曹吉鋒

（廣西壯族自治區(qū)司法廳，南寧 530022）

公共法律服務是新時代黨和國家治國理政的一項重大戰(zhàn)略，對于維護社會的公平正義，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。十九屆三中全會提出要加強和優(yōu)化政府法律服務職能，推動公共法律服務主體多元化、提供方式多樣化等決策部署。十三屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》提出要完善公共法律服務體系。十八屆四中全會提出：“推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務?！边@些決策部署都為公共法律服務體系建設指明了目標方向、提供了行動指南、繪就了宏偉藍圖。公共法律服務自概念的提出到部署開展再到各地實踐探索，已經取得了初步成效?！敖刂两衲晟习肽辏珖呀ǔ?200多個縣(市、區(qū))公共法律服務中心、2.8萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共法律服務工作站，覆蓋率分別達到81%和72%，12個省份實現(xiàn)了縣級實體平臺全覆蓋，7個省份實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實體平臺全覆蓋，16個省份實現(xiàn)了村(社區(qū))法律顧問全覆蓋；各省(區(qū)、市)均已建成熱線平臺，省級、市級、縣級熱線坐席分別為411個、545個和691個?！盵1]政府購買服務是為了實現(xiàn)政府轉變，由權力型政府向服務型政府轉化的重要方式。政府購買政策的落實，對于公共法律服務體系建設具有積極的意義。

一、概念與界定：公共法律服務政府購買問題研究緣起

（一）公共法律服務定位

目前，我國關于公共法律服務的概念，最早對此進行比較系統(tǒng)和完整的表述體現(xiàn)在2014年司法部《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》一文中，“公共法律服務，是指司法行政機關統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權利、維護人民群眾合法權益，實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務，是公共服務的重要組成部分?！雹偎痉ú浚骸蛾P于加快推進公共法律服務體系建設的意見》（司發(fā)〔2014〕5號），2014年1月20日。在該文件中，還對公共法律服務具體的范圍進行了列舉,“為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動；為經濟困難和特殊案件當事人提供法律援助；開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務；預防和化解民間糾紛的人民調解活動等?！?/p>

2017年4月27日，時任中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在人民大會堂與受表彰的全國司法行政系統(tǒng)先進集體、先進工作者和勞動模范代表座談。在談到公共法律服務時，孟建柱指出，“要把律師、公證、法律援助、司法鑒定、法治宣傳、人民調解、安置幫教等統(tǒng)一納入公共法律服務體系，加快推進公共法律服務體系建設，不斷提升服務的精準性、實效性?！盵2]對公共法律服務體系又增加新的內容，即將安置幫教也納入公共法律服務的范疇。

2017年7月在哈爾濱召開的全國司法廳（局）長座談會上，時任司法部部長張軍強調“要把司法行政工作，以公共法律服務體系建設總攬起來；把司法行政統(tǒng)籌、涉及的各類公共法律服務作為‘目’，協(xié)調綜合發(fā)力，創(chuàng)新深化做好各項公共法律服務工作，做到綱舉目張。”[3]強調了司法行政與公共法律服務的關系。2017年8月,司法部印發(fā)了《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》，提出建設實體、網絡和熱線三個平臺，將公共法律服務落實到具體載體上，為人民群眾提供全方位、觸手可及的法律服務。

2018年7月，司法部部長傅政華在深圳召開的全國司法廳（局）長座談會上將重組后的司法部職能進行了概括，他指出，“重新組建的司法部要在全面履職基礎上,發(fā)揮好行政立法、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行、公共法律服務四個方面職能作用。”[4]公共法律服務作為司法部的四個重要職能之一，凸顯出重要性。

公共法律服務就其公共性和服務性的角度來講，必須要站在國家的角度進行綜合設計和定位。截至目前，有關公共法律服務的政策和要求散見在有關文件的表述中，但是我國尚未出臺專門針對公共法律服務體系建設的政策文件。

筆者認為，對公共法律服務進行合理的定位，必須厘清以下三個方面的問題：

一是公共法律服務的公共性定位問題。公共法律服務核心是全面法治建設，本質是實現(xiàn)公平正義，“公共”的基點具有五個方面的特性，即服務的廣泛性、覆蓋性、普惠性、無償性和便利性。具體來講，廣泛性是指供給主體，除了起主導作用的政府及其部門外，社會組織要承擔重要的補充，公民個人甚至都可以參與進來，共同提供法律服務；覆蓋性是指公共法律服務的受眾，面向社會大眾，沒有高低貴賤之分；普惠性是相比專業(yè)的法律服務而言，公共法律服務則是一種基礎的容易為社會大眾所理解和接受的法律服務；無償性是公共法律服務由政府無償提供，不需要公眾支付成本；便利性是公共法律服務獲得方式和渠道的便捷。

二是公共法律服務的供給主體問題。公共法律服務的供給主體有廣義和狹義之分。廣義的公共法律服務涵蓋的范圍很廣，貫穿立法、司法、執(zhí)法等活動的全過程，“國家機關主體的職能行為在一定程度上與‘法律服務’密不可分，職能行為從另一個角度看，也是一種服務?！盵5]立法、司法、執(zhí)法活動既是一種職能行為，換一個角度來講，也是為社會提供的一種法律服務。因此，廣義的公共法律服務的的供給主體包括人大、法院、檢察院、公安、法制辦、婦聯(lián)、殘聯(lián)等單位。此外，還包括各種社會組織、人民團體等，比如律師事務所組織的公益性的法律咨詢等。狹義的法律服務，則是從傳統(tǒng)的法律服務提供者角度出發(fā)，司法行政機關作為傳統(tǒng)的法律服務統(tǒng)籌單位，已經為社會所廣泛認可，承擔的職能主要有法律援助、法治宣傳、法律咨詢、律師服務、公證、司法鑒定、仲裁等，因此司法部對公共法律服務概念進行定義則容易理解了。本文論述的出發(fā)點也是狹義的公共法律服務。

三是公共法律服務與專業(yè)法律服務的關系問題。從一定程度上來講，法律服務屬于一種比較的高端的服務，是“奢侈品”，對于普通的人民群眾來講，并非個個都能享受的到。比如某些訴訟案件和法律咨詢，需要律師等專業(yè)法律服務人員，當事人需要支付服務費用，律師代理費、咨詢費等，而這些成本并非每個人都承擔得起。因此，為了保證公平主義，滿足人民群眾的法律需求，讓法律服務大眾化和普惠性，成為每個人都能夠享受得到的服務，公共法律服務便應運而生。黨的十九大指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長,許多問題的解決都需要法律服務予以保障，對推進公共法律服務也提出了新的更高要求。但是，需要明確一點的是，公共法律服務不能代替專業(yè)的法律服務，專業(yè)的法律服務仍然需要當事人付出一定的成本。

（二）公共法律服務與公共服務

2012年7月，《國務院關于印發(fā)國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的通知》發(fā)布，公共服務一詞更多地出現(xiàn)在民眾視野中。在該規(guī)劃中，對基本公共服務的定義為“基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務?！雹賴鴦赵海骸秶鴦赵宏P于印發(fā)國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2012〕)29號），2012年7月11日。根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，為突出體現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的要求，該規(guī)劃的范圍確定為公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保障、基本社會服務、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化等領域的基本公共服務。

從“十二五”規(guī)劃來看，國家所規(guī)定的基本公共服務，更多是從與人民群眾密切相關的 “衣食住用行”等幾個方面來考慮，是滿足一個人在現(xiàn)代社會生存所必須的條件，屬于生存層面的需要，處于人們客觀需求的低端。

從馬克思政治經濟學原理的角度劃分來看，法律屬于上層建筑的范疇，是經濟基礎發(fā)展到一定程度，規(guī)范和調和人們行為的一種剛性約束。住房、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等屬于生存層面的公共服務，公共法律服務則屬于比生存更高的層次，是滿足基本生存之外的更高等級的價值追求。因此，隨著經濟社會的發(fā)展，人們的需求也發(fā)生變化，認識也不斷提高。特別是黨的十九大作出了我國進入新時代的重大論斷，對我國社會主要矛盾發(fā)生的歷史性轉變進行了判斷，并作出了及時回應,堅持把人民對美好生活的向往作為奮斗目標,作出完善公共服務體系、加快推進基本公共服務均等化的決策部署。

2017年1月，國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》對推進公共法律服務體系建設提出明確要求，將公共法律服務作為基本社會服務的保障措施。明確 “加強法律援助綜合服務平臺和便民窗口、法律服務中心（站、工作室）、“12348”法律服務熱線等基礎設施建設，改善服務條件。加強基層普法陣地、人民調解組織、司法鑒定機構建設，健全服務網絡。”②國務院：《國務院關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》國發(fā)〔2017〕9號,2017年1月23日。

（三）公共法律服務與建設服務型政府

簡政放權，進行職能轉變，由職權型政府轉向服務型政府，是今后政府改革的一個方向，也符合世界發(fā)展的趨勢。2005年3月，溫家寶總理在第十屆全國人大三次會議上所做的《政府工作報告》中強調，要“努力建設服務型政府”。2015年3月在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，李克強總理在政府報告中也強調加快建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府。2018年2月黨的十九屆三中全會提出調整優(yōu)化政府機構職能，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府。

在計劃經濟時代，政府扮演了生產者、監(jiān)督者、控制者的角色，為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被淡化。服務型政府主要是針對中國傳統(tǒng)計劃經濟條件下，政府大包大攬和以計劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府模式而提出的一種新型的現(xiàn)代政府治理模式，是對文革期間踐踏法治的一種反思?！啊招姓谝话阋饬x上而言，是以維持人們正常生活、增進人民福祉和促進社會運轉與發(fā)展為目的，政府據(jù)此直接或間接地向公民提供公共服務，這些服務事項往往是公民個體、社會組織或市場機制所不能自行提供的，以此保障公民的基本生活?！盵6]服務型政府是一個法治民主和有效的政府，依法行政是現(xiàn)代政府的一個基本特征，是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關系的前提。因此，推動公共法律服務體系建設正契合了服務型政府的建設的需要。

建設服務型政府不能只宣傳在口頭上，要落到實處才是關鍵。司法行政部門作為政府職能部門的一份子，也要積極響應中央的號召，從自身出發(fā)，進行職能轉變,建設服務型政府。構建公共法律服務體系，司法行政部門責無旁貸，是司法行政部門進行職能轉變的一種探索和嘗試。為公眾提供便捷、普惠、無償?shù)墓卜煞?，讓發(fā)展的成果人人共享，讓法治的理念深入人心。

（四）公共法律服務與政府購買政策

“所謂政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交給具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用的行為?！盵7]公共法律服務在推進過程中，特別是當前主要依靠司法行政部門的力量進行推動，遇到了各種各樣的問題和困難，諸如法律服務資源不足，資金保障欠缺，服務質量不高等諸多問題，成為制約公共法律服務體系建設的瓶頸。國家購買服務政策的出臺，通過向社會力量購買服務的方式，解決公共法律服務體系建設中遇到的困難和問題，成為一種有效的方式。

政府購買服務已經在各地進行了實踐，對于如何運用政府購買服務，解決公共法律服務體系建設中的問題，成為理論界和實務界所關心的重點課題。2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局發(fā)布《政府購買服務管理辦法》對購買服務進行了定義，該辦法的第二條規(guī)定“本辦法所稱政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用?！雹圬斦?、民政部、工商總局：《政府購買服務管理辦法》（財綜[2014]96號），2014年12月15日。國家規(guī)定了政府購買服務政策，但是政策的落地及實踐還有待時間的檢驗。

二、政策與沿革：政府購買服務的由來

（一）國家層面政府購買服務的政策沿革

政府購買服務早在20世紀90年代已經在我國出現(xiàn)萌芽和探索，“1995年，上海浦東新區(qū)羅山市民會館以委托上?；浇糖嗄陼芾頌槠鯔C，開創(chuàng)社會組織參與公共服務提供的新模式。”[8]此后，各地陸續(xù)進行了購買服務的實踐，也取得了一定的成果。在中央政府層面，首次以政策文件的形式確定購買服務政策的是2006年2月21日發(fā)布的《國務院關于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》（國發(fā)[2006]10號）。在該意見的 “二、推進社區(qū)衛(wèi)生服務體系建設（八）完善社區(qū)衛(wèi)生服務運行機制”中明確提出了購買服務的概念，“地方政府要按照購買服務的方式，根據(jù)社區(qū)服務人口、社區(qū)衛(wèi)生服務機構提供的公共衛(wèi)生服務項目數(shù)量、質量和相關成本核定財政補助?！雹賴鴦赵海骸秶鴦赵宏P于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的指導意見》（國發(fā)[2006]10號），2006年2月21日。隨后，為了貫徹該意見的精神，財政部、國家發(fā)改委、衛(wèi)生部制定了《關于城市社區(qū)衛(wèi)生服務補助政策的意見》，又在“三、政府補助內容和方式（一）公共服務經費補助”中對購買服務作出了規(guī)定，“社區(qū)公共衛(wèi)生服務由政府采取購買服務的方式，根據(jù)社區(qū)衛(wèi)生服務機構服務人口數(shù)和提供的公共衛(wèi)生服務項目、數(shù)量、質量以及單位（或綜合）項目補助定額，在全面考核評價的基礎上核定補助。”②財政部、國家發(fā)改委、衛(wèi)生部：《關于城市社區(qū)衛(wèi)生服務補助政策的意見》（財社[2006]61號），2006年7月13日。

為具體落實上述文件精神，財政部于2007年12月24日印發(fā)了《關于開展政府購買社區(qū)衛(wèi)生服務試點工作的指導意見》（財社〔2007〕267 號），該意見對社區(qū)公共衛(wèi)生服務的服務項目確定和標準、服務提供機構、績效考評、資金籌集及支付、監(jiān)督管理等對購買服務作出了原則性規(guī)定，并以附件的形式對購買服務的流程作出了參考，這成為日后政府購買的藍本，首次由國家部委頒布的規(guī)范政府購買公共服務的規(guī)范性文件。

2013年9月26日，國務院辦公廳印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），對政府購買服務進行了頂層設計，這也標志著我國首次從國家層面正式確立了政府服務政策。該意見就購買服務的內容提出 “政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，以及不屬于政府職責范圍的服務項目，政府不得向社會力量購買。”③國務院：《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），2013年9月26日。

黨的十八大強調，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式。黨的十八屆三中全會提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，將政府購買服務寫入了黨的決定，體現(xiàn)了中央對政府購買服務的高度重視。

為加快推進政府購買服務改革，2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局發(fā)布《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號），共分 7章 39條，對政府購買服務進行了系統(tǒng)而詳細的規(guī)定，同時也對政府購買服務的范圍等進行了限制。

2016年11月，公安部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部發(fā)布了 《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》。該《意見》明確，警務輔助人員由縣級以上地方人民政府或者公安機關采取向社會力量購買服務、依法簽訂勞動合同或聘用合同等方式招聘使用。

概括來講，2013年底，我國政府購買服務試點工作開始正式啟動，2015年以來，我國的政府購買服務在全國范圍內開始得到全方位的推動和開展。

（二）地方層面出臺的政府購買服務政策

為貫徹落實中央政府購買服務的有關精神，各地積極開展調研，對政府購買服務政策進行了區(qū)域設計。例如，2014年6月6日，《北京市人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》（京政辦發(fā)〔2014〕34號）印發(fā)執(zhí)行。北京對政府購買服務政策進行了充分的運用，“據(jù)介紹，2016年計劃購買的500個服務項目，將涵蓋社會公共服務、社會公益服務、社區(qū)便民服務、社會治理服務、社會建設決策咨詢服務共5大類30個方向?！盵9]2013年11月12日，山東省人民政府辦公廳制定了《政府向社會力量購買服務辦法》（魯政辦發(fā)〔2013〕35號），對政府購買服務的指導思想和基本原則、主體、內容、程序與方式、資金管理、保障與監(jiān)督等進行了規(guī)定?！渡綎|省政府購買服務管理實施辦法》于2016年1月1日起實施，從購買主體、承接主體、購買內容、預算管理、購買程序和承接主體確定方式、合同管理、績效評價、信息公開、監(jiān)督管理等9個方面對購買服務進行規(guī)定。

以廣西為例，2014年4月8日引發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于政府購買服務的實施意見》（桂政辦發(fā)〔2014〕30號），對政府購買服務進行了規(guī)定。同時，以附件的形式，列出了《政府購買服務指導目錄》，其中一級目錄6類，二級目錄57款，三級目錄314項。此后，在實施了2年之后，又于2016年9月28日對該目錄進行了修訂，下發(fā)了《關于修訂廣西壯族自治區(qū)政府購買服務指導目錄(2014年)的通知》（桂財綜〔2016〕50 號）。修訂后，一級目錄 6 類，二級目錄60款，三級目錄500項，該目錄更加科學，也更加貼合工作實際。

期間，廣西財政廳分別同相關廳局聯(lián)合下文，推動部門購買服務政策的落實。2014年12月9日，財政廳與民政廳聯(lián)合下文，《政府購買社會工作服務暫行辦法》，推動社會工作政府購買服務工作的開展。2015年6月22日，財政廳、民政廳和自治區(qū)工商局《關于加快推進我區(qū)政府購買服務工作要求的通知》，對推進政府購買服務工作提出了要求，“2015年各市縣政府購買服務項目的覆蓋面要達到本級政府有向社會提供公共服務事項的一級部門預算單位總數(shù)的三分之一以上，條件較好的設區(qū)市及縣（市）要重點推進，覆蓋比例進一步提高，并重點推進公共文化服務、公共體育服務、勞動就業(yè)服務、社區(qū)事務、社工服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本養(yǎng)老服務、兒童福利服務、殘疾人基本公共服務、公共法律服務、三農服務、環(huán)衛(wèi)保潔服務、公共設施管護等領域政府購買服務，2016年實現(xiàn)政府購買服務全覆蓋?！雹購V西壯族財政廳、民政廳和工商局：《關于加快推進我區(qū)政府購買服務工作要求的通知》（桂財綜〔2015〕33號），2015年6月22日。2015年12月15日，廣西財政廳與司法廳聯(lián)合下文《關于推進司法行政政府購買服務工作的通知》（桂司通〔2015〕183號），推動司法行政系統(tǒng)政府購買服務的落實，該目錄共列出一級目錄6類，二級目錄31項，三級目錄58項。該文為廣西首個針對部門的政府購買服務規(guī)范性文件。該文下發(fā)后，司法行政系統(tǒng)充分利用該文件，積極進行了政府購買服務的實踐。

三、現(xiàn)狀與實例：公共法律服務政府購買運用

對政府購買服務政策進行了明確，在公共領域鼓勵通過政府購買服務的方式利用更多的社會力量參與。“從村居結對律師到村居法律顧問,用了兩年時間,北京16個區(qū)6878個村居全都有了自己的法律顧問,這一過程中,北京實現(xiàn)了從律師志愿服務向政府購買服務的轉型和從律師流動服務向固定專人服務的轉型,并通過規(guī)范化管理拓展服務深度,借助政府購買服務激活律師參與熱情。”[10]公共法律服務作為公共領域的典型和代表，應當積極引導社會力量參與。本節(jié)著重以廣西為例展開描述。

（一）編制公共法律服務政府購買服務目錄

經過一段實踐的探索和實踐，2016年9月，廣西財政廳印發(fā) 《關于修訂廣西壯族自治區(qū)政府購買服務指導目錄(2014 年)的通知》（桂財綜〔2016〕50 號），對2014年廣西政府辦公廳發(fā)布的《政府購買服務指導目錄》進行了修訂。修訂后的目錄更加科學，將公共法律服務在二級目錄單獨列出，作為一級目錄“公共服務類”的其中一項，成為此次修訂的一大特色，也開創(chuàng)了省級政府購買服務目錄的先河。作為基本的財政保障類，公共法律服務就與住房、交通、文化、教育、體育等同列，無疑是一個重大的突破。公共法律服務目錄涵蓋法律知識普及、法治文化活動、法律援助、法律咨詢、村（社區(qū)）法律顧問、公證咨詢、司法鑒定咨詢等18個方面。

（二）公共法律服務政府購買政策的運用與實踐

1.法律援助值班及辦案補助。法律援助作為最典型的公共法律服務，已經成為一種比較成熟的做法。全國已經開通12348法律援助熱線，各地公共法律服務中心每天安排律師值班，接聽法律援助熱線咨詢和現(xiàn)場咨詢，給予值班律師發(fā)放值班補助，這也是一種政府購買服務的實踐。此外，對于法律援助案件，也是通過政府購買的方式發(fā)放一定的辦案補貼。根據(jù)廣西財政廳和司法廳聯(lián)合下發(fā)的 《關于調整法律援助辦案補貼標準的通知》（桂財行〔2013〕53號）的有關要求，自治區(qū)本級調整后的法律援助辦案補貼標準為：（一）跨自治區(qū)轄市（地級）但在自治區(qū)內辦案的，刑事案件每件800-2500元；民事、行政案件每件1000-2500元；（二）跨自治區(qū)辦案的，每件1500-3000元；（三）對法律援助機構安排的咨詢接待人員（本機構工作人員除外）予以補助，補助標準為：值班律師每人每天100-150元，其他咨詢接待人員每人每天不超過100元。

2.一村（社區(qū)）一法律顧問補助。公共法律服務體系建設不是空中樓閣，需要打牢基礎，建立一村（社區(qū)）一法律顧問則是公共法律服務的落腳點，解決了基層有人服務的問題，也是推動法律服務的網絡、機制和人員向農村社區(qū)延伸的重大實踐。通過推動律師、基層法律服務工作者等專業(yè)的法律服務人員擔任法律顧問，讓廣大的村（居）民足不出村（社區(qū)）即可以享受到相對專業(yè)的法律服務，為人民群眾提供法律咨詢，解答法律疑惑，組織法律知識普及和法治文化活動，舉辦法律講座，參與化解社會矛盾，參與重大群體性事件的處置，為基層的長治久安提供基礎的法律保障。

2016年4月7日，《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于印發(fā)一村一法律顧問工作方案的通知》（桂政辦發(fā) 〔2016〕41號）的要求，在“十三五”期間，自治區(qū)本級財政在“十三五”期間，結合財力對基層司法行政機關開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作，按照“以獎代補”的方式予以適當補助。自2017年開始，廣西財政每年撥付1000萬元列入財政預算，支持各地開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作。此外，廣東省、山東省等省份紛紛出臺政策，通過政府購買服務的方式對村（社區(qū)）法律顧問進行補助。

3.開展法治宣傳法治文化活動。目前，各地普法辦、司法局等部門通過政府購買服務的形式，試水政府購買普法服務項目，以政府購買服務成本、資助補貼、項目獎勵等形式，充分發(fā)揮社團組織在法治文藝創(chuàng)作、法治文藝演出、法制宣傳、法律服務等方面的積極作用，借助“第三方力量”推進法治文化建設，構建多層次、多方式的法制宣傳教育體系，以調動社團組織普法積極性，有效增強公眾參與普法意識，著力構建政府出資社工出力，共同參與普法的良好機制。

4.人民調解“以案代補”。人民調解被譽為“東方之花”，是維護社會和諧穩(wěn)定的第一道防線?！皸鳂蚪涷灐背蔀槿嗣裾{解的典范?！耙园复a”即對于人民調解員辦理的調解案件，給予一定的補助，從其實質來講，也是政府購買服務的一種。以廣西梧州市蒼梧縣為例，“蒼梧縣司法局規(guī)定一般糾紛調解獎勵為80元，重大糾紛調解為150元，特大糾紛調解為200元。同時，增加了“調解不成功，但案卷材料齊全，減半獎勵”的條款，這一政策在很大程度上進一步提高了人民調解員的積極性”。[11]

5.推動律師事務所擔任重大園區(qū)經濟區(qū)法律顧問。2014年7月，廣西司法廳與崇左市簽訂《崇左市人民政府自治區(qū)司法廳共建司法行政公共法律服務體系框架協(xié)議》,即“市廳合作”活動。作為該框架協(xié)議的子協(xié)議，廣西三家區(qū)直律師事務所廣合律師事務所、北京大成（南寧）律師事務所、廣西通誠律師事務所分別與憑祥綜合保稅港區(qū)、中國—東盟青年產業(yè)園區(qū)、扶綏空港經濟區(qū)簽訂法律顧問協(xié)議，在提供法律咨詢、法律知識培訓、重大合同審查、內部法律服務人員的指導等方面提供法律服務。法律顧問的費用由司法廳通過政府購買服務的方式支付，每年2萬元。

2016年11月舉行的深化市廳合作共建“法治崇左”活動中，也是通過這種方式，為律所與園區(qū)牽線搭橋，為下一步的深層次合作創(chuàng)造條件。

6.“青年志愿者彩虹橋行動”服務項目。以政府購買服務的方式通過共青團廣西區(qū)委、廣西青年志愿者協(xié)會等在廣西民族大學等區(qū)內部分高校及區(qū)外部分高校招募青年志愿者，并對其進行必要的培訓，以社會實踐的方式，深入基層協(xié)助司法行政機關開展社會治理服務，參與開展法治宣傳、法律服務、人民調解等專項服務活動，引導各類社會組織和社會工作者參與基層司法行政工作，逐步建立起黨委、政府統(tǒng)一領導的，以司法行政工作者為核心、社會工作者為輔助、社會志愿者為補充的“三位一體”社區(qū)矯正工作新格局。

四、困境與不足：公共法律服務政府購買存在問題

（一）國家層面未出臺公共法律服務政府購買服務目錄

國家已經出臺了政府購買服務方面的相關政策，但專門針對公共法律服務政府購買方面的政策還沒有出臺。各地對公共法律服務政府購買服務目錄進行了探索，有些縣、市一級出臺了有關公共法律服務政府購買的目錄，部分省份也出臺了公共法律服務的政策或公共法律服務政府購買政策。對于哪些需要列入政府購買服務的目錄，公共法律服務是否需要列入基本公共服務類，尚未達成共識，所以在一定程度上導致政府購買服務政策未能及時運用。

（二）公共法律服務政府購買政策未運用或運用不充分

根據(jù)實踐中掌握的情況，從司法行政機關的角度出發(fā)，存在這種問題主要有四種情形：一是作為一項新的政策，在起始階段，各地還存在觀望遲疑的態(tài)度，部分地區(qū)部分單位沒有充分認識政府購買服務政策的精神和意義，沒有積極向當?shù)攸h委政府匯報，及時與財政部門溝通，推動政府購買服務政策的落實。以廣西出臺的《關于修訂廣西壯族自治區(qū)政府購買服務指導目錄(2014年)的通知》（桂財綜〔2016〕50號）為例，已經將公共法律服務項目明確列為政府購買服務的目錄，可是各地在這方面的動作仍舊不大，導致好政策束之高閣；二是部分單位在與所在地黨委政府報告過一兩次后，沒有引起足夠重視，或者嘗試與財政部門溝通一兩次后，因為存在理念的爭議，沒有達成一致，就放棄了繼續(xù)爭取，將大好的政策束之高閣；三是部分地區(qū)利用了部分政策，對某些項目進行了政府購買，但是對某些項目沒有進行購買，存在政策利用不均衡的問題，從而導致該項工作的開展存在一定的困難；四是部分單位嚴重依賴上級，認為上級應當制定一個關于公共法律服務項目的購買標準，下級只要負責執(zhí)行就可以了，根本未對這項政策進行思考，怕出錯誤，擔責任。

（三）公共法律服務政府購買政策運用過度

與政府購買服務政策沒有被充分利用相比，將購買服務政策過度利用，則是另一種極端情況，導致走向了反面。通過調研發(fā)現(xiàn)，某些部門將本屬于自己本部門職責范圍內的工作，如制定部門的規(guī)劃、政策、指導性文件等，這些工作本來都是對本部門、本轄區(qū)的公共法律服務體系建設有一個整體的考量和統(tǒng)籌，這對司法行政機關來講，屬職責范圍內的事情，但是有些部門通過政府購買的方式，發(fā)包給外單位，自己作壁上觀。有部分單位將政府購買服務政策作為萬金油，所有的工作都往這個方面來靠，上級、群眾問詢，回答就是在運用政府購買服務政策，這是國家允許的。這種現(xiàn)象有蔓延趨勢，應當引起警惕。

（四）公共法律服務政府購買政策被突破

國家和地方政府在政府購買政策方面，對供給主體、承接主體和購買的內容及程序等都做了嚴格規(guī)定，但是在實際操作過程中，則存在著突破政策的現(xiàn)象。主要包括以下幾個方面：一是在政府購買項目、內容、主體資格等沒有及時向社會公開，不同程度地存在部分領導僅憑個人印象或者與社會關系相近的單位確定供給主體的現(xiàn)象，只由一個單位或者幾個單位參與；二是對于政府購買的供給主體資格沒有進行嚴格的審查，導致某些不符合條件的供給主體參與進來，存在權力尋租的現(xiàn)象；三是為規(guī)避公開招標程序，擔心跟自己有利益瓜葛的供給主體無法中標，濫用單一采購來源的購買方式，甚至在設定數(shù)額上故意比公開招標數(shù)額低一點，規(guī)避公開招標，滋生腐敗。

（五）未建立公共法律服務政府購買績效評價機制

當前，政府包括企業(yè)的很多工作都通過績效評價來考量。績效評價作為評價政府購買的承接主體服務質量的重要組成部分，對于政府購買服務的承接主體具有很大的促進和督促作用。服務質量的高低，需要有一個評價標準或者體系。目前，對于公共法律服務政府購買的一些項目，比如一村（社區(qū)）一法律顧問等工作，廣西各地普遍都沒有建立起法律顧問工作成效的績效評價，同時對績效評價的指標如何設定，程序如何運行，都沒有進行認真的思考，部分領導干部也存在不知道如何進行績效評價的問題。

（六）公共法律服務政府購買未開展審計監(jiān)察

當前，公共法律服務目前主要是各級司法行政機關在推動開展，因此司法行政機關成為購買主體，應當切實承擔起監(jiān)督購買服務質量和效益的責任。但是，對于通過政府購買方式提供的公共法律服務，大部分單位在完成了購買流程的操作后，往往是一購了事，放任自流，缺乏有效的監(jiān)管，導致部分公共法律服務提供質量偏低，甚至敷衍了事，預期效果偏低或者沒有達到的情況在一定范圍內存在。

五、路徑與啟示：公共法律服務政府購買完善建議

（一）推動全國性的政策的出臺，將公共法律服務納入政府購買服務目錄

為推動公共法律服務政府購買政策的落實，在當前階段應當分兩步進行：一是司法部應當積極聯(lián)系財政部，就公共法律服務政府購買政策的落實進行積極溝通，通過聯(lián)合發(fā)文的方式推動出臺公共法律服務政府購買服務政策；二是在國家未出臺公共法律服務政府購買服務政策的情況下，各地司法行政機關應積極進行探索，并且與當?shù)氐呢斦块T溝通，推動地方性政府購買服務政策的出臺?？蓞⒄諒V西的做法，將公共法律服務作為一級目錄列出，再細分二級目錄和三級目錄。二級目錄應當涵蓋律師服務、公證服務、法律援助、基層法律服務、法治宣傳、人民調解等大類，三級目錄就二級目錄的內容進行細化和分解，使之具有可操作性。

（二）統(tǒng)一對公共法律服務政府購買政策的理解和認識

公共法律服務作為 “十三五”期間重點推動的服務項目，各級司法行政機關要充分認識公共法律服務體系建設的重要性和意義，齊心協(xié)力，完成好各項服務。在政府購買服務政策的運用上，要集中精力，組織學習，學全學活政府購買服務政策，把政府購買服務政策作為破解當前公共法律服務體系建設過程中法律服務資源分布不均，人才不足，服務項目單一等困境的有效手段。

因此，要充分學習和了解政府購買服務的政策，具體的做法是：首先，要組織黨委（黨組）班子成員學習，形成統(tǒng)一認識，一次不行，可以多學習幾次，互相幫助，提高認識，直至把握吃透文件的精神；其次，公共法律服務體系建設的觀念已經滲透到各級各地司法行政系統(tǒng)干部職工中，但是對政府購買服務政策大家可能還一知半解。因此，要組織全體干部職工學習，講明政府購買服務政策的優(yōu)勢，發(fā)揮大家的主觀能動性，為政府購買服務扎根生芽做好各方面的準備工作；最后，要認真做好培訓工作。培訓工作的重點是政府購買服務政策出臺的背景、有關文件的解讀、已經購買的流程等，讓大家熟悉購買服務的各項政策，了解購買主體、供給主體、購買的流程、績效考評和監(jiān)督體系等。

（三）注意把握政府購買服務的“度”

政府購買服務政策并不是萬能劑，并非所有的公共法律服務都能采用政府購買的方式來實現(xiàn)。要對公共法律服務的內容進行必要的區(qū)分，厘清哪些內容可以用政府購買的方式解決，哪些不能采用政府購買方式，這是一個關鍵問題。各地司法行政機關要明確一名或者幾名熟悉公共法律服務工作的人來做這項工作，對當?shù)氐墓卜煞諆热葸M行梳理，列出目錄清單，明確可以購買的項目。同時，要熟悉政府購買服務的范圍，熟練把握公共法律服務政府購買的“度”，對于本來屬于部門本身職能的工作，要勇于承擔，主動作為，避免政府購買服務的濫用。

（四）發(fā)揮典型示范引領帶動作用

應當對省級范圍內運用政府購買服務政策開展公共法律服務的基層單位進行一次篩查，選取部分具有一定創(chuàng)新意識和作為意識的市或者縣級司法行政機關，評估利用政府購買服務政策開展公共法律服務所取得的效果，解決的問題。這些司法行政機關對理解政策、運用政策、落實政策方面進行總結和提升，形成工作經驗，由省一級司法廳局通過召開經驗介紹會或者現(xiàn)場推進會的形式進行推廣。同時，要注意這些經驗的可復制性和可推廣性，讓各地都能夠結合自身實際加以運用。

（五）建立公共法律服務政府購買績效評價體系

質量是一個企業(yè)的生命，質量不僅僅體現(xiàn)在商品等硬件中，也體現(xiàn)在服務等軟件中。各地要堅持質量第一的原則，對于公共法律服務采取政府購買的方式落實后，要建立起績效評價體系，對照在政府購買服務前設定的條件，一一進行檢驗，組織由購買主體、財政部門專家、熱心該項工作且具有一定專業(yè)知識的人民群眾等組成專家組，定期或者不定期進行檢查，通過評分的方式，對公共法律服務的質量進行評價。這種評分要體現(xiàn)客觀性，不能搞形式主義，要深入到實地去查看，既要看硬件設施，也要看具體的工作效果。同時，探索建立第三方績效評價體系，由完全不相干的單位或組織來進行評價，得出的數(shù)據(jù)相對更加客觀和真實。此外，通過設定合理的指標，走訪調研，與實際接受服務的人了解交流等方式，檢驗供給主體的服務質量。同時將服務質量的評價作為繼續(xù)履行合同的參考依據(jù)，對供給主體形成一定的威懾，督促他們提高服務質量。

（六）開展政府購買運行的審計監(jiān)察工作

習近平總書記曾經說過，要讓權力關在制度的籠子里。各級部門運用政府購買服務政策方面，從設定供給主體的條件、程序到購買流程的運行等方面，都是一種權力，存在權力尋租的空間，因此對于這些部門和崗位要設定一些限制和制約。政府購買服務是一把雙刃劍，運用得好，能夠為公共法律服務體系建設帶來極大的便利，人民群眾也能夠分享國家法治建設帶來的紅利。運用不好，則為成為滋生腐敗的溫床。各級紀檢監(jiān)察部門和審計部門要加強監(jiān)察和審計工作，重點檢查購買服務的過程是否公開透明，購買服務的方式是否濫用，特別是單一來源采購的運用方面，避免公共法律服務政府購買政策在運用過程中成為權力腐敗的溫床。

（七）建立公共法律服務政府購買監(jiān)督機制

政府購買服務是一個完整的流程，這個流程的運行是否流暢和高效取決于各個部分的配合。購買工作的完成只是流程中很小的一部分，公共法律服務也并非購買完就了事，作為購買主體的司法行政機關應該切實擔負起監(jiān)督者的職責，發(fā)揮監(jiān)督的作用。公共法律服務體系建設是十三五期間各級司法行政機關的中心任務，也是一項為民辦實事的項目，各地要緊緊圍繞這個中心任務，部署開展各項工作。對于采取政府購買方式的公共法律服務，作為購買主體的各級司法行政機關，特別是市縣司法行政機關要切實履行其職責，采取各種方式，加強對政府購買服務的監(jiān)督。這種監(jiān)督不是發(fā)幾個文件，開幾次會就完成的事情，要定期或不定期進行監(jiān)督檢查，切實保證政府既花了錢辦事，又能辦成事辦好事。