劉江湘

黨的十八屆三中全會提出，要加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。黨的十九大提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制。2017年12月30日，中央出臺了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡稱“中央意見”）。2018年5月初，全國人大召開會議，對地方建立國有資產(chǎn)管理情況報告制度進行了安排部署，明確提出“2018年，省、自治區(qū)、直轄市都要建立起來，所有地市級2018年也要爭取建立制度，2019年擴大到有條件的縣級地方，2020年實現(xiàn)全覆蓋”。

“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富，”“向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況是國務(wù)院的一項重要工作，也是全國人大常委會依法履行監(jiān)督職責(zé)的重要手段。”中央意見開宗明義，對政府向人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的重要性一錘定音，中央政府和全國人大常委會如此，地方政府和本級人大常委會也一樣，其重要性、重大性是不言而喻的。

目前，全國各地普遍積極行動，開展調(diào)研、起草文件，有些動手快的省市甚至已經(jīng)出臺相關(guān)意見辦法，此項工作開始步入實質(zhì)性階段。但就目前情況看，國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況是有基礎(chǔ)和條件的，工作能夠次第展開、有序推進。對此，中央意見予以明確肯定。但就地方而言，國有資本經(jīng)營預(yù)算主要集中在2015年1月1日新預(yù)算法實施之后才正式進入各地人代會的預(yù)算草案及其報告中，其所占篇幅、所反映的預(yù)算“當(dāng)量”都很小，而圍繞國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督工作，例如專題詢問、執(zhí)法檢查、工作調(diào)研等也鮮見報道?？梢?，中央意見中指出的“這項工作程序不夠規(guī)范，內(nèi)容覆蓋不夠完整，人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能發(fā)揮還不夠充分”的問題不但存在，在地方還較為明顯。有序有效開展好這項工作，實現(xiàn)中央精神，完成全國人大要求，確實是一件時間緊迫、又需要“摸著石頭過河”的硬任務(wù)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在這千帆競發(fā)，大勢將成未成的開局時刻，對這項工作提前多一思索，就意味著今后實踐中多三分的穩(wěn)健，監(jiān)督實效上也能盡量避免走了形式。基于此，筆者認(rèn)為目前開展這項工作，有以下三個問題值得思考。

第一，地方以什么形式出臺相關(guān)的落實文件。從公開發(fā)布的資料來看，無論文件精神還是領(lǐng)導(dǎo)講話，“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”都是第一位，這是確保此項工作順利推進的根本所在，這一點毋庸置疑。正因如此，各地落實文件基本都以地方黨委名義作出。但從已出臺并發(fā)布的部分省市落實文件看，主要是《XX省委關(guān)于建立省政府向省人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，從標(biāo)題看與中央意見只存在規(guī)格上的不同，從框架結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看雖有一定的地方特色，但仍與中央意見保持了較高的相似度。筆者以為，有了中央的意見，地方應(yīng)當(dāng)更多的是實施意見或辦法，再以“地方黨委意見”形式發(fā)文，黨委意見則只能虛不能實，因為人大、政府此種情況一般都要出臺配套文件，黨委意見太具體、太微觀配套文件就沒多少可講了。這樣的結(jié)果是，要么地方黨委意見與中央意見高度雷同，顯得流于形式；要么地方黨委、人大、政府每個文件都講些，但又都講不全或不全講，文出多頭，最后還是會走了形式。因此，建議應(yīng)以黨委名義作出《××省委關(guān)于建立省政府向省人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的實施意見》，在實施意見中以更多的篇幅將本地區(qū)落實中央意見的各項措施全面、具體提出來，充分體現(xiàn)地方特色，實實在在具備可操作性，使地方黨委意見真正成為地方人大和政府開展國資情況匯報與監(jiān)督的有效遵循和有力統(tǒng)領(lǐng)。地方人大和政府則不必出臺落實地方黨委意見的實施意見或辦法，而應(yīng)拿出落實黨委意見的具體工作方案，盡快使這項工作開展起來，不必再等層層文件的完備。這樣，既保證了黨委對工作的全盤領(lǐng)導(dǎo)，同時也提高了工作的效率。

第二，如何選擇這項工作的突破口和切入點。國有資產(chǎn)的涵蓋范圍無疑是巨大和廣闊的，中央意見規(guī)定為“企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源等國有資產(chǎn)”四類。即使只分四類，想要報告清楚、監(jiān)督到位也絕非易事，特別是當(dāng)前“國有資產(chǎn)底數(shù)不夠清楚、管理不夠公開透明、人大監(jiān)督職能發(fā)揮不夠等問題”還比較突出的情況下，開展這項工作，確實有“千軍萬馬迎面撲來”的感覺。中央對此有充分認(rèn)識和考量。中央意見中提出要“先易后難，分類施策，區(qū)分各類國有資產(chǎn)管理不同情況，逐步擴大報告范圍”；王晨副委員長在有關(guān)會議上也要求“堅持穩(wěn)步推進，實現(xiàn)全口徑、全覆蓋”；全國人大財經(jīng)委和全國人大常委會預(yù)算工委聯(lián)合下發(fā)的通知中也指出“必須堅持問題導(dǎo)向，突出監(jiān)督重點”。那么，“先易后難”的“易”怎么找？“穩(wěn)步推進”的第一步是什么？“突出監(jiān)督重點”的重點如何選？筆者以為，本質(zhì)上這是一個地方如何搞出特色，如何做好規(guī)劃的問題。各地應(yīng)當(dāng)選擇最能體現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟特征，或者說最能左右當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的某類國有資產(chǎn)作為開展這項工作的首先目標(biāo)，圍繞它調(diào)試程序、創(chuàng)制辦法、實現(xiàn)突破。比如，山西省是舉世聞名的煤炭大省，煤炭資產(chǎn)占全省國有資產(chǎn)比重達到36%。那么，能否突出煤炭資產(chǎn)，將其列為當(dāng)前重點，如何圍繞煤炭資產(chǎn)，特別是煤炭類國有企業(yè)資產(chǎn)摸底子、報情況、搞監(jiān)督，為其他各類國有資產(chǎn)報告工作創(chuàng)制出好程序、好辦法？筆者認(rèn)為，選取這類群眾關(guān)注、政府熟悉、人大監(jiān)督也較多的資產(chǎn)作為突破口和切入點，次第展開規(guī)劃，則工作更易上手、更能凸顯實效，否則期望一次性全面開花，可能會導(dǎo)致面面俱到但面面不清的狀況，從而走了形式。

第三，企業(yè)國資監(jiān)督方面是一個值得關(guān)注的重點。中央意見中明確規(guī)定企業(yè)國有資產(chǎn)報告重點是“總體資產(chǎn)負(fù)債，國有資本投向、布局和風(fēng)險控制，國有企業(yè)改革，國有資產(chǎn)監(jiān)管，國有資產(chǎn)處置和收益分配，境外投資形成的資產(chǎn)，企業(yè)高級管理人員薪酬等情況”。上述規(guī)定與十八屆三中全會“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》“以管企業(yè)為主向以管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變”，《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》中“加快實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變”的精神、要求是一脈相承的。自2003年國資委成立以來，國資監(jiān)管中所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)一把抓、對企業(yè)經(jīng)營干預(yù)太多的問題一直飽受詬病。黨中央、國務(wù)院對此高度重視，連續(xù)出臺有力措施，積極推進企業(yè)國資監(jiān)管方式的改革，其中“堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”“依法落實企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)”是條主線。這次中央意見對企業(yè)國有資產(chǎn)報告重點的規(guī)定顯然也是圍繞資產(chǎn)（資本）設(shè)定的。但筆者從目前各地發(fā)布的落實文件中看到，有的地方在進一步規(guī)定“企業(yè)國有資產(chǎn)報告重點”時，要求報告“所有者權(quán)益、營業(yè)收入、實現(xiàn)利稅、現(xiàn)金流量和收益情況”。這樣規(guī)定的好處是人大監(jiān)督有了更具體的量化指標(biāo)，指標(biāo)個數(shù)較中央意見也進一步豐富；但所有者權(quán)益、營業(yè)收入、實現(xiàn)利稅、現(xiàn)金流是反映企業(yè)具體經(jīng)營活動的指標(biāo)，如果將此類指標(biāo)規(guī)定為報告的重點進而對政府國資管理工作開展考評，一是說不全，僅這幾個指標(biāo)甚至再多些也反映不了全面情況；二是經(jīng)營性指標(biāo)波動幅度、頻率都較大，在報告節(jié)點甚至一定區(qū)間內(nèi)都不好作為定性指標(biāo)；三是此類指標(biāo)太微觀，不經(jīng)過大量輔助性分析則不能直接反映和體現(xiàn)資產(chǎn)的狀況；四是依據(jù)經(jīng)營性指標(biāo)的正負(fù)向變化對國企作出評價和指示是國資監(jiān)管的老路子，有干預(yù)企業(yè)經(jīng)營之嫌。因此，筆者認(rèn)為將此類指標(biāo)納入企業(yè)國有資產(chǎn)報告的重點值得商榷，應(yīng)該繼續(xù)沿著深化細(xì)化中央意見、進一步豐富監(jiān)督手段這個好思路再想想其他辦法。

綜上所述，建立政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度，向全體人民報告國有資產(chǎn)情況，是件很了不起的工作，每位關(guān)聯(lián)其中的工作者都有責(zé)任和義務(wù)為之思、為之呼，即便有不妥、甚至有誤，但只要有益于這項工作的開展，也就不枉所思所呼了。

（作者單位：山西省人大常委會預(yù)算工作委員會）