是辦幾場(chǎng)法治講座、考幾套法律試題而已，對(duì)那些真正事關(guān)法治進(jìn)程的制度建設(shè)完善、工作機(jī)制調(diào)整轉(zhuǎn)變等關(guān)鍵問(wèn)題，他們卻視而不見、不提上議事日程。這種現(xiàn)象實(shí)際反映的是一些領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹中央全面依法治國(guó)要求上的法治實(shí)踐形式主義問(wèn)題。

深化依法治國(guó)實(shí)踐，必須破除上述法治實(shí)踐形式主義的錯(cuò)誤做法，要把領(lǐng)導(dǎo)干部的積極作用發(fā)揮出來(lái)。首先，必須認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者。全面依法治國(guó)必然要和具體的制度決策與執(zhí)行掛起鉤來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部則是國(guó)家制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者。深化依法治國(guó)實(shí)踐，必須依靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視、積極謀劃，按照中央統(tǒng)一部署，因地制宜抓好本地區(qū)、本行業(yè)、本部門貫徹落實(shí)，真正把全面依法治國(guó)與當(dāng)?shù)鼐唧w的制度建設(shè)和制度執(zhí)行緊密結(jié)合起來(lái)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，王永康同志任西安市委書記以來(lái)推動(dòng)的西安行政效能改革，以“西安十問(wèn)”[10]為切入，針對(duì)西安長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展積弊，在相關(guān)公共服務(wù)制度完善和問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)方面狠下功夫，取得了明顯成效。比如西安較先在城市道路交通管理制度上嚴(yán)格實(shí)行“車讓人”規(guī)則，在關(guān)鍵細(xì)節(jié)處一改西安國(guó)際大都市形象與城市文明程度不甚相符的舊面貌，初步樹立了品質(zhì)西安的城市新形象?？梢姡谏罨婪ㄖ螄?guó)實(shí)踐上，創(chuàng)新制度內(nèi)容、理順制度結(jié)構(gòu)，促進(jìn)制度體系現(xiàn)代化，關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的組織發(fā)動(dòng)能力至關(guān)重要！

（三）深化依法治國(guó)實(shí)踐要求領(lǐng)導(dǎo)干部成為國(guó)家制度運(yùn)行現(xiàn)代化的實(shí)踐推動(dòng)力量

黨的十八屆四中全會(huì) 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的決定》出臺(tái)距今已有近四年時(shí)間，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)已達(dá)成基本戰(zhàn)略共識(shí)，相關(guān)改革舉措在一些領(lǐng)域和一些地方也取得了開創(chuàng)性成果。比如隨著司法員額制的推行，一些地方入額的法院院長(zhǎng)審辦案件、入額的檢察長(zhǎng)出庭公訴等現(xiàn)象越來(lái)越普遍。課題組在對(duì)陜西省法院系統(tǒng)2017年開展的“聽法院院長(zhǎng)講辦案故事”活動(dòng)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)馗骰鶎尤嗣穹ㄔ涸洪L(zhǎng)不僅實(shí)際帶頭辦案，還積極將辦案過(guò)程中的法治思考分享給社會(huì)，身體力行地引導(dǎo)社會(huì)理性思維、培育社會(huì)法治文化，群眾對(duì)司法活動(dòng)的信任感和配合度大大增加。與之相應(yīng)，調(diào)研發(fā)現(xiàn)陜西省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政訴訟應(yīng)訴上也較以往更加積極，一些領(lǐng)導(dǎo)干部能夠做到親自出庭，這不僅促進(jìn)了本單位人員執(zhí)法責(zé)任意識(shí)的加強(qiáng)，而且提升了行政案件司法審判的質(zhì)量。顯然，領(lǐng)導(dǎo)干部宣傳法治、踐行法治的做法具有很強(qiáng)的示范作用，能夠有效帶動(dòng)周邊并引領(lǐng)正向的社會(huì)法治實(shí)踐風(fēng)氣。第十三屆人民代表大會(huì)上，以習(xí)近平為首的相關(guān)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人首次按照國(guó)家制度規(guī)定手按 《中華人民共和國(guó)憲法》文本莊嚴(yán)宣誓就職，這一突破我國(guó)政治傳統(tǒng)、具有鮮明現(xiàn)代法治色彩的行為極大激發(fā)了全國(guó)人民對(duì)憲法權(quán)威與法治尊嚴(yán)的價(jià)值認(rèn)同。網(wǎng)絡(luò)資料顯示，習(xí)近平等就職宣誓的視頻獲得大流量點(diǎn)擊，網(wǎng)友紛紛“點(diǎn)贊”并留言好評(píng)。顯而易見，領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中善用法治方式，能夠形成促進(jìn)國(guó)家制度運(yùn)行現(xiàn)代化的實(shí)踐推動(dòng)力量。

綜上所述，深化依法治國(guó)實(shí)踐是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的具體任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部作為深化依法治國(guó)實(shí)踐的關(guān)鍵主體，其作用意義重大。不怕任務(wù)重，只要本領(lǐng)強(qiáng)。黨的十八大就提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力，但如何將法治思維具體運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐？如何為善于運(yùn)用法治思維開展領(lǐng)導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部提供更廣闊的作為平臺(tái)？這是黨的十九大關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部本領(lǐng)建設(shè)需要面對(duì)的新問(wèn)題，它要求我們?cè)诶碚撋霞訌?qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治實(shí)踐本領(lǐng)建設(shè)的研究，在實(shí)踐上高度重視順應(yīng)國(guó)家制度治理的新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部人才開發(fā)建設(shè)工作。

四、制度領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)：新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐新本領(lǐng)及其開發(fā)路徑

新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)人才建設(shè)務(wù)必回應(yīng)深化依法治國(guó)實(shí)踐對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的新要求，大膽進(jìn)行以發(fā)揮 “制度影響”為目標(biāo)的新領(lǐng)導(dǎo)力變革，建立并運(yùn)用“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架，開發(fā)制度領(lǐng)導(dǎo)力——這一領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的新本領(lǐng)。

（一）制度領(lǐng)導(dǎo)力的提出及其新時(shí)代價(jià)值

在我國(guó)正在進(jìn)行的這場(chǎng)以法治為載體的制度現(xiàn)代化革命中，針對(duì)由此帶來(lái)的制度與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問(wèn)題，尤其是制度變革的領(lǐng)導(dǎo)人才保障問(wèn)題，學(xué)界紛紛提出各種有益觀點(diǎn)。劉峰教授強(qiáng)調(diào)：“治理體系是由治理制度構(gòu)成的,治理制度的執(zhí)行需要執(zhí)政骨干的治理能力。”間接指明了治理與制度的關(guān)系以及制度執(zhí)行對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者能力的要求。有學(xué)者直接指出：“推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在于建設(shè)一支高素質(zhì)的干部人才隊(duì)伍?！边€有一些研究者針對(duì)我國(guó)制度不盡科學(xué)以及制度執(zhí)行不夠到位的現(xiàn)實(shí)困局，進(jìn)行了與領(lǐng)導(dǎo)力革新相關(guān)的研究，指出不能“脫離制度建設(shè)與制度創(chuàng)新來(lái)打造領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)政力”。有學(xué)者宏觀地提出“制度力”“制度是第一領(lǐng)導(dǎo)”等強(qiáng)化制度影響的新領(lǐng)導(dǎo)方式。李拓教授則具體地提出了制度領(lǐng)導(dǎo)的概念，他指出：“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)理論研究必須跳出從領(lǐng)導(dǎo)者主觀角度去談?wù)擃I(lǐng)導(dǎo)力問(wèn)題的舊框框。制度領(lǐng)導(dǎo)就是把制度擬人化，讓制度發(fā)揮‘領(lǐng)導(dǎo)人’的作用。”這些觀點(diǎn)從不同角度說(shuō)明，在實(shí)踐層面，在推進(jìn)制度治理的過(guò)程中，制度與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系日益密切；在理論層面，領(lǐng)導(dǎo)者如何通過(guò)制度建設(shè)和制度執(zhí)行來(lái)發(fā)揮制度影響，或者說(shuō)，如何讓領(lǐng)導(dǎo)者成為促進(jìn)制度影響發(fā)揮的新領(lǐng)導(dǎo)人才，是學(xué)界關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)力更新能夠達(dá)成的基本共識(shí)。筆者認(rèn)為，基于制度的規(guī)則本質(zhì)，事實(shí)上，強(qiáng)調(diào)制度影響就是在強(qiáng)調(diào)規(guī)則影響。而發(fā)揮規(guī)則影響，其實(shí)已經(jīng)符合“規(guī)則之治”的法治思維對(duì)實(shí)踐的核心追求。因此，筆者整合前人研究，在2016年提出以“制度領(lǐng)導(dǎo)力”界定領(lǐng)導(dǎo)干部將其法治思維運(yùn)用于實(shí)踐而形成的在制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新、制度執(zhí)行與落實(shí)等方面具有的影響力。如前文所述，深化依法治國(guó)實(shí)踐意味著國(guó)家治理的制度性變革的深入，它要求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)用與制度深度結(jié)合。制度領(lǐng)導(dǎo)力是對(duì)這一實(shí)踐要求的理論回應(yīng)，它突破并區(qū)別于偏重“人格影響”的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力認(rèn)知，特指領(lǐng)導(dǎo)者在制度框架運(yùn)用權(quán)力并通過(guò)對(duì)制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)、執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)督完善來(lái)發(fā)揮“制度影響”的新領(lǐng)導(dǎo)力。

馬克思主義認(rèn)為，制度屬于歷史的范疇，當(dāng)人類處于“狹隘地域性”歷史的時(shí)候，制度主要是在各民族內(nèi)部生長(zhǎng)，自從人類歷史步入“世界性歷史時(shí)期”之后，制度的選擇與創(chuàng)制就越發(fā)具有重要意義。[11]在治理全球化時(shí)代，世界范圍內(nèi)的制度選擇與創(chuàng)制對(duì)一國(guó)內(nèi)部治理與國(guó)際治理環(huán)境都會(huì)產(chǎn)生深刻影響。在國(guó)家治理層面，一國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中能否做到不簡(jiǎn)單照搬任何現(xiàn)成的制度經(jīng)驗(yàn)，而是因地、因時(shí)選擇和創(chuàng)制適合于本國(guó)具體國(guó)情的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，將決定著本國(guó)的現(xiàn)代化命運(yùn)。中東一些國(guó)家地區(qū)強(qiáng)行發(fā)動(dòng)“顏色革命”推進(jìn)西方民主國(guó)家現(xiàn)代化模式的失敗教訓(xùn)警醒我們，必須在我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中強(qiáng)調(diào)植根于我國(guó)國(guó)情的道路自信、制度自信、理論自信與文化自信。也就是說(shuō)，立足國(guó)情進(jìn)行制度創(chuàng)新以完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提基礎(chǔ)，這也符合馬克思主義對(duì)國(guó)家制度選擇與創(chuàng)制的歷史唯物主義實(shí)踐觀。

黨的十八大以來(lái)我國(guó)從推行政府 “放管服”、實(shí)行司法員額制、建立國(guó)家監(jiān)察體制，到統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，全面深化改革的節(jié)奏一直是緊鑼密鼓的“進(jìn)行時(shí)”。當(dāng)前，這一系列中央改革部署迫切需要地方領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹執(zhí)行中能夠進(jìn)行主動(dòng)的 “制度配合”，也就是能夠把中央頂層設(shè)計(jì)與地方機(jī)制創(chuàng)新緊密結(jié)合起來(lái)，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)的地方制度體系科學(xué)化建設(shè)和地方制度執(zhí)行高效化運(yùn)轉(zhuǎn)部署，全面推動(dòng)順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度治理局面的形成?？梢灶A(yù)見，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代趨勢(shì)下，領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行制度創(chuàng)新、加強(qiáng)制度執(zhí)行以及評(píng)估監(jiān)督制度效能的能力，必然成為新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部不可或缺的新領(lǐng)導(dǎo)力內(nèi)容。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)更側(cè)重于從領(lǐng)導(dǎo)者思想境界、道德水平、方法技巧上界定領(lǐng)導(dǎo)力，更看重領(lǐng)導(dǎo)力的人格引領(lǐng)價(jià)值，一定程度忽略了領(lǐng)導(dǎo)力的制度引領(lǐng)功能。當(dāng)前我們亟需突破這一關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)力的傳統(tǒng)認(rèn)知偏差，大膽進(jìn)行適應(yīng)新時(shí)代改革實(shí)踐要求的領(lǐng)導(dǎo)力變革，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者始終聚焦制度、以發(fā)揮制度影響為目標(biāo)展開領(lǐng)導(dǎo)工作的能力素質(zhì)。[12]制度領(lǐng)導(dǎo)力旨在申明除了人格影響力，領(lǐng)導(dǎo)干部還應(yīng)當(dāng)通過(guò)置于制度框架運(yùn)用權(quán)力以及通過(guò)對(duì)制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)、執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)督完善等手段來(lái)發(fā)揮“制度影響力”。特別是在國(guó)家制度現(xiàn)代化的改革進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)行為的最終目標(biāo)聚焦到制度影響上，即理順制度體系并協(xié)調(diào)其與現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性、加強(qiáng)制度運(yùn)行并增進(jìn)其操作實(shí)效等等。

顯然，制度領(lǐng)導(dǎo)力突顯的是領(lǐng)導(dǎo)者在制度建設(shè)與制度執(zhí)行上的影響力，相較于傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力的人格影響模式，制度領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮的是制度影響作用，它與制度治理對(duì)新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部的法治實(shí)踐要求深深地契合。第一，制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種可以培養(yǎng)訓(xùn)練的現(xiàn)代化共性領(lǐng)導(dǎo)力。它超越領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)性，以制度為載體展示領(lǐng)導(dǎo)力，制度成果成為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)能力的相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)。第二，制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種適應(yīng)現(xiàn)代法治文化的非人格化領(lǐng)導(dǎo)力。這一領(lǐng)導(dǎo)模式下，領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)只有轉(zhuǎn)化成制度貢獻(xiàn)時(shí)，才能夠發(fā)揮關(guān)鍵性的影響力，它弱化了“人治”影響，強(qiáng)化了“規(guī)則之治”的法治氛圍。第三，制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種依托制度發(fā)揮權(quán)力影響的科學(xué)化領(lǐng)導(dǎo)力。它通過(guò)將權(quán)力運(yùn)行納入制度框架的方式，有力抑制用權(quán)過(guò)程中的權(quán)力任性沖動(dòng)，是一種依托制度發(fā)揮權(quán)力影響的科學(xué)化領(lǐng)導(dǎo)力。第四，制度領(lǐng)導(dǎo)力是一種最大化服務(wù)于組織宗旨價(jià)值的職業(yè)化的政治領(lǐng)導(dǎo)力。制度治黨、制度治國(guó)背景下，組織的制度體系是組織宗旨價(jià)值的集中體現(xiàn)，制度領(lǐng)導(dǎo)力聚焦于制度影響作用的發(fā)揮，體現(xiàn)的是將政治忠誠(chéng)融于職業(yè)行為的職業(yè)化的政治領(lǐng)導(dǎo)力，有利于最大化增進(jìn)制度效能?？偠灾?，制度領(lǐng)導(dǎo)力順應(yīng)現(xiàn)代化制度治理，是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的新本領(lǐng)。

（二）“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架的科學(xué)構(gòu)成

領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)框架是領(lǐng)導(dǎo)力開發(fā)建設(shè)的通行路徑。制度領(lǐng)導(dǎo)力作為新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的新本領(lǐng)，在將其用于領(lǐng)導(dǎo)人才開發(fā)建設(shè)時(shí)，設(shè)計(jì)一個(gè)“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架，是將理論運(yùn)用于實(shí)踐的有益做法。按照“知行合一”的樸素哲學(xué)實(shí)踐觀，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)制度的正“知”與正“行”的統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)成為“制度領(lǐng)導(dǎo)力”的最基本構(gòu)成要素。所謂正“知”，即正確的思想理念；所謂正“行”，即正確的行動(dòng)舉措。由于領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)制度的“行”一般體現(xiàn)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)制度的正“行”可依此做進(jìn)一步分解。由此，“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架可由以下四個(gè)基本要素構(gòu)成：

1.尊崇制度的現(xiàn)代觀念力。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，現(xiàn)代化行動(dòng)的前提是現(xiàn)代化的觀念。受傳統(tǒng)封建文化影響，我國(guó)一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力本位意識(shí)、“唯上”不“唯制”的習(xí)氣仍然較為嚴(yán)重，他們不僅習(xí)慣于輕視權(quán)力法定的制度依據(jù)，更習(xí)慣于忽視權(quán)力行使的制度成果。這些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中缺乏對(duì)制度的根本遵循和長(zhǎng)遠(yuǎn)創(chuàng)設(shè)，權(quán)力運(yùn)用往往表現(xiàn)為一些短期行為、個(gè)性化決策，偏好追求所謂政績(jī)工程。因此，“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者具有先進(jìn)的制度觀念，即擁有以信奉“規(guī)則之治”、尊崇制度權(quán)威為基本內(nèi)容的現(xiàn)代化觀念體系。具體表現(xiàn)為：第一，認(rèn)可制度的規(guī)則本質(zhì)，認(rèn)同“規(guī)則之治”的法治價(jià)值和制度治理的國(guó)家現(xiàn)代化目標(biāo)。第二，尊重現(xiàn)代國(guó)家公眾對(duì)權(quán)力制約的認(rèn)可與期盼，認(rèn)同制度是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力來(lái)源的法定依據(jù)。第三，崇尚法治思維，認(rèn)同“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的權(quán)力行使原則，能夠擺正制度與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。

2.創(chuàng)新制度的現(xiàn)代決策力?！爸贫阮I(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架應(yīng)包含以制度遵循、制度建設(shè)為內(nèi)容的現(xiàn)代決策力。決策往往是領(lǐng)導(dǎo)干部開展具體工作的起點(diǎn)，現(xiàn)代決策力意味著決策一方面以遵循制度為出發(fā)點(diǎn)，另一方面以完善制度為落腳點(diǎn)。這種以制度建設(shè)為導(dǎo)向的決策往往不拘于一事一時(shí)，而是立足決策效應(yīng)的普遍性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。它不局限于解決局部問(wèn)題、眼下問(wèn)題，而是更加關(guān)注由一時(shí)之事引發(fā)的制度發(fā)展問(wèn)題，即制度內(nèi)容的科學(xué)設(shè)計(jì)及其執(zhí)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)效能。例如2016年引起全國(guó)關(guān)注的“雷洋案”暴露了執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法記錄儀規(guī)范使用的問(wèn)題，公安部即發(fā)布 《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》以加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法視音頻手段的普遍工作規(guī)范；再比如2017年“專車”現(xiàn)象引發(fā)一些地方出租車罷運(yùn)糾紛后，交通運(yùn)輸部即在廣泛征求社會(huì)意見基礎(chǔ)上出臺(tái)了 《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》以規(guī)范“專車”這一新興業(yè)態(tài)的經(jīng)營(yíng)。上述做法共同體現(xiàn)了相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)在行業(yè)管理中從個(gè)案延伸至全局的創(chuàng)新制度安排的現(xiàn)代決策力，他們以制度建設(shè)為抓手，盡力在決策中把社會(huì)對(duì)“良法善治”的價(jià)值期待落實(shí)于具體的社會(huì)秩序創(chuàng)建。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聚焦于制度建設(shè)的決策還能夠激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部更加務(wù)實(shí)地致力于因地制宜的制度創(chuàng)新工作。比如陜西省西安市政府在解決臨時(shí)攤點(diǎn)這一城市管理頑疾時(shí)，就以制度創(chuàng)新為抓手深入社會(huì)調(diào)研，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果于2016年發(fā)布了《西安市食品攤販臨時(shí)攤?cè)狐c(diǎn)管理暫行規(guī)定》，該規(guī)章在國(guó)家法律、地方性法規(guī)給定的制度創(chuàng)設(shè)空間內(nèi)，確定了“從嚴(yán)管理、疏堵結(jié)合、便民利民、控制數(shù)量，定點(diǎn)定時(shí)”的西安市臨時(shí)食品攤點(diǎn)管理原則，劃分出“嚴(yán)禁區(qū)、嚴(yán)控區(qū)、疏導(dǎo)區(qū)”三個(gè)管理區(qū)域，確定春冬、秋夏的早晚出攤時(shí)段等等一些因地制宜的管理辦法，其實(shí)施取得了良好效果?？偠灾?，以良法善治為價(jià)值指引，聚焦于制度的科學(xué)設(shè)計(jì)與務(wù)實(shí)創(chuàng)新的新領(lǐng)導(dǎo)方式，顯示了領(lǐng)導(dǎo)者力抓制度建設(shè)的決策能力，理應(yīng)成為“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架的重要內(nèi)容。

3．落實(shí)制度的現(xiàn)代執(zhí)行力。 “制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架還要包含以制度落實(shí)為手段的現(xiàn)代執(zhí)行力?！胺傻纳υ谟趯?shí)施”，制度的權(quán)威在于落實(shí)，落實(shí)的關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)行制度。黨的十八大以來(lái)，中央八項(xiàng)規(guī)定落實(shí)的顯著效果全國(guó)上下有目共睹，它深刻表明制度的具體內(nèi)容若要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)秩序，必須做到嚴(yán)格執(zhí)行。制度領(lǐng)導(dǎo)力是致力于制度影響、力求發(fā)揮制度威力的現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)力，它必然主抓制度落實(shí)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行。比起制度的“上墻”，制度領(lǐng)導(dǎo)力更關(guān)心制度的“落地”，因此，它更關(guān)注制度內(nèi)容的可操作性及制度執(zhí)行的環(huán)節(jié)步驟部署?；仡櫸覈?guó)法治建設(shè)歷史，一些地方政府由于缺乏科學(xué)的全局性執(zhí)行部署，行政執(zhí)法長(zhǎng)期疲于應(yīng)對(duì)臨時(shí)狀況，執(zhí)法運(yùn)動(dòng)化有余而常態(tài)化不足、靈活性有余而原則性不足，導(dǎo)致我國(guó)一些法律制度的基層實(shí)施很難令人滿意。其惡果是，一些制度規(guī)則因此而缺乏權(quán)威效果，社會(huì)成員對(duì)制度規(guī)則不能建立起必要的敬畏之心，這一現(xiàn)象反過(guò)來(lái)又影響社會(huì)成員對(duì)社會(huì)規(guī)則的自覺(jué)遵守，最終導(dǎo)致社會(huì)整體規(guī)則意識(shí)下滑的惡性循環(huán)。近年來(lái)我國(guó)接連發(fā)生的游客違背動(dòng)物園規(guī)則而致老虎傷人事件，以及法院執(zhí)行中的各種 “老賴”現(xiàn)象，就是上述惡果的現(xiàn)實(shí)折射。顯然，這是“規(guī)則之治”法治進(jìn)程中的一大障礙。

因此，我國(guó)當(dāng)前迫切需要通過(guò)提高制度落實(shí)水平來(lái)帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的規(guī)則意識(shí)提升。制度領(lǐng)導(dǎo)力恰恰順應(yīng)了這一需求，它要求領(lǐng)導(dǎo)者以制度的執(zhí)行與落實(shí)為工作的根本落腳點(diǎn)，做到善于將領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程與制度運(yùn)行高度統(tǒng)一，遵循“權(quán)利本位、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)一致”等法治思維的原則和方法，切實(shí)建立起尊重保護(hù)權(quán)利、嚴(yán)格遵守程序規(guī)范、用權(quán)必定問(wèn)責(zé)的工作機(jī)制，有效保障制度的層層落實(shí)。毋庸置疑，嚴(yán)格制度執(zhí)行意味著，制度內(nèi)容的確定雖然是可以依法定程序商榷，但依法發(fā)布的有效制度的執(zhí)行卻不能再商討打折扣！惟此，制度的落實(shí)才不會(huì)落空。

4.評(píng)估制度的現(xiàn)代監(jiān)督力?！爸贫阮I(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架還應(yīng)當(dāng)包含評(píng)估制度的現(xiàn)代監(jiān)督力。決策、執(zhí)行、監(jiān)督是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基本環(huán)節(jié)，制度領(lǐng)導(dǎo)力的現(xiàn)代性就體現(xiàn)在它于各領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)都著眼于制度的作用發(fā)揮。從監(jiān)督環(huán)節(jié)來(lái)看，制度領(lǐng)導(dǎo)力最終關(guān)注的不是一人一事的處理以及領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)威的樹立，而是制度效能的全面實(shí)現(xiàn)以及制度權(quán)威的最終形成。因此，具備制度領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)者不會(huì)忽視對(duì)制度落實(shí)的層層監(jiān)督，而且會(huì)愈加重視對(duì)制度效能的監(jiān)測(cè)評(píng)估。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從中央到地方，各級(jí)政府都開始重視利用第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的力量對(duì)政府權(quán)力清單制度推行后的“放管服”效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，這些評(píng)估結(jié)果對(duì)相關(guān)政府下一步工作的改善無(wú)疑提供了較為客觀的判斷依據(jù)。如今，黨政機(jī)關(guān)建立第三方評(píng)估機(jī)制對(duì)各項(xiàng)制度改革推進(jìn)的效果展開科學(xué)的評(píng)估監(jiān)督正漸漸成為一種趨勢(shì)。同時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家重要制度實(shí)踐效果的評(píng)估積極性和社會(huì)影響力也與日俱增，比如中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院自2013年啟動(dòng)中國(guó)地方法治政府評(píng)估項(xiàng)目已有五年，他們每年根據(jù)中央新的法治政府建設(shè)規(guī)定調(diào)整相關(guān)指標(biāo)體系內(nèi)容，在全國(guó)范圍內(nèi)展開調(diào)研評(píng)估，每年出具一份中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告，報(bào)告結(jié)論被理論、實(shí)踐部門以及全社會(huì)共同關(guān)注。這些現(xiàn)象表明，關(guān)注制度的實(shí)施效果已經(jīng)成為全社會(huì)對(duì)法治建設(shè)的共同需求。圣人言：“聽其言，觀其行?！比绻f(shuō)制度內(nèi)容是一種秩序價(jià)值的“宣告”，屬于“言”的層面，那么制度效能評(píng)估就是對(duì)秩序價(jià)值的行動(dòng)落實(shí)的檢驗(yàn)，可謂“觀其行”的范疇，顯然，后者對(duì)把握事物的本質(zhì)尤為重要。以制度效能評(píng)估為依據(jù)對(duì)具體工作展開監(jiān)督，是更加科學(xué)有力的監(jiān)督，它不僅能夠確保反饋聚焦到制度的執(zhí)行落實(shí)上面，還能夠促進(jìn)對(duì)制度決策科學(xué)性的驗(yàn)證反思，從而不斷推動(dòng)從“良法”到“善治”的良性循環(huán)。

（三）運(yùn)用“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐新本領(lǐng)

1.將“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架與現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部法治績(jī)效考核相結(jié)合，“倒逼”領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的新本領(lǐng)生成。前文所述“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架為我們描摹出順應(yīng)現(xiàn)代化制度治理的現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者在觀念意識(shí)、決策方式、執(zhí)行目標(biāo)、監(jiān)督模式上的新形象。新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的新本領(lǐng)開發(fā)，可以借助這一工具，將相關(guān)組織考核部門對(duì)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部的法治績(jī)效考核工作做得更加科學(xué)與務(wù)實(shí)。具體操作上，可以借助地方“智庫(kù)”力量因地制宜設(shè)計(jì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部在制度觀念——崇尚制度的現(xiàn)代觀念力、制度決策——?jiǎng)?chuàng)新制度的現(xiàn)代決策力、制度執(zhí)行——落實(shí)制度的現(xiàn)代執(zhí)行力、制度監(jiān)督——評(píng)估制度的現(xiàn)代監(jiān)督力等方面的業(yè)績(jī)指標(biāo)體系，進(jìn)而通過(guò)法治績(jī)效考核“倒逼”領(lǐng)導(dǎo)干部在各領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)善于聚焦制度，緊密圍繞制度建設(shè)與制度效能進(jìn)行思維、決策、執(zhí)行與監(jiān)督，切實(shí)深化法治實(shí)踐，開創(chuàng)法治成果，不斷提升制度領(lǐng)導(dǎo)力。

顯而易見，將“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架引入現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部法治績(jī)效考核，能夠引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部把法治思維能力真正運(yùn)用于實(shí)踐，積極創(chuàng)造制度成果，努力發(fā)揮制度影響，充分展示制度領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)大功能。毛澤東同志曾在《實(shí)踐論》中說(shuō)：“馬克思主義者認(rèn)為，只有人們的社會(huì)實(shí)踐，才是人們對(duì)于外界認(rèn)識(shí)的真理性的標(biāo)準(zhǔn)?！薄拔覀兊膶?shí)踐證明：感覺(jué)到了的東西，我們不能立刻理解它，只有理解了的東西才能更深刻地感覺(jué)它。”[13]這些闡述深刻揭示了理論與實(shí)踐的辯證關(guān)系，即只有在實(shí)踐中得到驗(yàn)證的認(rèn)識(shí)才可能被人們奉為真理，而這樣的真理認(rèn)識(shí)又會(huì)使人們的具體實(shí)踐更加有力（更深刻地感覺(jué)它）。理論與實(shí)踐的這一辯證關(guān)系提醒我們，領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)法治培訓(xùn)和學(xué)習(xí)而提高的法治思維能力，如果不經(jīng)過(guò)法治實(shí)踐的淬煉驗(yàn)證，就可能僅停留在理論層面，不能夠真正升華為指導(dǎo)個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的信條。另一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在法治建設(shè)中嘴上頭頭是道、行動(dòng)上卻止步不前的例子在現(xiàn)實(shí)中并不鮮見，這也間接說(shuō)明，干部管理組織借助“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架的考核杠桿將領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)力推向法治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)舞臺(tái)是十分必要的。可以預(yù)見，只有讓領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際的法治“操練”中感受并驗(yàn)證法治的效果，他們才能夠成為法治精神的真正追隨者，從而在制度建設(shè)中推進(jìn)法治并促進(jìn)制度領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)化生成，最終實(shí)際樹立起新時(shí)代法治型領(lǐng)導(dǎo)干部的新形象。

2.將“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架與后備領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)、選拔、任用工作相結(jié)合，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的新本領(lǐng)運(yùn)用。法治實(shí)踐是領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力升華為制度領(lǐng)導(dǎo)力的熔爐與通道，換言之，制度領(lǐng)導(dǎo)力歸根結(jié)底是領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的本領(lǐng)結(jié)晶。一方面，不投身法治實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力不會(huì)自動(dòng)變成現(xiàn)實(shí)制度成果，領(lǐng)導(dǎo)干部尊崇制度、創(chuàng)新制度、落實(shí)制度、完善制度的法治化領(lǐng)導(dǎo)行為習(xí)慣也不會(huì)自動(dòng)養(yǎng)成。另一方面，制度領(lǐng)導(dǎo)力一旦生成，它又會(huì)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部深化法治實(shí)踐的積極性和信心，成為領(lǐng)導(dǎo)干部持續(xù)深化法治實(shí)踐的內(nèi)在動(dòng)力。因此，深化依法治國(guó)實(shí)踐務(wù)必加強(qiáng)對(duì)具備制度領(lǐng)導(dǎo)力的法治型領(lǐng)導(dǎo)人才的培養(yǎng)、選拔與任用，為領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮制度領(lǐng)導(dǎo)力、實(shí)現(xiàn)制度治理提供實(shí)踐崗位平臺(tái)。

從這個(gè)意義上講，組織部門對(duì)關(guān)鍵崗位的后備領(lǐng)導(dǎo)干部的管理也應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)用“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架工具，從而有效呼應(yīng)深化依法治國(guó)實(shí)踐對(duì)新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)人才開發(fā)運(yùn)用的需求。具體舉措可從以下幾方面著手：第一，運(yùn)用“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架針對(duì)性地培養(yǎng)后備領(lǐng)導(dǎo)干部的法治實(shí)踐能力。主要做法是，加強(qiáng)后備領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育培訓(xùn)課程的科學(xué)設(shè)計(jì)。具體來(lái)說(shuō)，一方面，在內(nèi)容上充實(shí)關(guān)于法治思維能力在制度建設(shè)上的操作運(yùn)用知識(shí)。比如幫助領(lǐng)導(dǎo)干部掌握制度決策環(huán)節(jié)的社會(huì)調(diào)研、意見征詢以及評(píng)估論證等科學(xué)方法，或者幫助領(lǐng)導(dǎo)干部了解借鑒不同國(guó)家地區(qū)在制度執(zhí)行機(jī)制、科學(xué)技術(shù)手段運(yùn)用上夯實(shí)制度落實(shí)的有效舉措，等等。另一方面，在形式上大力推動(dòng)案例教學(xué)以及行動(dòng)學(xué)習(xí)等側(cè)重實(shí)踐能力的法治培訓(xùn)方法運(yùn)用，擺脫就法治思維講法治思維的課堂講授舊模式，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)員將法治思維能力運(yùn)用于法治實(shí)踐的熱情，并切實(shí)通過(guò)團(tuán)隊(duì)互動(dòng)學(xué)習(xí)的形式幫助其提高法治思維的實(shí)際運(yùn)用能力。第二，運(yùn)用“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架有的放矢地從后備領(lǐng)導(dǎo)干部中選拔可用之才。主要做法可以考慮在后備領(lǐng)導(dǎo)干部能力測(cè)評(píng)中引入制度領(lǐng)導(dǎo)力評(píng)價(jià)機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)制度領(lǐng)導(dǎo)力評(píng)價(jià)要素模型，根據(jù)被測(cè)評(píng)后備領(lǐng)導(dǎo)干部在制度貢獻(xiàn)上的工作實(shí)績(jī)，采用360度訪談方法等進(jìn)行深入考察，把那些具有制度領(lǐng)導(dǎo)力的后備領(lǐng)導(dǎo)干部選拔出來(lái)加以任用。第三，運(yùn)用“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架科學(xué)任用后備領(lǐng)導(dǎo)干部，促進(jìn)才盡其用。這里主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)前述制度領(lǐng)導(dǎo)力評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)應(yīng)用問(wèn)題。按照“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架設(shè)計(jì)的制度領(lǐng)導(dǎo)力評(píng)價(jià)要素模型，測(cè)評(píng)結(jié)果可能顯示選拔出來(lái)的后備領(lǐng)導(dǎo)干部在制度領(lǐng)導(dǎo)力具體構(gòu)成方面存在指標(biāo)差異，這反映出被測(cè)后備領(lǐng)導(dǎo)干部在創(chuàng)新設(shè)計(jì)制度、夯實(shí)執(zhí)行制度、評(píng)估監(jiān)督制度等方面的不同優(yōu)勢(shì)，為組織任用干部提供了科學(xué)選擇的依據(jù)。任用中可以考慮讓更善于創(chuàng)新設(shè)計(jì)制度的后備領(lǐng)導(dǎo)干部去那些類似自貿(mào)新區(qū)、開發(fā)區(qū)等具有更大制度開拓空間的崗位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，以最大可能激發(fā)制度產(chǎn)出的紅利；可以考慮讓更善于夯實(shí)制度執(zhí)行的后備領(lǐng)導(dǎo)干部去那些更強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行的綜合執(zhí)法崗位或司法部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，以強(qiáng)力推動(dòng)制度威嚴(yán)在社會(huì)上的樹立；可以考慮讓更善于制度效能監(jiān)督的后備領(lǐng)導(dǎo)干部去那些主抓改革實(shí)踐落實(shí)的評(píng)估監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)崗位任職，以促進(jìn)相關(guān)改革制度在設(shè)計(jì)決策、部署執(zhí)行、效能監(jiān)督以及進(jìn)一步制度完善過(guò)程中的完整“閉環(huán)”。

劉峰教授2016年在首屆中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力論壇中曾指出，中國(guó)化領(lǐng)導(dǎo)力研究要立足于當(dāng)下踐行“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的偉大實(shí)踐。制度領(lǐng)導(dǎo)力研究即是對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)踐的理論回應(yīng)，是對(duì)中國(guó)化領(lǐng)導(dǎo)力的研究探索。黨的十九大后，中國(guó)道路、國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐正走向深入，迫切需要加快現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)人才建設(shè)。制度領(lǐng)導(dǎo)力研究順應(yīng)這一時(shí)代趨勢(shì)，融合學(xué)界關(guān)于法治、制度與領(lǐng)導(dǎo)力的相關(guān)研究成果，以政治學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、法學(xué)的跨學(xué)科視角，將新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)力變革置于深化依法治國(guó)實(shí)踐的新時(shí)代主題背景之下，對(duì)新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)人才建設(shè)提出了運(yùn)用“制度領(lǐng)導(dǎo)力”素質(zhì)框架開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部法治實(shí)踐新本領(lǐng)的對(duì)策建議，這對(duì)促進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后中央與地方各項(xiàng)制度的銜接落實(shí)具有重要意義。